中国社会应急管理效能及优化策略

    张月?蔡展飞

    本研究从组织结构维度、权力关系维度和政治文化维度3个维度出发，具体分析中国社会的应急管理效能。笔者认为，综合制度优势使得中国社会应急管理效能有显著成效，若能借此契机促进社会结构扁平化以增进信息传递效率和社会应急治理效能、增加我国CDC疾控中心的专业性和自主性、完善专家的话语机制，不仅能有效降低行政成本，还能大大提升我国公共卫生应急管理工作的及时性和有效性。

    一、引言

    习近平总书记强调：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，是担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。”国家治理能力竞争本质上是国家制度和执行能力的竞争。另一方面，国家制度优势需要通过完备制度体系和治理能力才能转化为国家治理效能。现有研究在中国社会应急管理效能这一课题下已有不少成果，然而讨论政治制度和文化对应急管理效能的影响研究则相对较少，且事件波及范围、国内外环境及其性质存在不同程度上的差异。

    本次新冠疫情属于国际公共卫生紧急事件，该议题的国际性、波及范围之广、影响人数之多远超此前案例。在此背景下，本文试图提出以下问题：中国在本次疫情中的应急管理表现如何？从哪些地方入手可以更好地优化我国现行管理制度？

    在理论层面，本研究有助于弥补当前 “中国应急管理效能”研究的不足，使我们对上述话题建立更为直观、系统的认知;在现实层面，可借此契机完善和优化我国公共卫生领域应急管理体系建设，助力“四个自信”和“中国特色、中国方案”的推行，不仅符合人民发展的切身利益，也践行了我国社会发展的深刻意涵。

    二、中国NCP疫情应急管理及分析

    （一）中国自上而下的“体制驱动”应急管理

    总体来看，中国的疫情应急管理是自上而下，由中央统一规划与部署的。抗疫时间轴最早可以追溯到12月29日武汉的流行病学调查，次日武汉卫健委发布《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》。武汉市卫健委上报情况后，中国国家卫健委迅速展开行动，一方面派专家组抵武汉展开相关核实工作，另一方面成立疫情应对领导小组。一月中旬，中国国家卫健委开始更新疫情动态，并陆续向地方各省派出工作组，国家卫健委发布第一版诊疗方案。一月下旬，经国家卫健委建议，交通部、武汉市政府发布通知宣布武汉进入封城状态。在疫情防控的过程中，以习近平主席为代表的党中央做出重要指示，要求制定周密方案，组织各方力量展开防控。

    从疫情爆发到武汉封城，中央政府迅速介入并高效决策，地方政府积极配合、落实执行。在中央的号召下，社会参与也开始紧锣密鼓地展开，全国范围内的医疗队开始陆续驰援武汉，社会各组织向湖北一线捐助了大量药品、设备、防疫物资和生活用品。在资金层面，国家发改委紧急下达中央预算投资支持湖北，各级财政累计下达疫情防控补助资金273亿元，财政部紧急预拨疫情防控补助资金44亿元。1月下旬，国家疫情工作领导小组赴武汉考察指导疫情防控工作。同时，国务院办公厅要求对应对疫情使用的医用防护服、N95口罩等企业复工复产。在社会稳定方面，人民银行、财政部、银保监会、证监会等部门联印发通知维护民生和实体经济的稳定发展。商务部和国家市场监督管理总局也对复工复业、商品供应以及物价等生活保障问题提出了要求。此外，人社部、教育部和交通运输部也不断灵活调整相关规定，为湖北抗疫工作提供进一步指导建议。

    进入2月，国家卫健委发布了第五版诊疗方案，中国疫情开始进入新阶段。中央政府在紧急部属防控防疫的同时，也从2月上旬进行了一系列人事变动。随后，中国各地的疫情防控效果开始显现，湖北以外地区的新增病例连续下降。国家卫健委高级别专家组组长钟南山表示下调响应级别的时机已到，随后，广东省在2月24日将省重大突发公共卫生事件一级响应调整为二级响应。3月初，国家卫健委称武汉疫情的上升态势已经得到有效控制，至此，中国各地区的疫情已有明显转变。

    （二）中国应急管理效能的三维度分析

    1.体制驱动的组织结构

    一直以来，中国在突发应急管理上采用“一案三制”（预案、体制、机制和法制）的方式。需要注意的是，传统中国应急管理体系深受政治制度的影响，本质上依赖于不同层级的政府部门之间的行政指导关系和政府对社会资源的综合协调能力。在本次新冠疫情中，中央政府承担了指挥权和控制权，采取自上而下体制驱动的处置方式，最大程度地统筹和动员社会力量。自上而下的处置方式效率极高，政令民情得以高效贯通，但取决于作为决策基础的信息能够自下而上的透明传递。由此，组织结构中一线技术人员的地位值得思考（在本次疫情期间主要是医护人员和药物研发人员），如何减少行政程序对专业技术人员意见传递的时间损耗是当下亟需回应的问题。

    2.资源集中的权力关系

    从关系属性划分，中国的应急管理工作以政府为核心，属于“强政府”的家长式管理，在社会资源整合和调动方面效率较高。例如中央政府在意识到一线物资短缺后，积极联动社会各渠道进行物资补给，以及火神山、雷神山医院的快速建立和验收。然而，由于社会内生动力相对分散，需要政府统筹和集中，同时信息逐级传递的损耗成本高，因此存在社会参与延迟的可能性。从关系级别划分，中国应急管理呈现出强有力的政府形象。强大的中央政府能够集中地方资源和权力，高效统筹问题并加以解决，有效分散部分地区的超负荷压力，实现一方有难、八方支援的科学决策。

    3. 集体主义的政治文化

    中国的应急管理方式深受中国政治文化——集体主义的影响和感染。武汉封城伊始，海内外同胞上下一心进行物资援助，全国医护人员赶赴一线，人民群众联防联控。可以说中国至今取得的抗疫成果与中国人民的集体主义精神密不可分。此外，中国的总体国家安全观也发挥了重要作用。总体安全观强调统筹外部安全与内部安全，本次疫情的國际性前所未有，国际环境及舆论环境十分复杂，总体安全观帮助人民坚定了制度自信和道路自信，对本次疫情的应急管理产生了深刻影响。最后，是人类命运共同体的观念。从疫情开始，中国就公开透明地同世界分享疫情信息，广泛开展国际合作，并第一时间向全球分享病毒全基因序列信息、疫情防控和诊疗方案。在有效控制国内疫情的同时，还派出医疗专家组和医疗物资援助与各国人民并肩作战，切实践行了人类命运共同体的深刻意涵。

    三、总结与建议

    综上可见，本次疫情中国单一制的国家结构和集体主义的意识形态增强了政府的政治组织能力和社会动员能力，使得中国取得了举世瞩目的抗疫成就。基于以上分析，笔者进一步提出以下两点思考，或许能为我国现行的公共卫生应急管理工作带来更多助力。

    首先，促进社会结构扁平化以增进信息传递效率和社会应急治理效能。在信息逐级传递的过程中，各级往往对信息进行不同程度的筛选，这种信息筛选一方面耗费了时间成本，另一方面会造成信息扭曲或失真。地方政府作为突发事件的第一环，具有应急管控的现实条件和行为动力，若能在纵向上增加官方的信息公开共享、满足民众的知情权，并积极进行社会舆论反馈和舆论引导，不仅能显著提高应急管理的及时性和有效性，也能缓解民众焦虑从而营造良好的社会氛围。

    另一方面，社会结构扁平化也能拉近政府和社会之间的距离。从疫情开始到现在，中国政府发挥了核心主导的作用，与此同时，社会各方力量发挥了不可替代性的作用。例如本次疫情初期，当中国国内对于口罩、防护服等物资存在缺口时，涌现出了大量海内外同胞通过不同方式进行捐赠。这种社会参与是由政府动员民众自发组成的临时性援助团体，其主动性、积极性和社会影响力较强，但往往需要耗费巨大人力和财力。除此之外还有一种由政府动员利益相关者的社会参与，也属于短期的应急合作，缺乏可长期支撑的机制和路径，层层的行政审批也不可避免地降低了援助的效率。如果能趁此契机增加社会应急治理的参与空间，将社会联动规范化成为日后可依赖的路径，能够在未来更好地调动和组织社会力量参与应急管理。同时，也可以发挥社会监督的良性作用，从而保证相关部门工作的有效性。

    其次，增加我国CDC疾控中心的专业性和自主性，完善专家话语机制建设，提高意见传递效率。中国的CDC疾控中心是一个单纯的技术部门，在各地设有分支机构，受到各级行政部门管辖和干预。地方CDC的意见需要向地方政府上报后由地方政府决定和处置，进而逐级提交至高级政府。然而，作为专业技术人员，其判断力和危机敏感度远超大部分的行政官僚，如若能优化我国现有CDC疾控中心的自主权，完善专家意见输送的机制化建设，可以大大增强风险应对和决策部署的效率。（作者单位：中山大学国际关系学院）