民主与善治的关联
秦艳峰
摘要：民主与善治是我们进行政治体制改革所追求的目标。民主作为一种政治模式，善治作为一种政治治理模式，二者之间有着密切的关联。民主是善治的充分条件，但不是必要条件，善治必须包含民主的特征，还应包括别的特征;善治能够推动民主的进一步发展;使直接民主与间接民主都得到充分发挥。二者是伴随着市场经济的发展而发展的，相互促进，相互补充。构建和谐社会需要研究政府的治理问题，需要完善的治理理论指导和谐社会的构建。有效治理必须有民主的政治环境作为前提条件，有健全的法制体系作为基础，有完善的监督体系作为保障。
关键词：民主;治理;善治
中图分类号：D8 ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章编号：1001-0475（2015）01-0042-02
中国共产党自成立以来就有坚定的政治信念，建立社会主义制度，实行人民民主专政，最终实现共产主义。在如何建设社会主义方面不断地进行着探索与实践，特别是当代以来随着我国经济体制改革的深入，政治体制改革的步伐也在加快。与此相对应，中国共产党在政治治理理论方面也进行着有益的探索，其中民主与善治的关联是政治治理理论方面的一个重要内容，民主与善治是我国政治体制改革所追求的目标。通俗地说，民主就是人民当家作主，是一种比较理想的政治模式，善治是一种好的治理模式，要理解民主与善治的关联，首先需要理解民主与治理之间的关系。
一、民主与治理
近年来许多相关领域的研究者，尤其是西方的一些政治学家和社会学家，重新界定了治理的概念。在各种有关治理的概念界定中，全球治理委员会的定义具有代表性和权威性。1995年全球治理委员会发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为治理是各种公共的和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。一般认为，治理有四个特征：动态性、协调性、广泛性和长期性。
我国领导人一再强调实现政治民主化要注意研究政府的治理问题。在构建适应未来社会的制度安排和治理模式时，必须要有一个坚实的地基。构建和谐社会更需要研究政府的治理问题，需要完善的治理理论指导和谐社会的构建。有效治理必须有民主的政治环境作为前提条件，有健全的法制体系作为基础，有完善的监督体系作为保障。马克思、恩格斯和列宁认为，社会主义民主的基本特征是政治上和经济上完全的、普遍的民主，其重要原则就是把民主与行政职能结合起来。“治理虽然以增强民主为号召力倍受人们关注，但实际情况往往并非如此简单，因为治理的另一个所谓的优势就是宣称拥有比代议制民主更高的效率和回应性。”[1]（P.7）作为全球化的产物，“治理理论的产生，可以视为是突破民主两难困境的一种尝试，也是对传统代议制民主的一种矫正，即在现有的代议制民主的框架内增加直接民主的含量”。[2]（P.122）治理理论主张，“各国政府并不完全垄断一切合法的权力，除政府之外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节”，[3]（P.241）个人也可以直接参与国家和社会管理，形成所谓多中心治理的格局。根据以上论述可以看出民主是治理的核心问题，是治理理论的三大基石之一;好的治理可以完善民主的形式，是突破民主两难困境的一种尝试。
二、善治理论
“治理概念被引入社会管理的直接原因在于，西方发达国家完全按市场原则配置社会资源的失效以及传统国家完全依靠政府集权统治的失效，人们认为治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足。但治理既不可能代替国家而享有政治强制力，也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置”。[4]（P.38）鉴于治理存在的不足，一些研究者和非政府组织又提出了多元治理、有效治理和善治等概念，其中善治理论是最有影响力的。
所谓善治就是在社会管理过程中使公众所得利益最大化的一种管理活动。善治的主要特征，在于它是一种合作管理模式，善治的实现需要政府机构与广大民众的充分合作与良性互动;是充分调动民众参政议政积极性的有效措施，是国家权力回归社会、还政于民的过程。按照俞可平的观点，善治的基本要素有以下10个：[5]（P. 146-147）合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效性、公民的参与、稳定性、廉洁和公正性。
毛寿龙认为以人为本是善治的关键。他把从强制式管制走向伙伴式管理的转变称为“治道变革”，认为“从全能政府向有限、有效政府转型，从被动的管理型政府向更为主动的服务型政府转型是实现善治的途径”。[6]（P. 178）还有学者认为贯穿治理和善治的价值核心不是别的，是诚信。俞可平认为“善政（good government）是走向善治（good governance）的关键。欲达到善治，首先必须实现善政”。[5]（P. 147）在经济全球化的背景下，“善政应当具备以下八个要素：民主、责任、服务、质量、效益、专业、透明和廉洁”[5]（P. 148）对于中国而言要实现善治，除了要实现善政之外，还可以学习和借鉴西方和东亚国家的一些善治模式。中国地大人多，生产力发展水平参差不齐，各个省份和地区的情况不同，可以先选择几个城市实行善治管理，通过示范效应或滚雪球的方式带动别的城市和地区实现善治。在治理国家方面，“保障个人的自由和权利是非常重要的，政府高效、廉洁的前提是满足其职员的基本私欲，新加坡的公务员待遇非常好，法律严明，只要公务员有腐败行为就会损失其高薪和优厚待遇。” [7]（P. 366）政治生活与经济生活一样，涉及个人自由和创造的问题，它越接近这种状态，人们就越可以理直气壮地宣布，政治的善已经实现了。
三、民主与善治的关联
“作为一个有争议的制度，民主仍然是人们最珍惜的。如亚伯拉罕·林肯所说，民主是人类‘最终的也是最好的希望，它能扩大实现人类利益的公共权利的范围，而又不损害维护个人尊严和个人自由;又如温斯顿？丘吉尔所说，民主制度是一个非常糟糕的制度，但还没有发现更好的。”[8]（P. 74）亨廷顿认为秩序与无政府之间的分野以及民主与独裁之间的分野是至关重要的，而且“秩序与无政府之间的分野比民主与独裁之间的分野更为根本”。[9]（P. 28）结合政治现实，我们不难发现不同的国家有不同的情况，不能一概而论。有学者认为人类至今所经历的国家模式无非是集权与分权或专制与民主两大类别。事实上除了这两种模式外，还有介于二者之间的类别，例如东亚一些国家的精英政治或威权政治，威权政治和民主政治都可能达到善治的状态。无论哪种政治管理模式，只要它是符合时代潮流，符合本国国情，符合大多数人的利益，能够达到国泰民安，就是一种善治。但是有关民主与善治的关联是明确的。善治的特征中必须包含民主，民主是实现善治的充分条件，但不是必要条件。“民主如今是唯一在全球范围内具有正当性的政府形式”[10]（P. 171）但美国式的民主并非适用于全球各地，各国的国情不同，应该选择适合本国发展的民主模式。
善治可以促进民主的发展。“政体绩效如增进自由、责任、透明度等，对民主合法性有直接的正面影响，而经济绩效和经济评估对民主的影响（满意程度）主要体现在运作的方式以及对政府机构的信任”。[11]（P. 321）在民主巩固的问题中，民主合法性是一个关键的变量。善治的第一个基本要素就是合法性问题，善治的实现将会增强民主的合法性，有利于民主的巩固。善治需要一个健全的公民社会，健全的公民社会必须体现公民性，强调公民社会的组成机构必须能够维护公民的基本权力与义务，必须能够保障公民参政议政的权利;社会学理论强调健全的公民社会必须是一个健全的中介机构，即公民社会在国家和社会之间起着桥梁作用，健全的公民社会可以推动国家与社会的良性互动。这里的公民社会包括所有的民间组织或民间关系，如非政府组织（第三部门）、志愿者团体、社区、利益团体、协会和物业公司等民间组织及其相互关系。一个健全的公民社会是一个国家民主转型的有利因素，也是民主巩固的有利条件。
民主和善治是建立在雄厚的经济基础之上的。不同的社会形态有不同的政治治理目标和社会特点，工业社会时期首先重视经济发展，大规模发展第二产业，才能带动第三产业，中国目前正处在工业社会时期，经济建设是中国共产党进行中国特色社会主义建设的一个中心;后工业时期重视和谐社会的构建，公民社会的完善。所以中国要达到善治，首先必须完成工业社会的任务，建立健全社会主义市场经济，才能带动和谐的公民社会的建立。
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