中国城乡社会协同治理的逻辑进路
摘要：协同治理作为一种新的交叉理论，为城乡社会治理提供了新的理论工具和新的观察视角。从协同的视角观察，我国城乡社会治理存在价值取向偏差、多元主体协同不足、制度改革相互掣肘以及基层治理路径依赖失灵等问题。结合我国城乡一体化发展趋势，应推进城乡社会治理价值取向协同、治理主体协同、治理政策协同和治理方式协同，实现治理理念人本化、治理结构扁平化、治理制度一体化和城乡基层社区化。
关键词：协同治理；城乡社会；社会治理
中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2018）02-0074-06
中国城镇化快速发展、人口加速流动带来农村以乡土社会为基础的“乡政村治”的碎片化和城市以单位制为基础的“单位治理”的瓦解，但由于城乡二元制度的顽固性和社会治理方式转换的惰性，导致新的城乡治理方式并未随着旧的治理方式的瓦解而建立。而且更为严重的问题是，当前的治理实践和治理理论大都是将城市社会治理和乡村社会治理分开来进行的，缺乏将城乡社会治理作为一个整体、一个系统来对待的宏观视角和顶层设计。这样就陷入了一种治理困境：虽然城市和农村的治理实践和相关研究越来越深入和精细化，但一些深层次的问题并未得到解决，甚至由于城市和农村分别进行各自的闭环治理，反而使城市和农村的隔阂更深，以至于农村和城市的一些治理举措与城乡融合的愿景反向而行，不是促进而是拖累了城乡一体化发展。事实上，由于城市和农村的共生关系，要解决农村的问题还得向农村外的城市寻求方案，城市问题同样需要向农村寻找答案，这就是城乡社会治理问题的内在逻辑。本文将以协同治理理论为基础，探索城乡社会协同治理的路径，以推进城乡一体化发展。
一、协同治理：中国城乡社会治理的一个新视角
“协同治理”（Synergistic governance或Collaborative governance）由“协同”和“治理”两个词组合而成，是一种新兴的交叉理论。“治理”概念产生于20世纪六七十年代西方对“政府失灵”的反思，而“协同”这一概念出自20世纪70年代初联邦德国理论物理学教授哈肯创立的协同学，用以表示系统内各个子系统间相互影响而又相互合作的关系。基于治理理论和协同理论的内涵有诸多相似之处，人们开始将二者联系起来使用。① 国外学者和组织对“协同治理”概念有各自不同的理解，其中联合国全球治理委员会给出的定义为很多学者认同和引用：协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续的过程。其中既包括具有法律约束力的正式制度和规则，也包括各种促成协商与和解的非正式的制度安排。②
在我国，学者们对“协同治理”有不同的理解。一种是狭义上的理解。2004年党的十六届四中全会首次提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”之后，一些学者在此基础上研究社会协同治理，在这里“社会”主要是指社会组织，社会协同治理即社会组织协助参与社会管理。另一种理解稍为宽泛，将协同治理视为改变以往政府单一中心治理架构，构筑多元主体共同参与社会治理模式。本文中所论述的城乡社会协同治理与以上两种理解相比更为宽泛：一方面，作为治理的主体，城乡社会与党和政府、公民一起参与协同治理；另一方面，作为治理的对象，城市社会与乡村社会二者之间开展协同治理。
作为一种新的交叉理论，协同治理与城乡社会治理具有许多共通之处，可以说，协同治理为城乡社会治理提供了新的理论工具和新的观察视角，具有很强的解释力。
其一，协同的自組织原理与城乡社会自治。哈肯认为，如果不存在外部指令，系统会按照相互默契的某种规则，各尽其责而又协调地自动地形成有序结构，就是自组织。③ 自组织现象既存在于自然界，也存在于人类社会。从动态的角度看，社会组织通过自身大量子系统之间的竞争又合作的关系，自己建立并保持有序状态，或者从旧的有序状态转变为新的有序状态，而不是依靠从外部接受信息或受外部命令的支配。从自组织的视角来看，城市社会、乡村社会都是自组织系统，城乡社会整体上也是一个大的自组织系统。在理想状态下，没有外力的干预，城乡社会也能够实现自组织，即社会自治。而且，伴随着我国国家与社会关系的嬗变以及后工业社会中公共性的扩散，社会自我意识与独立能力得以孕育并不断生长，日渐多元的、高度复杂和不确定的社会形态已然超越了传统线性、单向度的政府统治模式的效用范围，而这恰恰是城乡社会自治逻辑的核心所在。④
其二，协同的多元性与城乡多元主体共治。协同理论认为，在现代社会，没有任何一个组织或者行为体具有单独实现目标的知识和资源⑤，系统建立良好的秩序有赖于多个主体的良好互动，而不是仅靠一个权威来实现。延伸到治理，可以说协同治理的首要之点即是治理主体由一元向多元转化，除了作为社会治理的领导者和指导性力量的各级党委和政府机关外，社会组织、企业、公民等主体都应该加入到社会治理之中并发挥效用。同时，协同理论认为，不同主体拥有不同的资源禀赋、多样的价值取向和多元的利益诉求，因此在社会体系中它们之间既有合作又有竞争，而为了保持竞争的有序性，必然有主体居于核心地位，对其他主体起统领作用。对于城乡社会协同治理来说，政府在治理中处于中心位置，表现为：非政府组织获得部分公共职能需要得到政府的授权；政府为各参与方提供平台、技术、资金等方面的支持；各方意见不一或有利益冲突时，政府在平衡各方利益、兼顾各方诉求的基础上作出最终决策。
其三，协同的共生性与城乡社会善治。协同以整体性视角将对象看成一个复杂系统，系统内部要素是共生共荣的，它们有趋同性也有差异性，它们既合作又竞争，在彼此竞合中不仅维持了动态平衡，还产生了1+1>2的效果。在社会治理领域，社会多元化、虚拟化和去中心化的特征格外明显，协同中各要素的共生特质用于观察城乡社会再贴切不过，它启示我们要从包容性发展的视角看待城乡社会。城乡社会具有不同的资源禀赋，城市占据着技术资源、资本资源、现代化的生活方式等优势，农村具有土地、自然环境、人力资源等优势。如果保持城乡之间沟通渠道畅通，资源就能在二者之间有效流动，从而实现优势互补，共同发展。与此同时，城乡之间也存在竞争关系，比如对人才、土地、资金的需求。如果将这种竞争关系保持在合理的限度内，人才、土地、资金等资源通过自由竞争与自由交换实现优化配置，城市和乡村在竞争中都能得到发展壮大。不仅如此，我们还要以系统的复杂性来看待城乡社会。作为社会两大主要系统，城乡社会之间有时竞争关系占主导，有时协作关系占主导，协同治理追求的是在城乡关系的动态变化中捕捉时机，促进城乡协调发展，实现社会善治。
二、协同视域下中国城乡社会治理面临的困境
上文所列协同理论与城乡社会治理的对应关系，是从一种应然的视角描述的城乡社会协同治理的理想状态。从实然的视角观察，我国城乡社会治理呈现一定的分离。中央提出“城乡统筹发展”战略已有十余年，但由于受到多个相互嵌套、复杂纠缠的现实难题的困扰，城乡社会协同治理实践面临诸多困难。
其一，城乡社会治理价值取向存在偏差。作为以马克思主义为指导的中国特色社会主义国家，马克思人本思想是我们的核心价值取向。实际工作中自觉或不自觉地对人本主义的偏离，是我国城乡社会协同治理陷入困境的重要原因。这主要表现在三个方面：一是对公平观念的偏离，重城市轻农村、重市民轻农民、重工业轻农业还在一定程度上一定范围内存在。虽然国家高度重视“三农”问题，但在地方政绩考核仍然主要看GDP的情况下，地方政府对城市的兴趣显然大于农村。“经营城市”能在短期内增加财政收入，增加GDP，更容易获得政绩；而重视“三农”就需要财政投入，短期内也不会有明显的成效，当然也就不容易显现政绩。在这种城市偏好下，城乡二元政策难以撼动，城乡之间户籍制度、社会保障制度、产权制度的鸿沟难以弥合。二是对“增进人民福祉、促进人的全面发展”⑥ 的偏离，重物轻人还没有完全扭转。在我国社会治理进程中，在政策制定方面，很多时候农村、农业和农民一直是作为一种“工具”而存在着。例如，我们过去接受了一个“事实”，即把农村农业领域当作剩余劳动力的“蓄水池”和贫困人口的“蓄水池”⑦，而没有考虑农民工夫妻相思之苦、留守儿童思亲之痛、留守老人生活之困。有的人认为农民工市民化会给城市政府带来财政负担，而没有考虑农民工为城市作出的贡献和农民工市民化本身为社会带来的效益。三是对现代治理理念的偏离，重管控轻服务还没有转变过来。伴随着人类社会进入高度复杂和高度不确定状态，多元主体协同治理下的服务型政府成为一种明智的选择。但由于我国社会组织主体性偏弱以及社会控制能够为一个社会带来秩序的思维惯性，政府职能转变仍不到位。尤其是“逐利”行为方式导致政府在政策制定过程中具有极强的选择性，对城乡之间财政投入、资源分配、社会公共服务、社会保障等方面的安排不够公平、不够协调，土地、人才、资金等资源单向度流向城市，导致城乡之间经济社会发展差距和生活水平差距进一步扩大。
其二，城乡社会治理多元主体协同存在缺陷。在由“乡”到“城”的急剧转变中，我国社会结构的调整日益明显，社会流动加剧，单一的社会关系瓦解，价值观念日趋多元，草根民主悄然兴起，城乡居民在社会自治、公共服务等方面的需求越来越多元、要求越来越高，建构包含政府、社会组织以及公众在内的多元社会治理模式，弥补全能型政府治理范式在多元化、精细化服务供给方面的不断失灵已成为一种必然趋势。然而，由于受我国“强政府、弱社会”历史惯性的影响，主体间的整体协同效应尚不充分。一方面，我国社会组织数量不多，不够成熟，能力偏弱。基层群众自治组织（居委会和村委会）从诞生到现在都带有浓厚的集权化和行政化色彩，社会自治元素成色不足。⑧ 与基层群众自治组织类似，我国很大一部分社会组织如共青团、妇联、工会等都带有官方或半官方印记，社会性、公共性和自主性较差，独立参与社会治理的能力较弱。另一方面，基层群众组织化程度低，参与社会治理的意识和能力不足。基层群众参与社会治理需要组织化表达，由于居委会和村委会没有多少自主性和自治性，导致城乡居民的社会参与意识和参与能力缺乏实践场域和成长空间。
其三，城乡社会治理二元体制僵而难破。在世界各国发展进程之中，普遍经历过城乡二元现象，但许多国家的城乡二元现象主要是由城乡发展的自然不平衡因素导致的，而我国的城乡二元现象主要是由城乡二元制度因素导致的。虽然城乡二元制度不符合城乡发展的现实要求，更不符合城乡一体化发展趋势，但由于制度的顽固性以及人们思维的固化，制度改革成效并不理想，主要表现就是由于城乡二元制度改革协同不够，制度之间相互掣肘而失去执行效果。从总体上看，我国从社会主义改造一直到改革开放前，一直处于城乡二元分治体制逐步建立并不断强化的进程之中，在这一进程中逐步建立起与城乡二元分治体制相配套的户籍、产权、公共服务及社会保障制度，它们之间是一致的，是相互联系、相互制约的，形成统一的闭环。然而，改革时情形就不一样了，往往是一项制度单独改革，这就出现了一个很大的问题：要么是这项制度牵扯的其他制度难以改革而导致最终不了了之，要么是改革后与其他的制度相抵触而在现实中执行不了。可以说，制度的掣肘是影响城乡一体化发展的关键因素。
其四，城乡基层社会治理路径依赖失灵。与城乡二元制度相适应，我国城乡基层采用不同的自治方式，城市采用的是以《城市居民委员会组织法》为基础的居民自治，农村采用的是以《村民委员会组织法》为基础的的村民自治。在城市化快速发展、城乡加速融合的情况下，这种城乡二元的基层治理方式越来越成为城乡融合发展的障碍。城市基层自治的方式正在由单位制向社区制转变，虽然离成熟的社区治理还有很大差距，但毕竟大的方向是正确的，是符合开放社会的发展趋势的。问题较大的是农村村民自治，其治理困境表现在以下几个方面：第一，村民自治从一开始就不是真正的“自治”而是“乡政村治”，村级组织（主要是村党支部、村民委员会）相当于乡镇政府的下级组织，其职能是管控多于服务，在费税改革之前主要是收税费，税费改革之后主要是协助管理计划生育、代发国家惠农补贴。在计划生育政策放宽以及为了防止村干部截留而让农民自己办卡领取惠农补贴之后，一部分村级组织变得“无所事事”，由于管控职能的丧失而进一步失去了凝聚力和号召力。第二，改革开放以来，随着人口频繁流动，传统意义上的村庄逐步解体，村庄不仅仅有原住民，还有外来人口，尤其是在东部经济发达省份，一些村庄的外来人口甚至超过本村人口，人际关系从熟人社会趋向半熟人、陌生人社会，以户籍和土地承包为基础的“乡政村治”的封闭性治理体制越来越不适应这种发展变化。第三，隨着农民社会交往关系及活动空间的日益扩展，农村对文化广场、休闲场所、活动中心等供居民共同交往、活动的新型公共空间的需求日益扩大，而传统的村级组织却难以提供。第四，从治理机制来看，不少村庄管理不民主，村务不公开、经济不透明，村干部“小官大贪”现象突出，导致干群关系紧张，村民自治流于形式。从以上分析可以看出，在本村青壮年外出务工很少关心村级事务或外来人员由于户籍的限制无法参与农村事务的情况下，村民委员会的自治功能越来越弱，对农村基层村民自治方式进行根本性改革，推动城市社区治理方式向农村扩散，促进城乡基层社会治理合流是大势所趋。
三、中国城乡社会协同治理的路径
城乡一体化发展进程中凸显的上述各类问题，在全能型、管控型政府管理式微的趋势下仅靠政府单一主体已无法解决，要根据党的十八届三中全会提出的“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”和党的十九大提出的“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的相关要求，构建多元协同治理模式，共同解决因城乡二元结构所导致的城乡发展差距问题。
其一，价值取向协同：治理理念人本化。马克思人本思想是马克思主义理论的核心内容和价值内核。习近平在党的十八届五中全会上提出并写入党的十九大报告的“坚持以人民为中心”是马克思人本思想中国化的最新成果。推进中国城乡社会协同治理，必须以“坚持以人民为中心”的人本价值观审视我国当前城乡社会治理中的问题，重塑价值取向，使城乡社会治理沿着正确的方向前进。
一是要树立城乡包容性发展理念。党的十九大的重大理论创新之一，就是明确了新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。相对于其他不平衡，城乡发展不平衡应该是我国现阶段最主要的不平衡；相对于城市发展不充分，农村发展更加不充分。因此，基于我国社会主要矛盾的发展变化，我们必须坚持以人民为中心，牢固树立城乡包容性发展理念。一方面，要坚持城乡公平发展。基于城乡区域发展差距较大的现实，必须始终把解决好“三农”问题作为党和政府工作的重中之重，把提高广大农民群众的生活水平作为根本政策取向。另一方面，要推进城乡互补发展。城乡一体化不是城市化掉农村，也不是农村千年不变，而是基于城市与乡村的共生性和互补性，突出城市与农村各自的特色，坚持差异化发展、互补性发展，既注重视城市对农村的引领，又重视保留农村的民风民俗、自然风貌，让城乡居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。⑨
二是树立人的自由而全面发展理念。党的十九大提出，“要把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。这具有明确的人本意义的价值取向，就是要把人的自由全面发展作为发展的目标，而不是将人作为发展的工具。从这个意义上看，如果说过去我们把农村农业领域当作剩余劳动力和贫困人口的 “蓄水池”是由于形势所迫的话，那么现在这种思路应该及时改变，因为这种思想不仅与现实不符——即便有户籍制度也难以再限制人们的自由流动，也与历史潮流不合——城市化是不可抗拒的自然历史进程，同时也有悖于现代人权理念——人人都有自由选择职业和居住地的权利。尊重农民和市民的职业选择和迁徙自由，真正放开户籍的限制，允许农民进城当市民，也允许市民下乡当农民，就是对人民对美好生活向往的尊重。
三是要树立服务本位理念。基于社会进步和时代发展，我们的服务理念也要与时俱进。首先，服务不应该是管控式的服务。随着公民民主意识、自我意识的觉醒，过多的不必要的管控会引起群众的反感。把一些原本不需要管控的、不会危害社会和他人的、属于群众自己的事权交还给群众，是一种更为理想的选择。其次，服务也不一定是保姆式的服务。由于信息的不完整性和服务的选择性，过多的、事无巨细的服务可能导致社会不公，形成事实上的“马太效应”，比如城市居民比农村居民享受了较多的公共服务和社会保障从而加剧了城乡之间的差距。在社会组织不断发展的条件下，理想的选择是政府从运动员向裁判员转变，从繁复的服务事项中抽出身来，为社会组织、自治团体制定规则，让群众自己服务自己。再次，现代性服务要找准群众的“痛点”。随着社会的发展，群众对政府提供的服务的要求也越来越高，因此服务必须精准化，切合群众的真正需求。否则，不仅浪费社会资源，同时还会加深群众对形式主义的反感，加剧群众对政府的不信任。最后，树立服务理念的核心之点就是要置群众利益于首位。我国现阶段仍然存在着个人利益与集体利益、部门利益与群众利益的分野，这是我们不得不承认的事实。有时服务做得不到位，就是基于个人利益、部门利益对问题视而不见。因此，树立服务本位理念首先就要坚持以人民为中心，树立人民利益至上理念。
其二，治理主体协同：治理结构扁平化。随着时代的发展，传统的金字塔型的科层式治理结构的弊端日益显现，从金字塔型治理结构向扁平化治理结构转化是现代城乡协同治理发展的必然要求。城乡社会治理主体的外延非常广泛，既包括党委、政府，也包括城乡居民，还有众多的社会组织，按照扁平化结构的要求，要处理好几个重要的协同节点。
一是按照党的十九大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的要求，加强多元主体间的协同。要按照黨要管党、从严治党的要求加强党的自身建设，使基层党组织成为群众信赖、拥护的组织，发挥好党的政治领导作用。要加强服务型政府建设，通过向社会组织赋权、购买社会服务等方式把一些社会事业交给社会来做，使政府回归主职，真正履行好在城乡一体规划、政策制定、社会资本整合等方面的责任。要消除不利于社会组织发展的政策限制，大力培育和发展自主性非政府组织，尤其要针对农村社会组织偏弱的现象重点发展农民协会、乡贤协会、农村经济合作社等组织，以它们为中介连接城市和农村、农民和市场，弥补政府治理的不足。
二是加强各级政府之间的协同。要压缩行政组织的纵向结构，推动省直管县（市）改革，由目前的“中央—省—市—县—乡”五级体制转变为“中央—省—县—乡”四级体制。同时，要在行政层级扁平化改革的基础上，对各级政府的社会治理职能进行重新划分，将部分权限向县（市）和乡（镇）延伸，推动财权事权下移与治理功能匹配，提高服务水平和效率。
三是以乡贤为中介促进城乡居民协同治理。在城乡一体化进程中，由于城乡二元分治，农民难以融入城市治理体系，下乡的市民更是被排除在治理体系之外，而乡贤在城乡协同治理方面有比较突出的优势。一方面，随着时代的发展，中国城乡都发生了巨大变化，但是工业化、现代化并没有根本瓦解乡土中国的文化基因，回馈乡亲、造福乡邻仍然是很多乡贤的念想。另一方面，乡贤有能力、有资源，可以吸引和凝聚各方能人志士来关注乡村、反哺桑梓，同时又有伦理维系和地域维系，容易获得村民的认同，能很好地发挥连接城乡的纽带作用。
其三，治理政策协同：城乡社会制度一体化。党的十九大报告提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，无疑找准了我国城乡问题的病根。只有将基层治理体系置于城乡一体化发展大架构中进行顶层设计，构建整体联系而不是单个分散、相互配套而不是相互掣肘的体制机制和政策体系，才能真正打破城乡二元分割治理体制，从根本上适应城乡一体化的发展要求。
一是真正取消城乡户籍差别。应全面推行居住证制度，取消农业户口与非农业户口的区分，统一登记为居民户口，户口簿上不再设户口性质一栏。农民只是一种职业称谓，而不是身份标识。同时，户籍改革的一个很重要而又容易被人们忽视的问题是市民下乡问題。按照《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的要求，应该不再区别户口性质，也就没有市民和农民的区分，自然也就应该允许市民下乡居住或者当一个职业农民，如同允许农民进城一样。
二是建立城乡平等的产权制度。农村产权包括土地承包权、宅基地使用权和集体资产权等三个主要部分，应在村改社区的基础上，在坚持农村土地、集体资产归农村社区集体所有的前提下，进行更为彻底的改革。一方面，对农村承包地、宅基地进行确权，明确每一块土地、宅基地的归属；另一方面，对集体资产进行股份化改造，折股量化到有资格的集体经济组织成员，推动从“共同共有”向“按份共有”转变。⑩ 在所有承包地和宅基地明确到户、集体资产股份明确到人的基础上，允许承包地、宅基地、集体股份的继承、转让和赠与{11}，既可以在农村居民之间转让，也可以向城市居民转让。
三是建立城乡平等的公共服务和社会保障制度。我国城乡二元户籍制度和产权制度改革之所以步履艰难，主要原因是城乡没有建立平等的公共服务和社会保障制度，政府寄希望于农村承包地作为农民的社会保障和养老保障。然而，随着社会的发展，靠几亩地作为农民的社会保障已经越来越不现实。反观城市居民，除了享有基本公共服务和社会保障，还有一些特殊福利，这些特殊福利既是地域不平等、城乡不公平的根源，也是社会不满、地域攻击的源头。国务院2015年12月12日公布的《居住证暂行条例》第十二条规定，居住证持有人在居住地享有义务教育、基本公共就业、基本公共卫生和计划生育、公共文化体育、法律援助等基本公共服务，展现出一幅以常住人口全覆盖、公共服务均等化为目标的改革“路线图”。因此，应真正贯彻落实《居住证暂行条例》的相关规定，对原城市户口簿上附着的社会保障、公共服务和福利进行系统清理，取消特殊的福利待遇，保留基本的公共服务，这样既可以减轻城市化负担，同时也使城乡公共服务逐步均等化，为居住证代替户口簿开辟道路。
其四，治理方式协同：城乡基层社区化。要坚持以政府为主导、农民为主体，按照“农民可接受、政府可承受、发展可持续”的要求，根据各地实际循序渐进地推进村改社区。
一是从法律法规层面对村改社区予以支持。当前，村改社区在各地都是以试点的形式进行的，《村民委员会组织法》是它面前的一座大山。2017年6月12日中共中央国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，城乡社区是社会治理的基本单元，要统筹谋划城乡社区治理工作，促进城乡社区治理协调发展。在当前城乡一体化进程加快、村民自治制度面对农村日新月异的变化已力不从心的情况下，应顺应历史潮流，将《城市居民委员会组织法》与《村民委员会组织法》合二为一，修订为《城乡居民委员会组织法》，为村改社区提供法律支撑。
二是根据村庄特点选择合适的社区发展模式。当前农村社区建设主要有三种形式：一是“一村一社区”，即在原来一个村的基础上设立一个社区，适用于规模适中的行政村。二是“一村多社区”，即在一个行政村设立两个或以上的农村新社区，这种模式适合村庄规模大、村内有多个民族混合居住或者有多个大的姓氏族群的村庄。三是“多村一社区”，即在几个相邻的行政村中，选择其中一个较大的作为中心村设立社区，其他行政村向其靠拢。这种模式适合村庄规模小，人口较少的地区。鉴于我国各地农村经济发展水平不一、社会条件差别较大，各地区在撤村改社区问题上不一定拘泥于某种单一模式，而是要根据本地实际，充分尊重农民群众意愿，采取最适合本地发展的模式。
三是在村改社区的基础上，实行“政经分开”。根据我国法律规定，农村的耕地和宅基地属于农民集体所有，但没有规定农民集体所有权的具体实现形式，实际运作中往往由村干部掌握土地发包、出让等权力，这一难以监管的权力导致了大量的腐败现象。从制度上治理这一问题，“政经分开”是一种较为可行的路径。应在村改社区的基础上剥离社区党组织和社区居委会对集体资产经营管理的职能，在土地确权和集体资产折股到人的基础上建立独立于社区党组织和社区居委会的农村经济组织——股份合作社。建立股份合作社与党的十九大提出的“壮大集体经济”并不矛盾，因为集体资产仍然属于农民集体所有，社员只是拥有股份收益权，而且实行股份制为农民集体所有权落实提供了载体，社员因为有了自己的股份而真正关心集体资产的运作和收益，避免集体资产及其收益落入少数人的口袋，反而更加有利于集体资产的发展壮大。
总之，通过城乡社会协同治理，可以憧憬未来这样的前景：农民带着土地和房屋变现的资本进城买房，真正成为一个市民，接受职业培训获得稳定的工作，享受与城市人一样的社会保障，不再受蜗居和夫妻子女天涯相隔之苦；一些喜爱农业的市民（包括返乡农民）可以选择下乡当一个职业农民，承包大面积土地，建设农村庄园，美化乡村环境，应用现代化的农业技术生产更高品质的农产品；一些城市职工退休后，也可以选择买一个郊区农家院，过上清净舒适的田园生活。概言之，只有从制度上清除城乡居民双向自由流动的障碍，才能真正解决农村空心化和城市病等问题，实现城市化和乡村振兴良性互动发展的愿景。
注释：
① 田培杰：《协同治理概念考辨》，《上海大学学报》（社会科学版）2014年第1期。
② 俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第5页。
③⑤ 李汉卿：《协同治理理论探析》，《理论月刊》2014年第1期。
④ 张振波：《论协同治理的生成逻辑与建构路径》，《中国行政管理》2015年第1期。
⑥《十八大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2016年版，第789页。
⑦ 党国英：《乡村振兴长策思考》，《农村工作通讯》2017年第21期。
⑧ 周庆智：《基层社会自治与社会治理现代转型》，《政治学研究》2016年第4期。
⑨ 《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第605页。
⑩{11} 国务院发展研究中心农村部课题组：《从城乡二元到城乡一体——我国城乡二元体制的突出矛盾与未来走向》，《管理世界》2014年第9期。
作者简介：罗志刚，武汉理工大学马克思主义学院博士研究生，湖北武汉，430070；湖北省社会科学院马克思主义研究所副研究员，湖北武汉，430077。
（责任编辑 刘龙伏）
关键词：协同治理；城乡社会；社会治理
中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2018）02-0074-06
中国城镇化快速发展、人口加速流动带来农村以乡土社会为基础的“乡政村治”的碎片化和城市以单位制为基础的“单位治理”的瓦解，但由于城乡二元制度的顽固性和社会治理方式转换的惰性，导致新的城乡治理方式并未随着旧的治理方式的瓦解而建立。而且更为严重的问题是，当前的治理实践和治理理论大都是将城市社会治理和乡村社会治理分开来进行的，缺乏将城乡社会治理作为一个整体、一个系统来对待的宏观视角和顶层设计。这样就陷入了一种治理困境：虽然城市和农村的治理实践和相关研究越来越深入和精细化，但一些深层次的问题并未得到解决，甚至由于城市和农村分别进行各自的闭环治理，反而使城市和农村的隔阂更深，以至于农村和城市的一些治理举措与城乡融合的愿景反向而行，不是促进而是拖累了城乡一体化发展。事实上，由于城市和农村的共生关系，要解决农村的问题还得向农村外的城市寻求方案，城市问题同样需要向农村寻找答案，这就是城乡社会治理问题的内在逻辑。本文将以协同治理理论为基础，探索城乡社会协同治理的路径，以推进城乡一体化发展。
一、协同治理：中国城乡社会治理的一个新视角
“协同治理”（Synergistic governance或Collaborative governance）由“协同”和“治理”两个词组合而成，是一种新兴的交叉理论。“治理”概念产生于20世纪六七十年代西方对“政府失灵”的反思，而“协同”这一概念出自20世纪70年代初联邦德国理论物理学教授哈肯创立的协同学，用以表示系统内各个子系统间相互影响而又相互合作的关系。基于治理理论和协同理论的内涵有诸多相似之处，人们开始将二者联系起来使用。① 国外学者和组织对“协同治理”概念有各自不同的理解，其中联合国全球治理委员会给出的定义为很多学者认同和引用：协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续的过程。其中既包括具有法律约束力的正式制度和规则，也包括各种促成协商与和解的非正式的制度安排。②
在我国，学者们对“协同治理”有不同的理解。一种是狭义上的理解。2004年党的十六届四中全会首次提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”之后，一些学者在此基础上研究社会协同治理，在这里“社会”主要是指社会组织，社会协同治理即社会组织协助参与社会管理。另一种理解稍为宽泛，将协同治理视为改变以往政府单一中心治理架构，构筑多元主体共同参与社会治理模式。本文中所论述的城乡社会协同治理与以上两种理解相比更为宽泛：一方面，作为治理的主体，城乡社会与党和政府、公民一起参与协同治理；另一方面，作为治理的对象，城市社会与乡村社会二者之间开展协同治理。
作为一种新的交叉理论，协同治理与城乡社会治理具有许多共通之处，可以说，协同治理为城乡社会治理提供了新的理论工具和新的观察视角，具有很强的解释力。
其一，协同的自組织原理与城乡社会自治。哈肯认为，如果不存在外部指令，系统会按照相互默契的某种规则，各尽其责而又协调地自动地形成有序结构，就是自组织。③ 自组织现象既存在于自然界，也存在于人类社会。从动态的角度看，社会组织通过自身大量子系统之间的竞争又合作的关系，自己建立并保持有序状态，或者从旧的有序状态转变为新的有序状态，而不是依靠从外部接受信息或受外部命令的支配。从自组织的视角来看，城市社会、乡村社会都是自组织系统，城乡社会整体上也是一个大的自组织系统。在理想状态下，没有外力的干预，城乡社会也能够实现自组织，即社会自治。而且，伴随着我国国家与社会关系的嬗变以及后工业社会中公共性的扩散，社会自我意识与独立能力得以孕育并不断生长，日渐多元的、高度复杂和不确定的社会形态已然超越了传统线性、单向度的政府统治模式的效用范围，而这恰恰是城乡社会自治逻辑的核心所在。④
其二，协同的多元性与城乡多元主体共治。协同理论认为，在现代社会，没有任何一个组织或者行为体具有单独实现目标的知识和资源⑤，系统建立良好的秩序有赖于多个主体的良好互动，而不是仅靠一个权威来实现。延伸到治理，可以说协同治理的首要之点即是治理主体由一元向多元转化，除了作为社会治理的领导者和指导性力量的各级党委和政府机关外，社会组织、企业、公民等主体都应该加入到社会治理之中并发挥效用。同时，协同理论认为，不同主体拥有不同的资源禀赋、多样的价值取向和多元的利益诉求，因此在社会体系中它们之间既有合作又有竞争，而为了保持竞争的有序性，必然有主体居于核心地位，对其他主体起统领作用。对于城乡社会协同治理来说，政府在治理中处于中心位置，表现为：非政府组织获得部分公共职能需要得到政府的授权；政府为各参与方提供平台、技术、资金等方面的支持；各方意见不一或有利益冲突时，政府在平衡各方利益、兼顾各方诉求的基础上作出最终决策。
其三，协同的共生性与城乡社会善治。协同以整体性视角将对象看成一个复杂系统，系统内部要素是共生共荣的，它们有趋同性也有差异性，它们既合作又竞争，在彼此竞合中不仅维持了动态平衡，还产生了1+1>2的效果。在社会治理领域，社会多元化、虚拟化和去中心化的特征格外明显，协同中各要素的共生特质用于观察城乡社会再贴切不过，它启示我们要从包容性发展的视角看待城乡社会。城乡社会具有不同的资源禀赋，城市占据着技术资源、资本资源、现代化的生活方式等优势，农村具有土地、自然环境、人力资源等优势。如果保持城乡之间沟通渠道畅通，资源就能在二者之间有效流动，从而实现优势互补，共同发展。与此同时，城乡之间也存在竞争关系，比如对人才、土地、资金的需求。如果将这种竞争关系保持在合理的限度内，人才、土地、资金等资源通过自由竞争与自由交换实现优化配置，城市和乡村在竞争中都能得到发展壮大。不仅如此，我们还要以系统的复杂性来看待城乡社会。作为社会两大主要系统，城乡社会之间有时竞争关系占主导，有时协作关系占主导，协同治理追求的是在城乡关系的动态变化中捕捉时机，促进城乡协调发展，实现社会善治。
二、协同视域下中国城乡社会治理面临的困境
上文所列协同理论与城乡社会治理的对应关系，是从一种应然的视角描述的城乡社会协同治理的理想状态。从实然的视角观察，我国城乡社会治理呈现一定的分离。中央提出“城乡统筹发展”战略已有十余年，但由于受到多个相互嵌套、复杂纠缠的现实难题的困扰，城乡社会协同治理实践面临诸多困难。
其一，城乡社会治理价值取向存在偏差。作为以马克思主义为指导的中国特色社会主义国家，马克思人本思想是我们的核心价值取向。实际工作中自觉或不自觉地对人本主义的偏离，是我国城乡社会协同治理陷入困境的重要原因。这主要表现在三个方面：一是对公平观念的偏离，重城市轻农村、重市民轻农民、重工业轻农业还在一定程度上一定范围内存在。虽然国家高度重视“三农”问题，但在地方政绩考核仍然主要看GDP的情况下，地方政府对城市的兴趣显然大于农村。“经营城市”能在短期内增加财政收入，增加GDP，更容易获得政绩；而重视“三农”就需要财政投入，短期内也不会有明显的成效，当然也就不容易显现政绩。在这种城市偏好下，城乡二元政策难以撼动，城乡之间户籍制度、社会保障制度、产权制度的鸿沟难以弥合。二是对“增进人民福祉、促进人的全面发展”⑥ 的偏离，重物轻人还没有完全扭转。在我国社会治理进程中，在政策制定方面，很多时候农村、农业和农民一直是作为一种“工具”而存在着。例如，我们过去接受了一个“事实”，即把农村农业领域当作剩余劳动力的“蓄水池”和贫困人口的“蓄水池”⑦，而没有考虑农民工夫妻相思之苦、留守儿童思亲之痛、留守老人生活之困。有的人认为农民工市民化会给城市政府带来财政负担，而没有考虑农民工为城市作出的贡献和农民工市民化本身为社会带来的效益。三是对现代治理理念的偏离，重管控轻服务还没有转变过来。伴随着人类社会进入高度复杂和高度不确定状态，多元主体协同治理下的服务型政府成为一种明智的选择。但由于我国社会组织主体性偏弱以及社会控制能够为一个社会带来秩序的思维惯性，政府职能转变仍不到位。尤其是“逐利”行为方式导致政府在政策制定过程中具有极强的选择性，对城乡之间财政投入、资源分配、社会公共服务、社会保障等方面的安排不够公平、不够协调，土地、人才、资金等资源单向度流向城市，导致城乡之间经济社会发展差距和生活水平差距进一步扩大。
其二，城乡社会治理多元主体协同存在缺陷。在由“乡”到“城”的急剧转变中，我国社会结构的调整日益明显，社会流动加剧，单一的社会关系瓦解，价值观念日趋多元，草根民主悄然兴起，城乡居民在社会自治、公共服务等方面的需求越来越多元、要求越来越高，建构包含政府、社会组织以及公众在内的多元社会治理模式，弥补全能型政府治理范式在多元化、精细化服务供给方面的不断失灵已成为一种必然趋势。然而，由于受我国“强政府、弱社会”历史惯性的影响，主体间的整体协同效应尚不充分。一方面，我国社会组织数量不多，不够成熟，能力偏弱。基层群众自治组织（居委会和村委会）从诞生到现在都带有浓厚的集权化和行政化色彩，社会自治元素成色不足。⑧ 与基层群众自治组织类似，我国很大一部分社会组织如共青团、妇联、工会等都带有官方或半官方印记，社会性、公共性和自主性较差，独立参与社会治理的能力较弱。另一方面，基层群众组织化程度低，参与社会治理的意识和能力不足。基层群众参与社会治理需要组织化表达，由于居委会和村委会没有多少自主性和自治性，导致城乡居民的社会参与意识和参与能力缺乏实践场域和成长空间。
其三，城乡社会治理二元体制僵而难破。在世界各国发展进程之中，普遍经历过城乡二元现象，但许多国家的城乡二元现象主要是由城乡发展的自然不平衡因素导致的，而我国的城乡二元现象主要是由城乡二元制度因素导致的。虽然城乡二元制度不符合城乡发展的现实要求，更不符合城乡一体化发展趋势，但由于制度的顽固性以及人们思维的固化，制度改革成效并不理想，主要表现就是由于城乡二元制度改革协同不够，制度之间相互掣肘而失去执行效果。从总体上看，我国从社会主义改造一直到改革开放前，一直处于城乡二元分治体制逐步建立并不断强化的进程之中，在这一进程中逐步建立起与城乡二元分治体制相配套的户籍、产权、公共服务及社会保障制度，它们之间是一致的，是相互联系、相互制约的，形成统一的闭环。然而，改革时情形就不一样了，往往是一项制度单独改革，这就出现了一个很大的问题：要么是这项制度牵扯的其他制度难以改革而导致最终不了了之，要么是改革后与其他的制度相抵触而在现实中执行不了。可以说，制度的掣肘是影响城乡一体化发展的关键因素。
其四，城乡基层社会治理路径依赖失灵。与城乡二元制度相适应，我国城乡基层采用不同的自治方式，城市采用的是以《城市居民委员会组织法》为基础的居民自治，农村采用的是以《村民委员会组织法》为基础的的村民自治。在城市化快速发展、城乡加速融合的情况下，这种城乡二元的基层治理方式越来越成为城乡融合发展的障碍。城市基层自治的方式正在由单位制向社区制转变，虽然离成熟的社区治理还有很大差距，但毕竟大的方向是正确的，是符合开放社会的发展趋势的。问题较大的是农村村民自治，其治理困境表现在以下几个方面：第一，村民自治从一开始就不是真正的“自治”而是“乡政村治”，村级组织（主要是村党支部、村民委员会）相当于乡镇政府的下级组织，其职能是管控多于服务，在费税改革之前主要是收税费，税费改革之后主要是协助管理计划生育、代发国家惠农补贴。在计划生育政策放宽以及为了防止村干部截留而让农民自己办卡领取惠农补贴之后，一部分村级组织变得“无所事事”，由于管控职能的丧失而进一步失去了凝聚力和号召力。第二，改革开放以来，随着人口频繁流动，传统意义上的村庄逐步解体，村庄不仅仅有原住民，还有外来人口，尤其是在东部经济发达省份，一些村庄的外来人口甚至超过本村人口，人际关系从熟人社会趋向半熟人、陌生人社会，以户籍和土地承包为基础的“乡政村治”的封闭性治理体制越来越不适应这种发展变化。第三，隨着农民社会交往关系及活动空间的日益扩展，农村对文化广场、休闲场所、活动中心等供居民共同交往、活动的新型公共空间的需求日益扩大，而传统的村级组织却难以提供。第四，从治理机制来看，不少村庄管理不民主，村务不公开、经济不透明，村干部“小官大贪”现象突出，导致干群关系紧张，村民自治流于形式。从以上分析可以看出，在本村青壮年外出务工很少关心村级事务或外来人员由于户籍的限制无法参与农村事务的情况下，村民委员会的自治功能越来越弱，对农村基层村民自治方式进行根本性改革，推动城市社区治理方式向农村扩散，促进城乡基层社会治理合流是大势所趋。
三、中国城乡社会协同治理的路径
城乡一体化发展进程中凸显的上述各类问题，在全能型、管控型政府管理式微的趋势下仅靠政府单一主体已无法解决，要根据党的十八届三中全会提出的“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”和党的十九大提出的“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的相关要求，构建多元协同治理模式，共同解决因城乡二元结构所导致的城乡发展差距问题。
其一，价值取向协同：治理理念人本化。马克思人本思想是马克思主义理论的核心内容和价值内核。习近平在党的十八届五中全会上提出并写入党的十九大报告的“坚持以人民为中心”是马克思人本思想中国化的最新成果。推进中国城乡社会协同治理，必须以“坚持以人民为中心”的人本价值观审视我国当前城乡社会治理中的问题，重塑价值取向，使城乡社会治理沿着正确的方向前进。
一是要树立城乡包容性发展理念。党的十九大的重大理论创新之一，就是明确了新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。相对于其他不平衡，城乡发展不平衡应该是我国现阶段最主要的不平衡；相对于城市发展不充分，农村发展更加不充分。因此，基于我国社会主要矛盾的发展变化，我们必须坚持以人民为中心，牢固树立城乡包容性发展理念。一方面，要坚持城乡公平发展。基于城乡区域发展差距较大的现实，必须始终把解决好“三农”问题作为党和政府工作的重中之重，把提高广大农民群众的生活水平作为根本政策取向。另一方面，要推进城乡互补发展。城乡一体化不是城市化掉农村，也不是农村千年不变，而是基于城市与乡村的共生性和互补性，突出城市与农村各自的特色，坚持差异化发展、互补性发展，既注重视城市对农村的引领，又重视保留农村的民风民俗、自然风貌，让城乡居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。⑨
二是树立人的自由而全面发展理念。党的十九大提出，“要把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。这具有明确的人本意义的价值取向，就是要把人的自由全面发展作为发展的目标，而不是将人作为发展的工具。从这个意义上看，如果说过去我们把农村农业领域当作剩余劳动力和贫困人口的 “蓄水池”是由于形势所迫的话，那么现在这种思路应该及时改变，因为这种思想不仅与现实不符——即便有户籍制度也难以再限制人们的自由流动，也与历史潮流不合——城市化是不可抗拒的自然历史进程，同时也有悖于现代人权理念——人人都有自由选择职业和居住地的权利。尊重农民和市民的职业选择和迁徙自由，真正放开户籍的限制，允许农民进城当市民，也允许市民下乡当农民，就是对人民对美好生活向往的尊重。
三是要树立服务本位理念。基于社会进步和时代发展，我们的服务理念也要与时俱进。首先，服务不应该是管控式的服务。随着公民民主意识、自我意识的觉醒，过多的不必要的管控会引起群众的反感。把一些原本不需要管控的、不会危害社会和他人的、属于群众自己的事权交还给群众，是一种更为理想的选择。其次，服务也不一定是保姆式的服务。由于信息的不完整性和服务的选择性，过多的、事无巨细的服务可能导致社会不公，形成事实上的“马太效应”，比如城市居民比农村居民享受了较多的公共服务和社会保障从而加剧了城乡之间的差距。在社会组织不断发展的条件下，理想的选择是政府从运动员向裁判员转变，从繁复的服务事项中抽出身来，为社会组织、自治团体制定规则，让群众自己服务自己。再次，现代性服务要找准群众的“痛点”。随着社会的发展，群众对政府提供的服务的要求也越来越高，因此服务必须精准化，切合群众的真正需求。否则，不仅浪费社会资源，同时还会加深群众对形式主义的反感，加剧群众对政府的不信任。最后，树立服务理念的核心之点就是要置群众利益于首位。我国现阶段仍然存在着个人利益与集体利益、部门利益与群众利益的分野，这是我们不得不承认的事实。有时服务做得不到位，就是基于个人利益、部门利益对问题视而不见。因此，树立服务本位理念首先就要坚持以人民为中心，树立人民利益至上理念。
其二，治理主体协同：治理结构扁平化。随着时代的发展，传统的金字塔型的科层式治理结构的弊端日益显现，从金字塔型治理结构向扁平化治理结构转化是现代城乡协同治理发展的必然要求。城乡社会治理主体的外延非常广泛，既包括党委、政府，也包括城乡居民，还有众多的社会组织，按照扁平化结构的要求，要处理好几个重要的协同节点。
一是按照党的十九大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的要求，加强多元主体间的协同。要按照黨要管党、从严治党的要求加强党的自身建设，使基层党组织成为群众信赖、拥护的组织，发挥好党的政治领导作用。要加强服务型政府建设，通过向社会组织赋权、购买社会服务等方式把一些社会事业交给社会来做，使政府回归主职，真正履行好在城乡一体规划、政策制定、社会资本整合等方面的责任。要消除不利于社会组织发展的政策限制，大力培育和发展自主性非政府组织，尤其要针对农村社会组织偏弱的现象重点发展农民协会、乡贤协会、农村经济合作社等组织，以它们为中介连接城市和农村、农民和市场，弥补政府治理的不足。
二是加强各级政府之间的协同。要压缩行政组织的纵向结构，推动省直管县（市）改革，由目前的“中央—省—市—县—乡”五级体制转变为“中央—省—县—乡”四级体制。同时，要在行政层级扁平化改革的基础上，对各级政府的社会治理职能进行重新划分，将部分权限向县（市）和乡（镇）延伸，推动财权事权下移与治理功能匹配，提高服务水平和效率。
三是以乡贤为中介促进城乡居民协同治理。在城乡一体化进程中，由于城乡二元分治，农民难以融入城市治理体系，下乡的市民更是被排除在治理体系之外，而乡贤在城乡协同治理方面有比较突出的优势。一方面，随着时代的发展，中国城乡都发生了巨大变化，但是工业化、现代化并没有根本瓦解乡土中国的文化基因，回馈乡亲、造福乡邻仍然是很多乡贤的念想。另一方面，乡贤有能力、有资源，可以吸引和凝聚各方能人志士来关注乡村、反哺桑梓，同时又有伦理维系和地域维系，容易获得村民的认同，能很好地发挥连接城乡的纽带作用。
其三，治理政策协同：城乡社会制度一体化。党的十九大报告提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，无疑找准了我国城乡问题的病根。只有将基层治理体系置于城乡一体化发展大架构中进行顶层设计，构建整体联系而不是单个分散、相互配套而不是相互掣肘的体制机制和政策体系，才能真正打破城乡二元分割治理体制，从根本上适应城乡一体化的发展要求。
一是真正取消城乡户籍差别。应全面推行居住证制度，取消农业户口与非农业户口的区分，统一登记为居民户口，户口簿上不再设户口性质一栏。农民只是一种职业称谓，而不是身份标识。同时，户籍改革的一个很重要而又容易被人们忽视的问题是市民下乡问題。按照《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的要求，应该不再区别户口性质，也就没有市民和农民的区分，自然也就应该允许市民下乡居住或者当一个职业农民，如同允许农民进城一样。
二是建立城乡平等的产权制度。农村产权包括土地承包权、宅基地使用权和集体资产权等三个主要部分，应在村改社区的基础上，在坚持农村土地、集体资产归农村社区集体所有的前提下，进行更为彻底的改革。一方面，对农村承包地、宅基地进行确权，明确每一块土地、宅基地的归属；另一方面，对集体资产进行股份化改造，折股量化到有资格的集体经济组织成员，推动从“共同共有”向“按份共有”转变。⑩ 在所有承包地和宅基地明确到户、集体资产股份明确到人的基础上，允许承包地、宅基地、集体股份的继承、转让和赠与{11}，既可以在农村居民之间转让，也可以向城市居民转让。
三是建立城乡平等的公共服务和社会保障制度。我国城乡二元户籍制度和产权制度改革之所以步履艰难，主要原因是城乡没有建立平等的公共服务和社会保障制度，政府寄希望于农村承包地作为农民的社会保障和养老保障。然而，随着社会的发展，靠几亩地作为农民的社会保障已经越来越不现实。反观城市居民，除了享有基本公共服务和社会保障，还有一些特殊福利，这些特殊福利既是地域不平等、城乡不公平的根源，也是社会不满、地域攻击的源头。国务院2015年12月12日公布的《居住证暂行条例》第十二条规定，居住证持有人在居住地享有义务教育、基本公共就业、基本公共卫生和计划生育、公共文化体育、法律援助等基本公共服务，展现出一幅以常住人口全覆盖、公共服务均等化为目标的改革“路线图”。因此，应真正贯彻落实《居住证暂行条例》的相关规定，对原城市户口簿上附着的社会保障、公共服务和福利进行系统清理，取消特殊的福利待遇，保留基本的公共服务，这样既可以减轻城市化负担，同时也使城乡公共服务逐步均等化，为居住证代替户口簿开辟道路。
其四，治理方式协同：城乡基层社区化。要坚持以政府为主导、农民为主体，按照“农民可接受、政府可承受、发展可持续”的要求，根据各地实际循序渐进地推进村改社区。
一是从法律法规层面对村改社区予以支持。当前，村改社区在各地都是以试点的形式进行的，《村民委员会组织法》是它面前的一座大山。2017年6月12日中共中央国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，城乡社区是社会治理的基本单元，要统筹谋划城乡社区治理工作，促进城乡社区治理协调发展。在当前城乡一体化进程加快、村民自治制度面对农村日新月异的变化已力不从心的情况下，应顺应历史潮流，将《城市居民委员会组织法》与《村民委员会组织法》合二为一，修订为《城乡居民委员会组织法》，为村改社区提供法律支撑。
二是根据村庄特点选择合适的社区发展模式。当前农村社区建设主要有三种形式：一是“一村一社区”，即在原来一个村的基础上设立一个社区，适用于规模适中的行政村。二是“一村多社区”，即在一个行政村设立两个或以上的农村新社区，这种模式适合村庄规模大、村内有多个民族混合居住或者有多个大的姓氏族群的村庄。三是“多村一社区”，即在几个相邻的行政村中，选择其中一个较大的作为中心村设立社区，其他行政村向其靠拢。这种模式适合村庄规模小，人口较少的地区。鉴于我国各地农村经济发展水平不一、社会条件差别较大，各地区在撤村改社区问题上不一定拘泥于某种单一模式，而是要根据本地实际，充分尊重农民群众意愿，采取最适合本地发展的模式。
三是在村改社区的基础上，实行“政经分开”。根据我国法律规定，农村的耕地和宅基地属于农民集体所有，但没有规定农民集体所有权的具体实现形式，实际运作中往往由村干部掌握土地发包、出让等权力，这一难以监管的权力导致了大量的腐败现象。从制度上治理这一问题，“政经分开”是一种较为可行的路径。应在村改社区的基础上剥离社区党组织和社区居委会对集体资产经营管理的职能，在土地确权和集体资产折股到人的基础上建立独立于社区党组织和社区居委会的农村经济组织——股份合作社。建立股份合作社与党的十九大提出的“壮大集体经济”并不矛盾，因为集体资产仍然属于农民集体所有，社员只是拥有股份收益权，而且实行股份制为农民集体所有权落实提供了载体，社员因为有了自己的股份而真正关心集体资产的运作和收益，避免集体资产及其收益落入少数人的口袋，反而更加有利于集体资产的发展壮大。
总之，通过城乡社会协同治理，可以憧憬未来这样的前景：农民带着土地和房屋变现的资本进城买房，真正成为一个市民，接受职业培训获得稳定的工作，享受与城市人一样的社会保障，不再受蜗居和夫妻子女天涯相隔之苦；一些喜爱农业的市民（包括返乡农民）可以选择下乡当一个职业农民，承包大面积土地，建设农村庄园，美化乡村环境，应用现代化的农业技术生产更高品质的农产品；一些城市职工退休后，也可以选择买一个郊区农家院，过上清净舒适的田园生活。概言之，只有从制度上清除城乡居民双向自由流动的障碍，才能真正解决农村空心化和城市病等问题，实现城市化和乡村振兴良性互动发展的愿景。
注释：
① 田培杰：《协同治理概念考辨》，《上海大学学报》（社会科学版）2014年第1期。
② 俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第5页。
③⑤ 李汉卿：《协同治理理论探析》，《理论月刊》2014年第1期。
④ 张振波：《论协同治理的生成逻辑与建构路径》，《中国行政管理》2015年第1期。
⑥《十八大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2016年版，第789页。
⑦ 党国英：《乡村振兴长策思考》，《农村工作通讯》2017年第21期。
⑧ 周庆智：《基层社会自治与社会治理现代转型》，《政治学研究》2016年第4期。
⑨ 《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第605页。
⑩{11} 国务院发展研究中心农村部课题组：《从城乡二元到城乡一体——我国城乡二元体制的突出矛盾与未来走向》，《管理世界》2014年第9期。
作者简介：罗志刚，武汉理工大学马克思主义学院博士研究生，湖北武汉，430070；湖北省社会科学院马克思主义研究所副研究员，湖北武汉，430077。
（责任编辑 刘龙伏）
