协同治理：完善社区教育治理的新方法
朱伟文
【摘 要】协同治理是一种新型的公共管理方法，在西方的经济、社会等公共管理领域显示出其优势。协同治理强调在管理公共事务中公共机构与利益相关者之间通过共同参与、达成共识、集体决策和执行以满足公众的需要、促进公平和提高效率；它强调共同愿景和权力协同，强调制度设计和过程改造；其核心是处理好政府和社会之间的关系。文章在厘清社区教育存在问题的基础上，介绍和分析了协同治理的内涵和特点，将协同治理引入社区教育，提出了社区教育协同治理的基本逻辑和实现路径，为推进社区教育改革发展提供参考。
【关键词】协同治理；社区教育；终身学习
【中图分类号】G720
【文献标识码】A
【文章编号】1001-8794（2014）09-0004-05
“每一个人必须终身继续不断地学习。终身教育是学习化社会的基石。”联合国教科文组织早在1972年发布的《学会生存：教育世界的今天和明天》报告就将上述表述作为教育政策的指导原则。教育正在日益向着包括整个社会和个人终身的方向发展。[1]党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“深化教育领域综合改革”，大力促进教育公平，推进继续教育改革发展。还提出要“创新社会治理体制”，改进社会治理方式。要“发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”社区教育承担了全民继续教育的重要功能，对于推进学习型社会建设、促进全民终身学习产生了积极作用。
随着学习型社会建设进程中社区居民对社区教育需求的日益增长，社区教育治理过程中如何进一步发挥政府、社会和社区居民在决策过程中的作用显得越来越重要。这就要求社区教育治理模式得到进一步完善。随着政府职能的转变，社区教育的产出要进一步满足公众需求、社区教育治理要进一步促进公平和提高效率将成为社区教育治理的目标。本文试图将协同治理引入到社区教育，为社区教育治理提供新方法。
一、问题提出
社区教育（Community Education）一词最早源于20世纪初美国的德威（Deway，1915）的“学校是社会的基础”思想。我国学者厉以贤在《社区教育的理念》一文中，对社区教育涵义进行了界定：社区教育是提高社区全体成员素质和生活质量以及实现社区发展的一种社区性教育活动。[2]随着社区教育的发展，社区教育的涵义被不断完善。一般认为，社区教育是指社区开发利用各种教育资源，以社区全体成员为对象，开展旨在提高人的素质和生活质量、促进人的终身学习和社区可持续发展的教育活动。
我国社区教育没有统一的模式，上海市杨浦区“三区联动”模式是我国学习型城区建设的代表，起到了示范作用。在“三区联动”模式中，社区、校区、园区均可作为主体。政府作为公共社区的代表，主要制定总体规划，明确各方定位，引导共同利益；大学校区主要通过知识溢出效应，将先进文化、技术、信息等辐射扩散到园区、社区，以提高城区文化层次、城区能级；科技园区以企业作为载体，满足校区科研成果的进一步转化，为校区师生提供创业舞台，提高城区GDP水平，促进城区的转型发展。[3]然而，就社区教育治理而言，仍存在着一些问题，有待进一步完善：
1社区居民终身学习需求还未得到充分满足
教育应贯穿于人的整个一生[4]，每个人都享有在任何情况下自主学习的机会。随着社会、经济和文化的发展以及人们生活水平的不断提高，人们对终身学习的需求也日益提高，社区教育能否最大限度地满足社区居民不同层次的终身学习需求已成为学习型社会建设的重要标志。社区教育主要是非正规教育，如：老年教育、职业培训、闲暇教育、青少年科普教育、学前教育等，也包括正规学校教育后的学历提升。社区居民的多样性带来学习需求的多样化。特别是大数据时代带来的信息爆炸和知识更新，社区居民的学习需求愈发多样化，这就要求对社区居民的学习需求做深入细致地调查。
2教育公平和社区治理高效率还未充分体现
机会平等是要肯定每一个人都能受到适当的教育，而且这种教育的进度和方法是适合个人的特点的。[5]由于受区域差异以及家庭环境差异等因素的影响，人们在正规学习阶段所受的教育程度各不相同。而社区教育作为正规教育后的补充，可以弥补这一缺憾，可以为社区全体成员提供平等接受教育的机会，使他们在就业能力和个人发展上有所提高。目前社区教育经费主要来自政府财政拨款，社会捐赠、社会各界投入社区教育的比例很小，社区治理的效率有待进一步提高。
3政府权力过于集中、社会各界参与度不够
教育正在继续不断地发展而成为一种全社会的职能，[6]然而目前的社区教育中存在着动力不足的现象，还存在着政府权力过于集中等问题。社区教育主要由政府发起、并贯穿于社区教育的决策和实行的全过程。社会各界在社区教育中还未完全承担起各自应承担的职能。因此社区教育应鼓励社会各界，包括行业、企业、高校等各社会组织以及家长、专家、居民等个人承担其社会责任，广泛参与到社区教育治理工作中去，参与社区教育的决策和监督，享有一定的权利及承担应有的社会责任，并发挥社会监督的作用。
4市场合理配置社区教育资源作用还未充分发挥
由于社会参与度不高，社区教育存在着居民多样化的学习需求与资源提供相对单一的矛盾，社区教育内容题材还需进一步拓宽、载体还需进一步丰富。社区教育资源还未能根据居民学习需求进行更为合理的配置，社区教育资源共享机制中还未能充分强调市场的调节作用，缺乏竞争和激励机制。
二、协同治理（Collaborative Governance）的内涵及特点
1协同治理的内涵
20世纪80年代以来，治理理论开始在西方发达国家兴起，并在政治、经济、社会事务中得到广泛应用。治理理论的代表人物罗茨（RRhodes，1996）将治理（Governance）定义为“统治（Government）含义的改变，指新的统治过程；或规则制定的改变；或一种社会统治的新方法”[7]世界银行在《治理和发展》报告中对治理的定义：“治理是在经济、社会资源发展中的权力管理的方式。”[8]联合国全球治理委员会于1995年发布的《我们的全球伙伴》（Our Global Neighborhood）报告，将治理定义为：各种公共的及私人的个人和机构管理其共同事务方式的总和。它是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续的过程。其中既包括具有法律约束力的正式制度和规则，也包括各种促成协商与和解的非正式的制度安排。[9]国内学者俞可平给治理一词的基本含义：指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[10]随着治理理论的发展，协同治理概念进一步被提出。“协同”表示与别人一起协力参与工作，它意味着个人、团队、组织在某事上尽力给予合作。[11]克里斯·安塞尔和艾里森·盖斯（Chris Ansell & Alison Gash）给出了“协同治理”的定义：是由一个理事安排一个或多个公共机构、非政府的利益相关者参与的集体决策过程，且是正式的、以协商一致为导向的，旨在对公共政策、公共项目和资产管理进行审议或执行。[12]
笔者认为协同治理是建立在治理理论基础上的，由公共机构和利益相关者在管理公共事务中的一种共同参与、达成共识的集体决策和执行的方法。它为公共管理提供了一种新方法。
2协同治理的特点
世界经济合作组织（OECD，2001）对“善治（Good Governance）”总结了八大特点，即参与性、共识为导向、问责、透明、反应灵敏、有效和高效、公平和包容、法治。其目的在于确保腐败最小化，决策中少数人的意见得到考虑，社会上最脆弱的声音被听到。[13]
克里斯·安塞尔和艾里森·盖斯提出协同治理的六个标准：由公共机构发起；参与者包括非政府行为者；参与者直接参与决策；正式组织；旨在通过协商一致做出决定；协作的重点是公共政策或公共管理。[14]
笔者认为协同治理强调在管理公共事务中公共机构与利益相关者之间通过共同参与、达成共识、集体决策和执行以满足公众的需要、促进公平和提高效率。协同治理具有如下特点：
（1）强调利益主体唯一性和利益相关者多元化
协同治理中利益主体是公共机构，它是发起人，是公共事务管理的推动者和组织者。对于某项公共事务而言，利益主体是唯一的，只有利益主体的唯一性，才能保证责任主体的唯一性。弗里曼（R·Edward Freeman）给出了利益相关者的定义：利益相关者是任何能够影响组织目标的实现或者受组织目标的实现影响的团体或个人。[15]利益相关者在利益主体的组织下，参与对公共事务的管理，显现出多元化的特征。
（2）强调共同愿景和权力协同
共同愿景表现在利益主体和利益相关者对公共事务有共同的认识和共同的目标，在协商基础上达成一致、合作和互动。协同治理的愿景是共同的、非单方的。[16]权力协同表现在制度设计中，决策权、执行权、监督权是相对分离和相互制约，并且分级授权。利益主体和利益相关者在共同愿景和权力协同的基础上参与对公共事务的管理。
（3）强调制度设计和过程改造
协同治理强调制度设计，以制度来规范公共机构对公共事务的管理。无论是利益主体还是利益相关者均在制度规范的权限内履行各自的职责。协同治理也是对管理过程特别是决策过程的改造。彼得·谢格德（Peter Shergold）认为协同治理改造了决策过程，即：命令：集中控制与明确的分级授权过程；协调：共同利益共享思想和资源的过程；合作：共同创造达成自主机构的过程。[17]
（4）强调促进公平和提高效率
协同治理过程中，利益主体和利益相关者集体参与决策过程，对公共事务的执行情况做到信息公开，这就提高了透明度，便于公众监督，促进了公平。同时，由于在决策过程中能听到来自相关各方的声音，信息更加完整和全面，对于提高决策效率也是大有帮助；而且合作也有利于资源共享，提高资源使用效率。
三、社区教育协同治理的基本逻辑
社区教育是教育与社区管理的结合体，将协同治理引入社区教育的目的旨在通过公共机构与利益相关者之间的协同治理过程以满足公众的需要、促进公平和提高效率。社区教育协同治理的基本逻辑是在治理过程中处理好以下三大关系：
1政府与社会之间的关系
社区教育协同治理的核心是在发挥政府的主导作用的同时，以需求为导向正确处理好政府和社会之间的关系。政府主导作用和市场调节作用在社区教育协同治理过程中同时并存、不可偏废。
政府起主导作用，是社区教育大政方针制定者和经费的主要拨付者。国家、省市、区县各级政府应制定各自层面的社区教育方针政策、法律法规，落实有关社区教育经费的拨付，作为法治型和服务型政府简政放权，实现政府“法治、服务”的功能。社会包涵社区学校（学院）、高校、企业、其他社会组织和个人。全社会也应在社区教育治理过程中共同参与、有效互动、责任共担、利益共享，使社会实现“责任、利益”的功能。
市场起调节作用，是社区教育治理过程中调节供求关系、配置和共享资源的杠杆，也是形成竞争机制、提高教育和服务质量的有效手段。市场调节应实现社区教育治理“适应需要、公平高效”的功能。
2社区学校（学院）与其他社会成员之间的关系
社区学校（学院）是社区教育的公共机构，即利益主体。社区学校（学院）要发挥责任主体和利益主体的作用，是社区教育的发起者、决策组织者和执行者，具有自主性。而包括政府、高校、行业企业、其他社会组织和个人在内的社会组织和个人均是社区教育的利益相关者，具有参与性。在社区教育制度框架内，通过一定的准入机制，利益主体和利益相关者之间建立良好的合作伙伴关系，共同参与决策过程和落实各项任务。合作伙伴关系强调在相互信任的基础上，双方为了实现共同的目标而采取的共担责任、共享利益的长期合作关系。
3六大维度之间的关系
社区教育协同治理需要处理好六大维度之间的关系，即：制度设计、达成共识、权力协同、共同合作、集体决策和有效监督，使六大维度能充分发挥作用。制度设计是社区教育协同治理的基础；各参与者与公共机构之间达成共识是社区教育协同治理的条件；有关各方在权限范围内履行职责、权力协同；在建立信任的基础上共同合作、资源共享；通过集体决策决定社区教育的重大事务安排；通过监督来检验社区教育协同治理的有效性。六大维度之间是环环相扣、缺一不可的。
社区教育协同治理的基本逻辑如图1所示：
图1 社区教育协同治理的基本逻辑图
四、社区教育协同治理的实现路径
笔者认为可以把社区教育协同治理看成是系统“输入”和“输出”的过程，如图2所示。该系统是一个开放系统，与周围环境有物质和能量的交换。系统输入的是居民的学习需求、政策法律法规，输出的是满足学习需求、促进教育公平和提高治理效率。学习需求包括社区中各类群体的学习需求，如老年教育需求、青少年教育需求、职业教育需求等等。促进教育公平反映在教育机会公平、教育权力公平和教育规则公平等方面。提高治理效率体现在社区教育决策有效、执行过程高效、教育成果实效等方面。
系统中有六个过程要素不断循环，从而形成社区教育协同治理的实现路径。六个过程要素是：（1）制度设计；（2）目标任务；（3）职责权限；（4）资源条件；（5）决策执行；（6）监督改进。这六个过程要素将在实践中不断加以改进和提高，呈螺旋式上升的趋势。
图2 社区教育协同治理的实现路径
1制度设计
“制度设计”要素体现在“程序透明、公正公平、权力制约和有效问责”等方面。只有制度设计高标准、严要求，才能为后序各项工作开展奠定基础。社区教育制度可以包括社区学校（学院）章程、机构设置、准入和退出机制、激励和惩罚机制、决策和执行机制等，应做到责、权、利的协调统一。制度设计过程也应建立在广泛调查研究的基础之上，并征求各方意见和建议。
2目标任务
“目标任务”要素体现在“共同价值、明确使命、明晰问题、达成共识”等方面。社区教育协同治理中，应有明确的目标任务。各参与方有共同的价值观，社区学校（学院）有明确的使命，对治理和解决的问题做到清晰、明了，并且需要有关各方在协商的基础上达成共识。通过社区教育旨在提高社区全体成员的素质和生活质量，促进人的终身学习和可持续发展。
3职责权限
“职责权限”要素体现在“政府主导、社会参与、社区自主、居民互动”等方面。政府、社会、社区、居民应在各自的权限范围内行使权力，在社区教育中承担各自的责任、履行各自的义务，共享资源、共享利益。应正确处理好政府与社会之间、社区学校（学院）与其他社会成员之间的关系。各级政府的权限体现在法制和服务方面，社会各界参与，社区自主承担责任，居民之间形成良好互动。
4资源条件
“资源条件”要素体现在“共同合作、共享资源、激励措施、市场导向”等方面。资源条件是协作的基础。由于社区教育每个参与者的背景不同，所拥有的资源和条件也不同。因此，社会教育协同治理应充分利用参与者的资源，通过激励机制和市场导向作用，达到共同合作、共享资源的效果。
5决策执行
“决策执行”要素体现在“建立信任、沟通协商、集体决策、规范落实”等方面。在有关各方建立信任、沟通协商的基础上，由社区学校（院）牵头组织各方参与，定期对社区教育的相关事项进行集体决策，并且每项事项都能做到规范并加以落实。决策和执行均应按照既定的程序或流程进行，保证公正和公平，并能体现高效率。
6监督改进
“监督改进”要素体现在“信息公开、公众监督、评估反馈、持续改进”等方面。在信息公开的基础上，各项程序透明，便于公众参与监督，避免权力滥用和腐败滋生。同时可以引入第三方评估机制，对评估结果进行反馈。对发现的问题及时进行纠正，对有关程序等不断加以改进和完善。
五、结束语
将协同治理引入社区教育，会在很大程度上满足社区居民的学习需求、提高社区教育治理的效率、促进社区教育的公平，同时将对社会管理治理体系建设和治理能力提升产生一定的影响。社会成员既是社区教育的服务对象，又是社区教育的参与者，有责任承担其社会责任。只有直面挑战，在制度设计、目标任务、职责权限、 资源条件、 决策执行、监督改进等六大过程要素方面做好社区教育协同治理的实现路径设计，才能完善社区教育的自我管理。
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[17]Peter ShergoldGoverning through Collaboration Broader Networks of Policy Influence[A]Collaborative Governance：A New Ear of Public Policy in Australia ？[C]ANU Press，2008
Collaborative Governance： A New Way of Community Education Governance
ZHU Weiwen
（College of Continuing Education， Tongji University， Shanghai 200092， China）
【Abstract】Collaborative governance is a new public management method，which has gained advantages in the western economic，social and other public management fieldCollaborative governance emphasizes that the public institutions and stakeholders should do well in order to meet the needs of the public， promote the fair and efficiency in the management of public affairs through participation，consensus， collective decisionmaking and implementationIt emphasizes the common vision and power collaboration， and also the system design and the process of transformationIts core is to handle the relationship between the government and the societyThis paper analyses the problems in community education， introduces the concept and characteristics of collaborative governance， puts forward the basic logic of community education collaborative governance and implement paths so as to provide reference for promoting the reform and development of community education
【Key words】collaborative governance；community education；lifelong learning
（编辑/赵晓东）
