棚户区改造投融资模式现状及建议探讨

    束永华

    棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件推出的一项民生工程。随着市场经济环境的改变及国家政策的改变，棚户区改造模式在不断变化。在本文中将根据棚户区改造投融资模式的现状进行分析，指出其中存在的问题，并提出相应的解决方案。

    一、引言

    随着社会的进步，市场经济的快速发展，人民生活水平在不断提高，国家政府积极对棚户区进行改造，以改善低收入人群的生活水平，保障低保群体的社会利益，促进社会和谐发展。五部委在2009年就发布了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，鼓励通过隐含融资、企业帮扶、群众自筹等方式筹集资金，但是棚户区改造项目周期较长，也需要投入大量的经济成本，投资回报比较慢且少，这直接导致市民群众没有积极相应政府的改造工作，改造资金的渠道来源较少，严重影响了棚户区改造的进程。

    二、我国棚户区改造的发展历程

    我国棚户区改造于2005年开始试点改造的工作，2008 年中共中央启动保障性安居工程，并将国有林区 （ 场 ） 棚户区 （ 危旧房 ）、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造作为重要内容，加快推进了棚户区改造的进程。2013年以后在国家大力支持下，棚户区改造快速发展，大大改善了低收入人群住房的条件，提高了人民的生活水平。目前，国务院会议已经通过了棚户区改造的两个三年计划。其中，第二个是三年计划是在2018年至2020年的时间里将是实现1500万套棚户区的改造，不断推动棚户区改造项目向前发展，服务于人民群众，提升人民生活的幸福感和自豪感。未来，棚户区改造依然是我国住房重点发展项目，资金需求也将会更庞大。

    三、现有棚户区改造投融资模式分析

    自2013年我国棚户区改造在国家大力帮扶下快速发展以后，我国棚户区改造项目的投融资模式主要是以下几种：一是三统一模式，此种模式是集统一评级、统一授信、统借统还为一体，国家开发银行作为棚户区改造项目贷款的主要银行，中长期的贷款则是需要政府授权、委托或认可的负责组织实施棚户区改造的企事业法人，或者政府授权的负责为棚户区改造项目融资的企事业法人，在政策的帮扶下有效保障棚户区改造项目的如期举行。二是通过政府购买的模式，此种模式一般是由政府选择有实力的平台公司，并签订购买协议，由平台公司负责项目的有效实施，资金主要来源于向国家开发银行等政策性的银行申请低利息的抵押贷款，此种模式在是实际操作中虽然是可行的，但是却是加大了政府的财务负债的负担，不利于长期稳定操作，对于棚户区改造项目的可持续发展是非常不利的，也影响了国家经济的发展。三是棚改专项债券：2018 年《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》发布后，棚改专项债为棚户区改造资金渠道的来源提供新的发展机遇，此融资模式加大了棚户区改造项目实施的可能性。政府发行棚改专项债模式下操作，由省级政府作为发行主体通过发行专项债获得融资，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还。

    四、目前的棚户区改造投融资模式存在的问题

    目前，我国棚户区改造资金主要来源是政府购买模式，此种模式得到政府、金融机构的认可，是非常受欢迎的模式。但是，此种模式存在非常大的问题，严重加剧了地方政府的财政负担。棚户区改造项目是国家重点项目，也是工作量庞大的项目，实施改造的周期很长，其中存在许多要攻克的难题，同时需要强大的资金支持改造项目成本的支出，这也需要多个政府部门的积极配合。另外，棚户区由于改造耗时长，盈利回报率非常低，加大了吸引社会资本进入的难度。同时，此类政府购买的服务项目的中标人一般是城投公司，然后城投公司再以和政府购买合同为依据向银行申请相应的抵押贷款，这个资金实际来源于政府的担保，这不仅没有在根本上解决棚户区改造资金渠道来源的问题，反而变相加剧了政府的财务负担，此种模式的长期存在对于社会的发展是非常不利的。另外，随着经济发展的快速变化，近年库存政策的影响，棚户区改造货币化安置的比例在逐年升高，棚户区改造的资金实际上变相流到了房地产公司，这加剧了市场的不平衡发展，无形中提高了房价，加剧了房地产市场泡沫化，这不仅加剧了人民群众住房的负担，还打乱了房地产行业的健康发展，这对于社会的发展是一种不良的影响。尽管各地方政府在近几年取消了货币安置奖励，并强调棚户区改造以实物安置为主，但是依然没有消除房价在逐年升高的事实，降低了人民购买住房的积极性。

    五、棚户区改造融资模式发展趋势及建议

    根据国家棚户区改造试点的管理办法及政府购买服务管理办法等相关政策的规定，央行棚户区改造 PSL 资金紧缩趋势以及住建部 2018年 10 月 25 日在北京主持召开部分省市座谈会会议精神等，棚户区改造项目融资模式将会发生改变，不再是依靠政府购买为主，降低政府的负债，以政府为主导扩大棚户区改造融资渠道，真到做到利民利国，有效保障社会和谐，促进国家经济的良性发展。融资模式调整内容主要为如下几个方面：一是融资以发行棚改专项债为主，依靠市场化强有力的运作模式，有稳定的预期偿债资金来源，对应的纳入政府性基金的国有土地使用权出让收入、专项收入等项目的收入可以有效保障本金及利息的清偿，保障融资与棚户区改造成本支出达到一个平衡的状态，不会给政府带来财政负担，也可以顺利保障棚户区改造项目的顺利实施，一举两得。另外，此种模式可以有效保障资金运作的合理性及科学配置棚户区改造成本的支出，有效避免资金被其他人挪用或是占用，给人民和国家带来危害。二是政府购买模式虽然取消了，棚户区改造收支平衡的项目依然可以实际情况向银行申请资金贷款。但是棚改专项债券在我国发展比较落后，发展比较缓慢，短时间内并不能及时有效解决棚户区改造来源的问题，政府进行棚戶区改造的压力及阻力依然存在。这两种模式在现行市场经济环境下是长期可行的，也都强调了棚户区改造必须满足资金平衡的条件。对此，这里需要对此提出几点相关建议：一是对棚户区即将改造的项目进行大量的调查及做好项目预算评估，将可能实现资金平衡和不能实现平衡的项目的地块合理做好包装，保障整个项目收益的均衡，降低资金来源的负担;二是政府需要合理做好土地开发的工作，对于有价值，有前景的土地，，可以考虑土地一级开发和二级开发相结合，例如棚户区改造可以和旅游产业、文化产业等产业进行有效的合作，如此不仅可以保证棚户区改造项目的顺利实施，还可以吸收多方资金，降低项目本身融资的风险，也可以顺利保障项目的有效实施。

    六、结语

    棚户区改造项目是国家重点改造项目，是普惠人民，保障国家利益的项目，在经济发展中占据着重要的地位，可以有效刺激国民经济的蓬勃发展，为多种经济发展模式的发展提供了一个有利的平台，有效推动国家经济的可持续发展。这项工作对于改善民生及住房困难群众居住条件，补上发展的短板，有利于扩大国家内需，扩大市场融资模式。同时还应当遵循自身的实际情况，因地制宜，合理开发，以便可以把有利于人民群众的工程落地并有效实施，最终提升人民的生活水平。（作者单位：周口市东新区开发投资有限公司）