论基础教育高质量发展的治理逻辑
孙闪闪 郑文慧
[摘? ?要]新时代的治理逻辑是破解社会主要矛盾，战胜各种风险挑战，实现中华民族伟大复兴的中国梦所必需的新思维、新策略、新方法。它更加强调人的主体性，更加鼓励学校多样发展，更加注重教育科学发展的鲜明特征，是破解当前基础教育发展的各种矛盾，实现教育高质量发展的强大推动力。实现基础教育高质量发展的治理逻辑包括：形成多元参与的治理机制，齐力共促教育良好局面;增强学校办学自主权，实现学校的自由发展;发挥市场资源配置优势，确保基础教育充分发展;完善社会监督机制，推动基础教育优质发展;健全家校合作机制，努力办好人民满意的教育。
[关键词]基础教育;高质量发展;治理逻辑
十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出：“顺应时代潮流，适应我国社会主要矛盾变化，统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，不断满足人民对美好生活新期待，战胜前进道路上的各种风险挑战，必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。”新时代的治理逻辑对当前我国各个领域的建设工作都至关重要，是我国破解新时代社会主要矛盾，战胜各种风险挑战，实现中华民族伟大复兴的中国梦所必需的新思维、新策略、新方法。那么，如何把新时代的治理逻辑融入基础教育系统，运用“治理”逻辑化解当前我国基础教育面临的主要矛盾，进而推动我国基础教育的高质量发展呢？深入探讨这一课题，无疑具有极其重要的理论价值和现实意义。
一、教育治理的生成逻辑和鲜明特征
1.教育治理的生成逻辑
我国现行的基础教育管理体系是政府行政力量主导下的自上而下的行政管理体制。这种管理范式在我国教育发展比较落后的阶段，以集中力量办大事的优势，为促进我国基础教育70年来的发展发挥了重要作用。随着经济与社会的不断发展，我国基础教育事业获得了长足进步，而这种带有浓厚行政色彩的管理范式也逐渐显现出不适应性，限制了基础教育事业快速健康地发展。这种不适应性主要体现在两个方面。一是规范化的教育管理与个性化的教育需求不相适应。规范化的教育管理是主体对主体的管理即人对人的管理，不是人对客体的管理，这与当前人们个性化的教育需求不相适应。二是有限的教育经费与人们对教育的优质均衡发展需求不相适应。社会主义具有集中力量办大事的优势，具有很强的计划性，但政府的力量又是有限的。实践表明，适当放权，鼓励私立学校的发展不仅能够有效缓解政府财政压力，而且有利于推动我国教育事业的充分发展，破解新时代教育事业发展的主要矛盾。在此背景下，与新时代相适应的治理逻辑凭借自身的显著优势在教育领域应运而生。
2.教育治理的鲜明特征
“教育治理是国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。[1]”教育治理是从教育管理演变而来，与教育管理相比，具有一些新的鲜明特征。
（1）更加强调人的主体性。教育管理强调主体对客体的关系，即人对人的管理，例如上级对下级的管理，教师对学生的管理。教育治理则体现为一种互为主体的关系，强调多元参与，干部、教师、学生都是管理主体，这是一种自我管理，更能凸显人的管理主体性。教育治理是对传统教育管理方式的超越，在这种模式下，学校能够更加广泛地了解学生所需、家长所需，使教育决策更能体现人民意愿。因此，治理模式能凸显人的主体地位。
（2）更加鼓励学校多样发展。国内外经验表明，只靠政府主体的管理，不利于复杂教育问题的有效解决;只靠市场机制，也不能保障提供公平的教育服务。正是在教育管理中“政府失灵”和“市场失灵”的背景下，教育治理模式开始出现，并成为一种新的问题解决机制。在教育治理模式下，政府对学校的直接管理减少，使学校拥有更多发展自主权，能够推动学校的多样发展，增加人们的教育选择机会，从而更好地满足人民日益多样化、个性化的教育需求。
（3）更加注重教育科学发展。从教育决策的科学性来说，科学的教育决策是办好让人民满意教育的前提。“在教育治理的框架下，各种不同的教育利益诉求能得到充分表达，使教育决策、政策与立法得到充分讨论与论证，这可从政治生态上消除人治显性或者隐形存在，使管理更加科學。[2]”从教育评价的专业化角度来说，专家智库参与教育评价无疑有利于增强教育评价的科学性，促使我国教育事业走向更加科学的发展轨道。
二、以教育治理推动基础教育的高质量发展
基础教育的高质量发展就是要实现“每个人自由而全面的发展”，具体来说，就是要“在中国特色社会主义进入新时代的历史方位与教育发展的实践过程中，优化影响‘一切人自由而全面的发展的教育内外在因素，保障每一个人尽可能获得自由而全面的发展”[3]。为此，明确当前我国基础教育高质量发展的现实矛盾，并从社会层面寻求破解之道显得极其重要。
1.当前我国基础教育高质量发展的现实矛盾
自中华人民共和国成立以来，国内基础教育事业取得了辉煌成就，解决了人民群众的基本教育需求。然而，当前国内基础教育发展仍面临着诸多矛盾，主要是基础教育发展的不平衡和不充分问题。
（1）基础教育发展不平衡。一是优质资源分布不平衡。在我国，东、中、西部教育资源分布很不平衡，城乡之间的教育资源也存在很大差距，优质资源过多集中于东、中部经济较发达地区和中心城市。二是社会需求与就业意愿发展不平衡。《就业蓝皮书：2019年中国大学生就业报告》显示，“2018年大学生的就业满意度为67%”“专业与岗位相关度为71%”[4]。从就业结果来看，毕业生所从事的工作并不一定与其所学专业有关。这些在一定程度上说明，当前我国的社会发展需求与毕业生的就业意愿不能完全匹配。三是教育投入结构不平衡。教育部统计显示，“2018年全国教育经费投入为46135亿元，其中学前教育总投入经费为3672亿元，义务教育经费总投入为20858亿元，高中阶段教育经费总投入为7184亿元，高等教育经费总投入为12013亿元”[5]。可见，在教育经费的分配上，对基础教育的投入偏低。
（2）基础教育发展不充分。一是教育供给不充分。新时代人民群众对教育的需求已经从“上学”的基本需求逐渐转向“上好学”的需求，并呈现出多样化的特点。二是“减负”不充分。当前，我国中小学课业负担问题突出，已经成为社会议论关注的热点。虽然国家早就开始重视中小学生课业负担问题，而且发布了多项改革措施，但是学生课业负担过重的问题还未得到全面解决。三是教师队伍和能力发展不充分。从教师数量看，我国教师队伍仍显不足，需进一步发展壮大。从教师质量看，教师的专业能力和教学水平还有待提高。四是人们对教育功能和规律的认识不够充分。在教育问题上，仍有只关注教育结果、忽视学生成长规律的情况。此外，很多学校的教育思想观念、课程设置、考试评价方式和管理体制等，未能充分体现出素质教育的要求，有待进一步完善。
2.教育治理为基础教育高质量发展提供强大助力
当前，我国教育不平衡不充分发展的问题已经影响了学生的全面发展，因此，解决好这一问题是当前推动我国基础教育高质量发展的关键。教育治理所具有的鲜明特征，恰能为破解我国基础教育发展的现实矛盾，促进我国基础教育的高质量发展提供强大助力。
（1）教育治理能够促进基础教育均衡发展。一是有利于促进不同地区间教育资源的均衡发展。在教育治理背景下，政府的进一步放权，能够扩大市场空间，充分发挥市场的调节作用。市场的盈利本性将驱使资本涌进教育资源稀缺的地区，这在一定程度上可以缓解当地教育资源的匮乏，从而改善当地的教育发展情况，缩小与其他地区的差距。二是有利于促进不同教育阶段教育资源的均衡发展。社会力量是政府供给公共教育服务的合作伙伴。社会力量作为教育治理的主体之一，能够更及时地利用各种形式的资源和力量，灵活多样地提供公共教育服务，哪个阶段、哪种类型教育资源需求较大，社会力量的投资就会趋向哪里。从以上意义上说，教育治理有助于促进基础教育的均衡发展。
（2）教育治理能够推进基础教育充分发展。一是在教育治理模式下，学校办学自主权不断扩大，可拥有更大的自由发展空间。如此，学校就可以根据自身实际探索形成适合本校的发展道路，进一步实现学校的个性化、特色化发展。二是在教育治理模式下，人们能够平等参与教育管理，拥有更多话语权，促使教育决策更加充分体现人民的意愿。三是办学主体多样化促使不同主体之间形成一定的竞争局面。各办学主体为在市场中占据领先地位，就会积极主动提高本校教师的教学能力和教学水平，从而促进我国教育教学质量的提高。四是教育决策更科学化和教育评价更专业化将促进学校教育更加符合教育发展规律，进而助益我国教育事业的健康长远发展。
三、实现基础教育高质量发展的治理逻辑
教育治理就是要让每一个“细胞”都充满活力。当前，在教育治理的视野下解决教育发展的不平衡不充分问题，推进基础教育高质量发展，重点要从以下五个方面发力。
1.形成多元参与的治理机制，齐力共促教育良好局面
多元参与的治理机制能够有效提高学校的办学质量和教育教学成效。为实现这一目标，除政府放权之外，还需建立和完善相关制度，尤其是教师、家长和学生参与制度，如教师代表大会、家长代表大会、学生委员会等。未来各项制度的落实，一要提高教师、家长和学生参与学校管理的意识，二要提高教师、家长和学生的教育管理决策能力。具体来说，要完善公共教育事业决策机制，以及重大教育决策审议制度和听证制度等;要鼓励社会力量参与，提高教育评估能力，为学校发展提供智力支撑，最终形成多元主体参与的治理机制，齐力共促教育高质量发展的良好局面。
2.增强学校办学自主权，实现学校的自由发展
为实现学校的自由发展，需要改变政府在教育领域的全能管理模式，增强学校的办学自主权，让政府发挥“元治理”作用。进一步说，就是把“小政府、大社会、大服务”作为建设目标，由其他主体承担的职能不再由政府承担，政府仅承担社会和市场“无以承担，不能承担的职能”，如培育社會组织，让渡管理权力，保障学校办学自主权，对学校进行财政投入等[6]。换言之，政府的主要职责是致力于为学校发展创造良好的环境和保证国家教育方针、政策得到有效贯彻和落实。
3.发挥市场资源配置优势，确保基础教育充分发展
市场具有资源配置的作用，在教育领域引入市场，可在公办校内部、民办校内部以及公办校与民办校之间形成良性竞争局面，激发学校发展活力，促进基础教育充分发展，从而为社会提供更加优质、多样的教育服务。然而，当前我国的教育治理机制是在市场力量尚较薄弱、机制尚未成熟的基础上建立的，因此要慎重看待市场引入问题。一方面，要强化市场的资源配置和效率优化作用，如鼓励民办学校提供优质教育资源等。另一方面，政府要强化市场监管，完善市场准入机制、招投标机制、过程监管等，防止教育公共事务过度市场化，致力营造健康、有序的市场环境。
4.完善社会监督机制，推动基础教育优质发展
推动基础教育的优质发展，离不开社会的有效监督和评价。为此，要完善社会相关监督机制，促使社会不同群体积极参与、协调、评估教育公共事务，尤其是要履行好评价的职能。社会参与评价包括评价政府和评价学校两个方面：一方面要评价政府在规划布局、教育经费投入、教育优质发展等方面的情况;另一方面要评价学校的课程实施、教师的专业发展、学生的培养与发展等方面的情况。此外，还应发展教育的第三方评价组织，以增强社会评价的专业性和科学性。与此同时，政府也要加强对社会组织的监管，确保评价结果公平公正，以推动基础教育优质发展。
5.健全家校合作机制，努力办好人民满意的教育
要办好人民满意的教育，首先就要让家长积极参与教育事务和教育决策，有效监督教育服务质量，推动教育水平不断提升。为了让孩子能够适应未来社会的发展，家长对于子女教育的关注越来越多，被动参与学校教育事务已不能满足家长的需求。学校虽设有家长委员会，但它在促进学校教育发展上的力量比较有限。为此，实现教育治理，需要提升公民参与意识，建立有效的家校对话通道。这一目标需要通过构建学校社会合作协商制度加以实现，需要在家庭和学校之间“建立一条经常化、制度性的对话通道，重点是搭建协商平台，明确协商内容，规范协商程序”[7]。
参考文献
[1]褚宏启.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）：4.
[2]褚宏启.自治与共治：教育治理背景下的中小学管理改革[J].中小学管理，2014（11）：16.
[3]刘尧.新时代教育高质量发展的背景、内涵与策略[J].河南教育（基教版），2019（1）：14.
[4]麦可思研究院.就业蓝皮书：2019年中国大学生就业报告[M].北京：社会科学文献出版社，2019.
[5]中华人民共和国中央人民政府.教育部关于2018年全国教育经费统计快报[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/201904/30/content_5387918.htm.
[6]郅庭瑾.基础教育治理体系构建[M].上海：华东师范大学出版社，2018.
[7]上海市浦东新区社会发展局.中国教育改革前沿报告：浦东新区教育公共治理结构与服务体系研究[M].上海：上海教育出版社，2009.
（责任编辑? ?张慧籽）
