留置措施实施问题探析
摘要：基于留置措施在功能上具有的侦查性，与逮捕措施的相似性，所以需对留置措施的适用性进行研究。基于此，本文针对我国现有监察法立法与司法领域留置措施存在的问题予以阐述，指出留置措施的适用条件与适用程序同样重要，都需要引起理论界与实务界的重视，尝试找到有针对性的完善途径。
關键词：监察机关;留置措施;适用条件;适用程序
中图分类号：D922.11 文献标识码：A?文章编号：1003-2177（2021）07-0038-02
1留置措施性质界定[1]
1.1现存学说
（1）行政措施说。行政措施说的学者认为监察留置是监察委员会为保障行使公权力人员能够廉洁守法，而对涉嫌违纪违法人员采取的限制其人身自由以确保调查活动顺利进行的处置行为。监察留置的属性具有行政性。留置措施这种会对被调查人人身自由造成重大影响的调查措施同样具有很大的行政性。有的学者认为留置措施具有部分行政性，就是其中针对严重职务违法行为采取的行政措施具有行政性。
（2）侦查措施说。采侦查措施说的学者认为留置措施具有侦查的性质。此外还有学者认为留置在强度上与逮捕类似，同时也是监察委员会唯一的能够限制人身自由的措施。但因这一措施会对公民合法权益造成限制与侵犯，虽然其被称为调查，但实质上仍是侦查措施。有学者认为，留置就是羁押，刻意模糊羁押权的实质，将留置措施仅归为“调查措施”，淡化其剥夺人身自由的强制措施性质。
1.2性质界定
（1）留置措施法律性质并不直接等同侦查措施。学界以及实务界关于监察机关的性质实际上已有通说，即监察机关具有反腐败和监督执法的性质，是一种专责机关。由人大产生，对人大负责，是不同于以往侦查机关检察院、公安局等，与政府，检察院，法院处于平行序列的新设机关。其独立于行政机关与司法机关之外，所以监察委职能以及调查措施性质与公安局以及监察改革前检察院的侦查并不一致。从这一角度看，留置并不能被直接定性为侦查措施，因为其不属于《刑事诉讼法》中的刑事强制措施。侦查权在法律上与调查权性质不同，是两种独立的权力，而留置措施在法律上并不直接属于侦查措施。
（2）留置措施功能上与侦查措施极为相近，行政性质尚未显现。从司法实践中来看，留置措施在政法实践之中从事实上取代了以往的“两指”措施以及逮捕措施，对前者的取代使“两指”得以法治化，而对后者的取代则使其更契合《监察法》项下调查权的行使。留置措施作为一种新型措施，其同样能够对人身自由进行限制。在其性质上，有人认为这种措施既可能是行政性的措施，也可能具有刑事措施的性质[1]。对“职务违法”与“职务犯罪”行为进行处置是监察委的职权范围，但从实践情况看，其留置措施只用于“职务犯罪”。也就是说在实践中，留置措施适用于职务犯罪，其针对职务违法的行政措施属性还没有显现出来，显现出来的是其刑事强制措施的性质。
2留置措施的适用条件之完善
2.1适用条件现存问题
（1）适用条件宽泛，怎样对严重职务违法与一般职务违法加以区分？导致严重职务违法无法折抵刑期。《监察法》第22条对留置措施的适用条件做出了规定，但是一方面存在很多规定模糊难以适用的地方。如严重职务违法与一般职务违法如何界定，严重职务违法的具体范围不明晰;案情重大、复杂的判断标准是什么。另一方面，内部没有将留置措施分级分层，不够科学合理，会存在有损被留置人权利的情形。分层分级的方法有多种，有的学者主张将严重职务违法与职务犯罪加以区分，因为留置措施与逮捕限制人身自由的强度相似，逮捕只可以适用于犯罪行为;而且如果被留置人只存在严重的职务违法，最后只需给予政务处分，那么被留置人既不能将留置折抵刑期，又不能获取国家赔偿，会侵犯被留置人的合法权益。有的学者主张将留置分为暂时留置与留置，将暂时留置设定宽于留置的适用条件、批准程序和适用期限，这多是为了针对不同情况，方便留置审批。
（2）被监察对象与被留置对象不一致，被留置对象自身存在矛盾。《监察法》规定的监察范围与留置范围并不相同，也就是被监察对象与被留置对象并不相同。根据监察法第15条的规定，监察范围是公职人员和履行公职的人员，但是根据第22条第2款的规定，除了对严重职务违法或者职务犯罪的被调查人，对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员也可以进行留置，监察范围与留置范围并不相同，存在体系上的矛盾，需要进行法律解释。第22款第2条是法律拟制，即行贿者或者参与共同职务犯罪的人员可能不具有公职人员身份，但基于共犯关系，依然将这些行为人纳入留置的范围。如果将涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员纳入留置范围是以便反腐目的之达成，便于案件的调查，然而，“严重职务违法”行为的涉案者却被排除在留置之外，这在逻辑上存在问题。
2.2完善路径
（1）将留置分级适用，构建留置配套措施。将留置措施的适用进行更为科学层次划分，保护被留置人权利的方式有两种。其一是进行内部的层级划分。我国可以在接下来的司法改革之中，对于怎样设置留置的多层体系进行进一步探索，很多国家都是通过对逮捕或者是强制措施进行层级划分方式来进行层级化的科学适用的。日本《刑事诉讼法》第199条、210条、213条规定了普通有证逮捕、紧急逮捕、逮捕现行犯。英国、美国也根据不同情形进行了类似区分。由于留置与逮捕虽有很大相似性质，但是我国留置措施的审批权与执行权全部集中于监察委之手，并不适合类似逮捕的普通分类分层方式。而前述也论及不区分严重职务违法与职务犯罪的留置措施的适用条件，存在很多问题，而且在实践中针对职务违法的留置并没有实施，都是针对职务犯罪实行的留置措施，这多是因为留置措施是一种限制人身自由强度较大的调查措施，需要得以谨慎适用，而且严重职务违法的范围并不清晰。
（2）留置措施制约机制完善。留置措施采用审批制度，领导集体决定制度[2]。这种规定看似在防止留置措施滥用，使监察委的调查权在法律运行的轨道中运转，但是存在种种不明确以及不效率的问题。首先，监察委的领导人员究竟指称哪些人员，有待于进一步明确，“监察机关领导人员”究竟具体指那些人员，其范围亟待确定。而且什么叫集体决定，集体决定究竟应当怎样进行运作，早有学者就此提出了疑问，即“集体”全体成员是否有人数限制。以主任会议为例，按照1正4副的原则进行配置，则一共5人，但这5人是否都具有专业经验，是否都熟悉案情。此外，如果出现副主任或主任空缺的情況该如何操作，到会人数有无底限或是比例限制，是否要求1/2以上人数到会。在投票方面，其原则以何为准。然后就是不分情况的留置审批程序与领导决定制度会存在有违于效率以及反腐目的的情况[3]。在以往的职务犯罪嫌疑人处理上，检察机关都是按照“检察人员承办、办案部门负责人审核、检察长或者检察委员会决定”制度对其进行逮捕。从中可以发现，并非所有职务犯罪嫌疑人的逮捕都是经过检查委员会集体研究决定的，更多情况下只是由检察长决定，只有重大案件才经检查委员会讨论决定。但是在现在的制度要求下，监察委负责对职务犯罪嫌疑人采取留置措施，不过必须是建立在“监察机关领导人集体研究决定”的基础之上。这一规定并不能适用所有案件的调查，如在调查人具有方案调查行为的紧急情况下，这种讨论研究就并不具有充分的时间来进行。所以当前“监察机关领导人员集体研究决定”这一规定是否应该根据案情的实际情况进行有选择的适用，即设计不同决策机制以满足不同情况下的决策需求。此外，层层报批的制度对于一些城市而言，其报批过程的时间成本过高，所以有关非省会城市的市级监察机关须前往异地审批的这一规定，其可实施性有待考量。而且其中的备案制度的实效有待进一步发挥，即单纯备案会局限其实际价值，进而严重影响监督工作的效用。
参考文献
[1]秦前红，石泽华.监察委员会调查活动性质研究——以山西省第一案为研究对象[J].学术界，2017（06）：55-64+ 322.
[2]陈越峰.监察措施的合法性研究[J].环球法律评论，2017（02）：93-104.
[3]秦前红，石泽华.监察委员会留置措施研究[J].苏州大学学报（法学版），2017（04）：9-19.
（责编：赵露）
作者简介：袁梦（1991—），女，河南鹤壁人，在读博士研究生，研究方向：诉讼法学。
