关于加强区域预算绩效管理工作的几点思考
周瑛
近年来，财政收支矛盾日益突出，传统的财政预算制度受到了强烈冲击，如何更好地节约财政资金，提高资金使用效益，成为当前政府和民众关心的热点问题。为此，2000年初，我国将西方的“绩效预算”管理理念和方法引入到公共预算管理当中，形成有中国特色的“预算绩效”管理模式，并日渐在全国范围推广开来。
一、前言
从2003年十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”到新《预算法》提出“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，再到十九大提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，经过十余年的发展，我国预算绩效管理体系已逐步形成。本文立足G區，从预算绩效管理改革的成效、存在问题及对策建议等方面，对区域开展此项工作做几点思考。
二、预算绩效管理的理论分析
上世纪，提出了“预算绩效”，虽然绩效预算经过了一百来年的发展，但是其定义尚不统一。根据OECD的定义，“预算绩效”即利用可衡量的结果分配资源的预算过程。另外，研究者还从绩效基础预算、绩效融资等多种角度分析“预算绩效”定义。当前，其定义具有多样性的特征。之所以定义具有多样性的特征，与社会不断地发展变化具有重要的关系，也就是说，研究者主要根据时代发展以及社会发展对“预算绩效”进行定义。虽然“预算绩效”定义众多，但是其主要是以“投入与产出”下开展的预算、活动为定义的围绕点。绩效信息乃是预算绩效管理的重要构成要素，若是预算绩效管理缺乏绩效信息，那么也不能够被叫做绩效管理。
三、我国预算绩效管理的发展历程
（一）第一阶段：绩效评价试点（2003～2010年）
预算绩效管理对于降低发展成本，提高工作积极性，推动社会健康发展具有积极地作用。因此，我国积极地推进预算绩效管理工作。党的十六届三中全会正式提出“建立预算绩效评价体系”随后我国开展了关于“预算绩效评价体系”构建以及推进工作，2004年财政部印发《中央经济建设部门项目绩效考评管理办法（试行）》，而各个地区需要根据该办法科学地推进“绩效考评”工作，督促人员切实落实工作内容。不同地区的实际发展情况存在差异，各大地区也构建“预算绩效评价体系”改革、指导等方案。比如2004年河北出台了《河北省省级绩效预算管理改革方案（试行）》。2009年我国出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2009]76号）为切实推进“预算绩效评价”工作提供了重要依据，有利于提升“预算绩效评价”工作水平。
（二）第二阶段：全过程预算绩效管理理念确立（2011～2012年）
在我国开始了第一阶段的“预算绩效评价”工作之后，随后深化发展了“预算绩效评价”，以此强化“预算绩效评价”工作效果。全过程预算绩效管理理念对于保证工作管理质量具有重要的意义。通过搜集资料发现，该理念是在2011年第一次全国预算绩效管理工作会议所提出的。我国在2011年还印发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号），而北京则根据指导意见，推进了绩效管理工作，主要通过建立绩效问责机制，督促人员落实工作，以此提高各大单位工作水平。2012年财政部制定《预算绩效管理工作规划（2012～2015）》（财预[2012]396号）提出了要提高“预算绩效管理”覆盖率以及深化“预算绩效管理”工作的目标，之后我国积极地根据规划内容，开展相应的工作。
（三）第三阶段：预算绩效管理全面推进（2012年以后）
2014年发布了《地方财政管理绩效综合评价方案》（财预[2014]45号）。对于地方来讲，其需要根据评价方案内容，进行财政绩效评价工作，切实提高财政资金的利用率。2016年指出了“建立重点绩效评价常态机制”对提升“预算绩效管理”水平的积极意义。由于民生政策和重大项目对于社会发展起到了重要作用，我国积极地开展相关绩效评价工作。2019年财政部组织起草了《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出了创新发展“预算绩效管理”的要求，并构建创新发展思路，为优化“预算绩效管理”工作提供了依据。
四、G区预算绩效管理工作开展情况
（一）制度建设及培训学习
2011年，《财政支出绩效评价工作方案》经区政府第49次常务会议通过，该区预算绩效管理工作正式拉开帷幕。随后印发了《部门财政专项支出预算绩效自评意见的通知》、《G区财政专项支出预算绩效评价结果应用暂行办法》《区级预算单位预算绩效管理工作考核暂行办法》《关于全面实施预算绩效管理的实施办法》等一系列预算绩效管理工作制度规范。
（二）绩效目标编审
绩效目标编制是预算绩效管理的第一步，是实施整个预算绩效管理工作的前提和基础。2014年至今，G区绩效目标编审工作逐步完善，财政部门将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，对绩效目标不明确、指标设置不科学、标准不合理的项目，不予安排预算。
（三）绩效评价工作开展
绩效评价是预算绩效管理的核心。以G区近两年为例，2018年选定了统计局等3个部门整体评价，义务教育学校标准化建设、公园广场建设等7个重点评价项目和黑河水价补贴等31个预算单位自评项目，涉及财政资金约6.35亿元，占区级财政预算的24.33%;2019年完成了档案馆等5个部门整体评价，生活垃圾压缩站建设项目、校车补助专项等7个重点评价项目和街景布置等46个预算单位自评项目，涉及财政资金共计12.8亿元，占当年区级财政预算的36.57%。
（四）评价结果反馈应用
针对评价中发现的群众满意度低、社会效益低、持续发展能力较弱、资金运用不规范等各种问题均已反馈至各被评价预算单位，要求其做出详细的整改计划，严格项目管理程序、完善项目管理制度，对未整改到位项目扣减该部门当年业务经费或项目预算资金，使财政支出发挥其应有的效益。
五、G区预算绩效管理工作中存在的问题
经过近几年的努力，该区预算绩效管理工作取得了一定的成绩，但是也发现工作中存在诸多不足。主要表现在：
（一）专业人才匮乏，队伍建设有待加强。
预算绩效管理是一个庞大的信息系统，绩效评价工作不仅要收集丰富的基础数据，还要做大量细致、深入、繁琐的调查研究以及测算、分析、统计工作。以G区为例，一方面财政部门2012年成立绩效评价办，下设在監督检查科，具体工作由科室抽调1-2名人员负责，人员配备明显不足;另一方面财政支出的多样性和复杂性决定了绩效评价指标体系设置的难度较大，即使可以量化，很多项目间也无可比性，且项目评分标准不一，不同的计算方法、会得出不同的评价结果，容易受人为因素影响，复合型人才的缺乏，使得评价工作开展步履维艰。
（二）绩效运行跟踪监控力度弱
预算绩效运行跟踪监控管理是预算绩效管理的重要环节。财政部门和预算单位应定期采集绩效运行信息并汇总分析，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，纠偏扬长。2014年G区选定31项经济发展类和社会事业类支出项目，首次试点绩效目标申报工作。截至2020年，经过六七年的努力，仍存在部分单位绩效目标不全面，不科学，背离实际等问题。由于目标编审工作开展的不够细致，加之缺少完备的监控机制，预算单位仅因工作需要被动完成项目进程汇总表，无法从根本上对项目绩效进行有效监控，跟踪绩效管理工作收效甚微，形成管理盲区。
六、几点建议
G区实行预算绩效管理，经历了从绩效评价探索到全过程预算绩效管理理念确立的发展阶段，各项基础工作得到夯实，成果正逐步显现。但同时，也存在上述一些问题，下面结合区县实际，谈谈几点建议。
（一）加强队伍建设，提高评价工作质量
一是注重财政部门内部培训指导，财政部门是预算绩效管理工作的牵头部门，要加强队伍建设，集中优势力量向该项工作倾斜，不断充实培育绩效评价人才;二是科学设定绩效评价指标体系，提高评价结果的科学性和公正性。借鉴上级部门和兄弟区县成功经验，充分利用上级部门指标体系共性参考指标，必要时借助第三方评价力量，按照“相关性、重要性、系统性、经济性”原则，合理设置指标权重分值，不断总结分析，探索建立一套有区县特色的财政绩效评价指标分类体系。
（二）加强项目运行监控，促进绩效目标顺利实现
预算部门要对绩效目标实现程度和预算执行进度同步实行“双监控”，对照所有预算项目编报的绩效目标，负责项目实施过程跟踪监控和检查，督促项目实施单位根据项目实施进度按要求报送资料，细化具体措施，跟踪检查分析资金使用和管理情况、预期工作量目标和效益实现情况，发现目标偏离时要及时采取措施予以纠正，促进项目绩效目标顺利实施、按期完成，切实落实项目主体责任和监督责任。
财政部门要加强各类项目运行过程的跟踪监控，根据预算安排、绩效目标、国库支付等，重点跟踪监督检查项目预算执行进度、绩效目标实现程度，随时掌握项目实施进度，及时采取措施解决项目运行中的问题，促进项目绩效目标的顺利实现。
（三）注重应用评价结果，增强激励机制建设
探索可量化的绩效激励机制，增强各部门开展预算绩效管理工作的积极性。将预算绩效结果纳入干部政绩考核体系，作为领导干部选拔任务、公务员考核的重要参考。同时探索制定预算绩效管理实施全过程可量化的考核指标，建立考核结果通报制度，对工作成效明显的部门和单位给予表彰，对工作推动不力的各级党政分管领导进行约谈并责令限期整改。
七、结语
当前，全面推进预算绩效管理的条件已经具备。党中央、国务院高度重视，法律法规和重要会议文件都提出了明确要求，各地区应紧紧围绕加快财税体制改革和强化部门支出责任这根主线，因地制宜、统筹规划，强化全过程预算绩效管理链条，实现预算和绩效管理一体化建设，不断提升区域预算管理水平。（作者单位：西安财经大学）
