论档案治理的内涵、特征和功能
晏秦
摘 要：档案治理是公共治理理论在档案场域的应用，是公共治理活动的重要组成部分。对档案治理的内涵、特征和功能进行探析，认为档案治理具有两种理解，从第二种理解出发，对档案治理的特征进行概括；并揭示档案治理的功能，包括提升社会公众档案意识、积聚档案部门社会资本、增加档案公共服务供给、提高档案事务管理效能以及培育社会公共伦理精神等功能。通过以上研究，以期为我国档案治理体系和治理能力建设提供借鉴和参考。
关键词：档案治理；档案部门；公共治理
Abstract： Archives governance is the application of public governance theory in archives domain， and is an important part of public governance activities. The paper explores the connotation， features and functions of archives governance， and thinks that archives governance includes two kinds of understanding. From the second understanding， the paper summarizes characteristics of archives governance； and reveals the functions of archives governance， including to enhance public awareness of archives， to accumulate social capital of archives department， to increase the supply of public archives services， to improve management effectiveness of archives management and to foster the public ethical spirit and so on. Through the above research， the paper hopes to provide reference for China's building of system of archives governance and archives governance capacity.
Keywords： Archives Governance；Archives Department；Public Governance
随着“国家治理”成为全面深化改革的总目标，社会各界围绕“治理”展开了激烈的讨论，档案事业作为国家治理体系的重要组成部分，国家治理结构的调整必然引起对档案治理的关注。因此，国家档案局局长李明华在2015年底的全国档案工作暨表彰先进会议上的讲话中提到，2016年全国档案工作的主要任务之一就是“完善档案法治建设，着力提高档案治理能力”。[1]《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出要“加快完善档案治理体系，提升档案治理能力，为夺取全面建设小康社会决胜阶段的伟大胜利作出积极贡献”。[2]当前，由于档案治理尚停留在概念提出的层面，并没有出现具体明确的解释，为此，本文对档案治理的内涵、特征和功能进行探析，以期为档案领域的“治道变革”提供初步导引。
1 公共治理的产生
公共治理理论形成于20世纪70年代，其内涵与治理的概念密切相关。在治理理论的发展史上，治理一词的英文表述为governance。长期以来，它一直与government一词交叉使用，表达着统治和管理之义。“从20世纪70年代开始，伴随着经济全球化的浪潮和后现代社会哲学的‘出场，传统的治理概念在当下‘治理理论中‘复活并‘话语化，被‘作为一种阐释现代社会、政治秩序与结构变化，分析现代政治、行政权力架构，阐述公共政策体系特征的分析框架和思想体系，与传统的统治（governing）和政府控制（government）思想和观念相区别，甚至对立起来。”[3]新治理理论的研究范围从全球治理、国家治理到社区治理，从治理主体、治理结构、治理机制到治理评价等多个方面，因此被称之为公共治理理论。[4]
自从公共治理理论兴起后，治理也被赋予了众多内涵，据统计，目前全球研究机构和学者提出的治理概念达到200多个。格里·斯托克将治理总结为五个方面：“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；治理明确肯定了在涉及群体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的發号施令或运用权威。”[5]罗西瑙在《没有政府的治理》和《21世纪的治理》中“将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现”。[6]在关于治理的各种定义中，全球治理委员会1995年发布的《我们的全球伙伴关系》中对治理作出的界定具有很大的代表性，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；治理同时涉及公、私部门；治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用”。[7]
从以上研究可以看出，治理强调参与主体的多元性，强调决策权威的分散性，强调管理方式的互动性；治理是民主协商、共同行动的过程；治理的目的是增进公共利益，实现善治。结合这种理解，治理可以定义为“政府、社会组织以及公民等多个主体协同合作，基于一定的行动规则，共同对公共事务进行科学、规范管理，实现社会善治的活动和过程”。
2 档案治理的科学内涵
第一，从档案在公共治理过程中的作用和功能出发来定义档案治理，将档案视为治理功能实现的手段或途径，即对档案工具价值的关注。档案治理可以定义为：“档案在政府、社会组织和公民共同对公共事务进行管理以实现社会善治的活动中发挥作用的过程。”档案本身具有治理的功能，如《周易》中写道： “上古结绳而治，后世圣人易之以书契。”这是中国古代最早关于档案与治理关系的描述，在这里，结绳和书契等档案形成的最初目的都是作为一种治理国家的重要工具。后来，随着档案机构的建立，档案更是成为国家治理过程中不可缺少的工具，正如《周礼》中所说的，“以官府之八成经邦治：一曰听政役以比居；二曰听师田以简稽；三曰听闾里以版图；四曰听称责以傅别；五曰听禄位以礼命；六曰听取予以书契；七曰听卖买以质剂；八曰听出入以要会”。[8]档案在西方也被称为“插入鞘中的剑”“社会的甲胄”“是保持主管职权及其一切权力、利益和财产的文字根据，是‘君主的心脏、安慰和护卫”。档案一开始就和法律、暴力一样，是治国理政的一种重要工具和手段，小到街道治理、大到中央治理，都离不开档案。
第二，从档案作为公共治理功能发挥的场域来定义档案治理，即对档案事务的治理，与档案管理相对。从这层意义上看，档案是治理的对象。结合对公共治理的理解，档案治理可以定义为：“档案部门、社会组织和公民等多个主体协同合作，基于一定的行动规则，共同对档案事务进行科学、规范管理，实现档案领域善治的活动和过程。”档案治理不同于档案管理，它强调档案部门发挥主体性作用的同时，也强调社会组织和公民的参与，体现了档案事业管理模式的创新。笔者在本文中重点从第二种含义出发展开探讨。
3 档案治理的特征
3.1 治理主体的多样性。传统意义上，档案部门是档案事务管理天然的唯一主体，根据集中式的档案事业管理体制，设置了中央级—省级—地（市）级—县（市）级档案业务系统，集中统一管理档案事务。“公共治理是对整个公共管理部门格局的重新认识，是实现公共部门有效管理中不同实施主体各自的定位、分工和各自适当的角色，而不仅仅是政府行政管理和政府‘统治。”[9]因此，档案治理过程中，档案部门不再是唯一的管理主体，社会组织和公民也将会成为档案事务管理的重要主体。正如《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中所指出的，“规范并支持社会力量参与档案事务。充分发挥档案学会等社会组织的作用。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。规范并支持档案中介机构、专业机构参与档案事务；支持企业、社会组织和个人依法设立档案事业发展基金；支持有条件的家庭建立家庭档案；支持个人保管、展示其收藏的档案”。[10]在档案治理过程中，档案部门应创造各种路径，让社会主体参与到档案事务管理中来。
3.2 治理客体的扩展性。在传统的档案管理活动中，档案部门主要对体制内的档案事务进行管理，对于体制外的档案事务很少涉及。由于治理活动中包含多元主体，而且不同主体对应着不同的治理对象或客体，因此治理对象的范围领域十分广泛。档案治理活动中，除了对体制内档案事务进行管理外，还将体制外档案事务纳入管理范围内。在档案治理过程中，档案部门、社会组织和公民协同合作，明确分工，档案部门依然是体制内档案事务的主要管理者，但是对于档案部门没有时间和精力来进行管理的体制外档案事务由档案部门指导社会组织和公民来管理或形成档案事务的“社会自治”局面，从而扩展了档案治理客体。正如在家庭档案的建设过程中，由档案部门通过媒介宣传，指导民众自行建档；西方国家社群档案建设过程中，也是由社群成员或草根阶层发起、组织和操控，形成档案的“社会自治”局面，以此加强对社群档案的管理。因此，在档案治理过程中，治理的客体和对象将大为扩展。
3.3 治理方式的法治性。传统的档案管理过程中，往往过多地依赖于刚性手段，尤其是行政手段，经常以文件管理文件，以文件落实文件，这种单一的治理手段与单一的管理主体相结合，体现出浓重的计划体制色彩，表达着强烈的“人治”思维。“如果说以往，当档案还仅仅是少数人的权力归属时，单靠命令的行使或约定俗成即可达到预期效果，即便某些律令当中偶尔也涉及档案事务，其实质依旧是为了政治需要的话，那么，在法治化的今天，在档案这种权力已经普泛化的现代社会，依法来规范与档案相联系的一切行为，也就顺理成章了。”[11]习近平总书记在浙江省档案局（馆）考察时也提到，档案工作“要由行政管理向依法管理转变”，在档案治理过程中，管理档案事务是国家和社会共同的责任，档案权利已经普泛化，法治成为其内在要求、基本表征和基本方式。档案治理强调利用法治这个大“法器”来治理档案事务，将法治理念、法治精神、法治原则和法治方法贯穿到档案治理实践之中，发挥法治的引领、规范和保障作用，实现档案治理方式的法治化。并且通过建立法治调节体系，形成科学有效的权力制约和监督机制，确立档案部门、社会组织和公民个人在档案领域的责权分配并维持相应秩序，调节各方利益，使个人和组织的行为处在一种彼此有序而适当的位置上，形成档案事务的共治和善治局面。
3.4 治理目標的包容性。传统档案管理活动主要是为国家统治服务，价值追求主要体现为国家利益，因而导致社会利益在一定程度上被忽视。治理作为一种新型的公共事务管理模式，其旨在寻找一条有效平衡各种价值的道路，在治理目标上体现出强烈的包容性。档案治理的价值追求不仅体现在作为总目标的为国家治理服务上，它还承认不同主体，如社会组织和公民个人从自身角度所提出的与档案事务相关的利益诉求和期望并积极予以回应，更加注重公私利益的协同，体现出强烈的人本性和包容性。也正因为如此，档案治理通过引入与档案事务利益攸关的多元主体，形成满足不同参与需求的网络格局，进而通过这种格局的建构，实现不同主体自身参与档案事务管理的多元需求，并在治理内容对象的选择、治理运行机制的设置方面也更加包容和协同。档案部门发挥核心引导作用，社会组织和公民协同共治，参与档案事务的决策和政策的制定和执行，最终真正实现公民普遍的档案权利，建构具有不同利益诉求的档案事务管理秩序，实现社会利益与国家利益的双赢。
3.5 治理效果的规训性。档案是建构的产物，是在权力的干预之下一步步固定下来的。因此，在分析档案治理的过程中，不能仅仅把档案事务当成一般的公共事务看待，还应从档案事务的“权力”意蕴出发，对档案治理进行分析。所以，档案治理除了具有公共治理的一般属性之外，还具有档案自身所固有的属性，主要体现为对社会的规训性。档案治理的过程是一个意识形态的宣教过程。正如档案馆除了是档案保管基地之外，也是面向社会的爱国主义教育基地，具有向社会宣教的职能。由于档案事务的特殊性，档案从来就是一种被建构的记忆，引入社会主体参与档案事务的过程实则也是档案中蕴藏的价值意蕴影响社会主体的过程，可以对其产生潜移默化的影响，培育社会和公民对国家的政治认同，体现出强烈的规训性。
4 档案治理的功能
4.1 提升社会公众档案意识。众所周知，由于种种原因，我国社会公众的档案意识一直较为薄弱，尤其是一般公民中普遍不认识档案为何物，更不知道什么是现代意义的档案。因此，切实提高社会公众的档案意识至关重要。正如一句话所说的，“有一些教训没法教，只有自己经历过才会懂”，这句话对于社会公众的档案意识的培育也适用，“档案意识这种东西没法教，只有自身参与过才会懂”。档案治理要求社会公众对档案事务的广泛参与和档案事务的社会自治，将公民参与和自治作为基本的发展策略。因此，对于档案部门而言，档案治理就是档案部门从垄断到协同；对于社会组织和公民而言，就是从边缘排斥到主动参与的过程。社会公众通过亲身参与到档案事务管理的过程中，显然比任何宣传都有效，對于提升档案意识十分有利。
4.2 积聚档案部门社会资本。“社会资本是个人或组织在长期交往中形成的，内含着信任、规范等因素在内的一系列参与网络关系。与物质资本不同，社会资本是一种无形的资源，其内在地呼唤人们之间的理解、同情与合作，由此达致公共目标的实现。”[12]社会资本的积聚需要从其构成要素着手。社会信任的缺失除了档案部门自身因素之外，一个重要的外部因素就是社会对档案部门不知甚解。正如“与图书馆、科技馆等其他公共服务机构相比，档案馆还是缺乏足够的民间深入，民众对其也缺乏足够认知……致使其信任社会资本的占有量要相对低得多”。[13]而档案治理通过社会组织和公民对档案管理事务的直接参与，可以使民众加深对档案工作的理解，提高档案部门的公信力；同时社会与档案部门的积极合作，可以对档案工作形成有效监督，从而完善档案工作制度，提升档案部门的“规范”社会资本；社会组织、公民和档案部门的通力合作，又共同构成了一个有序的横向参与网络。因此，档案治理十分有利于积聚档案部门的社会资本，为档案部门工作的开展提供极大便利。
4.3 增加档案公共服务供给。档案治理的一个重要特征是档案部门不再有必要成为核心角色，而社会组织和公民承担了档案部门原有的一些职能。目前，档案馆由于自身能力的有限性，其提供的档案公共服务难以满足社会多样化的档案信息需求，而社会可以有效弥补公共服务的不足。如私人档案馆和社群档案馆的建设极大地补充了档案公共服务的缺失。早在2004年，广东省离休干部屈干臣就建立了我国第一个私人档案馆，收藏了广东省人大50年来的选民证、1954年版的《中华人民共和国宪法》、1956年的全国高考准考证等个人专著、作品、工作证、纪念章1万多件档案材料，已接待了上万的参观者。[14]国外的社群档案馆建设也弥补了公共档案馆馆藏社群档案的缺憾，有效满足了特定群体的档案信息需求。
4.4 提高档案事务管理效能。传统的档案管理模式中，档案部门由于自身的势单力薄，人力、物力和财力资源都十分有限，并且各个部门之间联系、合作较少，导致档案事务管理的效率不高。而“多中心治理的实践是重新塑造公共服务，以便使政府能够集中处理服务管理和协调的事务，而由那些私有的、营利的或非营利的组织去从事具体的服务活动，功能在于‘公共服务的再生产”。[15]具体来说就是，档案治理可以引入多元主体参与档案事务管理，克服档案治理过程中的碎片化和孤立化的问题。通过档案部门之间、档案部门和其他信息机构（如图书馆、博物馆）之间，档案部门与社会组织、公民之间的协同合作，建立起多样化的互动管理格局，以实现档案事务管理的高效率，提高档案事务管理的效能。正如前国家档案局局长杨冬权在2013年的全国档案局馆长会议上说的，“要按照《决定》（《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》）关于‘适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担‘支持和发展志愿服务组织的精神，在遵守国家有关法律法规的前提下，把可由社会组织和志愿者承担的一些具体事务交由社会组织或志愿者承担，并加强监督指导检查，以缓解档案部门人少事多的矛盾”。[16]
4.5 培育社会公共伦理精神
“由于公共事务是关乎特定范围内所有社会成员共同利益的事务，是国家、社会和公民个人共同参与的活动，因而公共事务的治理过程就是公共伦理精神产生和发展的过程，公共事务的善治必然有利于公共伦理精神的培育和传播。”[17]档案治理是公共事务治理的重要组成部分，要求社会主体的自主性和相互之间的合作，减少“搭便车”行为，有利于培育公共性。并且，档案是一种权力建构的产物，具有强烈的价值引导性，旨在塑造民众对国家、民族的集体认同感，体现出强烈的公共价值取向。社会主体参与档案治理的过程就是一个意识形态宣教的过程，档案中所包含的集体主义、认同、记忆、情感等属性都将对社会主体产生直接影响。例如家庭档案的建设不仅仅是为了留存家庭记忆，更多的是培育人们对家庭的情感认同，进而上升到对国家、社会的认同。因此，档案治理的过程十分有利于培育“自主、自由、利他、平等、团结、合作”等公共伦理精神。
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（作者单位：上海大学图书情报档案系 来稿日期：2017-04-19）
