网络民意作为政策议程设置基础的可行性研究
宫月
摘要：互联网逐步渗透到人类生活的各个领域，不仅影响着人们的生活方式也影响着人们的政治活动方式。在行政管理领域，网络技术的发展也带来了公共政策制定系统的重大变革。在现代民主社会，公共政策的制定总是以社会公众的政策偏好作为最主要的考量依据，尊重和实现民意也成为公共政策制定的逻辑起点。但是网络民意不等于民意，它与现实民意之间还存在一定距离。本文分析了网络民意作为政策议程设置基础的可能性，并在政策议程设置视角下为切实发挥网络民意的积极作用提出了对网络民意进行调控的几点建议。
关键词：网络民意；公共政策；议程设置
当人类社会跨入二十一世纪的时候，科学技术日新月异，互联网已成为人们不受时空、地域限制进行信息交换的重要平台。中国互联网络信息中心发布的《第33次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2013年12月底，我国网民数量达到6.18亿，互联网普及率为45.8%，已经成为覆盖率仅次于电视的大众传媒。[1]近年来因网络民意上升到政策议程设置的案例层出不穷，从“最牛钉子户事件”、“李刚事件”、“表哥事件”、“房姐”到最近的李某某事件，历数一个个名字，他们或曾身居高位，或曾辛酸卑微，但都成为当时网络舆论的“暴风眼”，表明了网络民意现已成为不可忽视的社会力量。与此同时政府对互联网的态度也发生了转变，自2009年开始，各地方政府纷纷建立“网络问政平台”和网络发言人制度，至此，网络民意不仅成为公民对公共事务发表个人见解主要方式，也是政府制定公共政策时了解民意的重要渠道。网络为民意开辟了新的表达途径，围绕社会焦点热点事件所形成的网络民意反映了民众的愿望与呼声，表达了民众的利益诉求，弥补了其他政治参与方式成本高、实效低等问题，使得微不足道的个人力量在相互撞击下得到了充分的凝聚，网络民意对公共政策议程设置的影响不容忽视。
一、网络民意作为政策议程设置基础的可能性
（一）网络民意是公民利益表达的新方式
在网络社会中人们处于虚拟化的身份角色，可以在网络上肆无忌惮的发表自己对公共事务的意见和看法，行为不像在现实社会中会受到种种约束和限制。更重要的是这种表达是多向度的，不受时间、地域限制，同时这种表达也是即时互动的，通过相互之间信息的交换，对公共事物不同看法的辩论，从而增强了相互之间的了解和理解，消除彼此之间因信息闭塞缺乏沟通而产生的许多曲解和误解，对某一公共事物达到较理性的认识，从而达到利益民间聚合的目的，以求得利益表达与利益聚合达到最大限度的一致。[2]（P.113-114）所以人们完全有理由相信网络会成为目前中国社会一个最完善的“公共领域”。此外，由于现有的利益表达渠道中介太多，环节繁琐时效性不高，在一定程度上存在的官僚作风严重、形式主义泛滥问题，导致公众意见不能受到应有的重视更不能得到及时回应。网络民意具有瞬时传播的特点使得公民的利益表达可以在网络上迅速产生，并快速地将利益表达信息传遍整个社会，形成声势浩大的舆论力量。通过网络进行的民意表达转变为政策输入过程的时间大大缩短，成本较低时效性强。网络民意是一个难以量化的概念，我们可以理解为现实民意在网络上的延伸，即公民通过网络平台发表对公共事务的意见、看法及利益表达等等。一方面，当今网民言论之活跃已达到前所未有的程度，公民在网络上对国内外的公共事件进行评述发表自己的意见、见解均能产生巨大的舆论压力，达到任何部门机构都无法忽视的地步。另一方面通过报道网络民意成功输入到政策议程设置的事例会提高公民的网络参与兴趣，从而使得公众的利益表达达到良性循环。
（二）网络民意是政策议程设置的信息来源
网络民意为政府进行政策议程设置提供可以参考和借鉴的信息，被广泛认为是“原生态”的民意。公共政策的科学化与民主化要求政府在制定公共政策时必须要动态了解民意、掌握真实的民意。在虚拟的网络世界里，由于匿名性的保护使得网民可以自由真实地表达对公共事务的愿望或诉求，打破了传统媒体对社会舆论的相对垄断的话语权，而且有益的信息量很多，只要公共政策部门善于加以甄别，就不难找到大量有价值的信息，这对政府制定公共政策无疑大有裨益。[3] （P.27）
（三）网络民意有利于公共政策执行的改进
正确的政策议程设置方案要变成现实，有赖于有效的政策执行，整个公共政策系统的制定与执行不是一成不变的，在具体的执行过程中可以根据网络民意的实时反馈对原有的制定与执行情况进行改进。公共政策的执行常常需要政府与目标群体的密切合作，如果受众者是被动消极的，那么政策的执行效果会大打折扣。另外有许多政策只有依靠与公众进行合作才能贯彻实施：如环境保护、社区发展、社会综合治理等等，若没有公众的宝贵意见与支持，即使政策制订出来了，贯彻执行起来也相当困难。将网络民意输入到政策议程设置中去能够提高公民对政策系统的认同感和支持度，这也意味着网络民意能够推动公共政策的执行。
二、政策议程设置视角下的网络民意调控
（一）科学设置政策议程
政策议程又称之为政策日程，通常是指某一引起公共政策决定者深切关注并确认必须解决的公共问题被正式提起政策讨论，决定政府是否需要对其采取行动、何时采取行动、采取什么行动的政策过程。[4]（P.128）在这一过程中，价值判断标准、政策目标、政策方式、政策界限等是讨论的重点问题，将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划过程中，要求政策主体作出反应，并最终决定政府对某一特定的公共问题作为或不作为。[5]（P.130）政策议程设置的第一步就是“确定问题”，这关系到政策问题能否进入政策议程，因而必须做到真实，尽可能的与客观实际相符即适当采用合理的网络民意，从而保证政策制定的科学性与民主性。正确的政策问题建构可以大大减少政策资源的耗费，一些政策专家认为，找准了政策问题等于完成了一大半政策制定。政策议程设置过程是政府把社会上各种利益和要求输入政策系统之中并转化为政策输出的过程。政府要主动准确把握真实的网络民意，使之上升为政策问题，并且主动将其输入到政策议程设置中去，成为政策制定的基本方向。因此，科学地设置政策议程能够使网络民意发挥积极的舆论导向功能。
（二）坚持事前网络民意咨询和事后网络民意评估相结合
政策议程设置需要经过民意的测验才能确保政策产出具有符合民意的特征。随着现代互联网的高速发展，关于政策议程设置过程中的民调可以采取网络调查的方式进行。政府需要准确辨别和把握网络民意的真实性，在设置政策议程时要充分重视和尊重原生态的网络民意。对此政府应建立规范的网络民意调查制度，将网络民意调查的主体、程序、结果等按照法律制度加以确定，保证网络民意能够在规范的制度约束范围内发挥其作用。同时政府应尽快将网络民意调查结果转化为议程设置基础，在这一过程中可利用SPSS等现代化的科学手段进行数据整合，将多项调研成果转化为政策信息，使网络民意调查能够推动公共政策议程设置向着科学化、民主化、法治化的方向发展。同时注意在政策议程设置后关注网络民意对该项政策的评估，若发现有偏离民意或者不能有效解决政策问题时要及时做出政策修正，实现网络民意与公共政策的良性互动。
（三）营造积极健康的网络环境
公民在网络上发表的意见、见解及利益表达的态度对于积极健康的网络环境的形成有着至关重要的推动作用。良好的网络环境，需要公民的积极参与对公共政策的方方面面进行舆论监督，弘扬社会正气，引导公众心理，促进社会和谐。反之，则会严重影响社会的繁荣与稳定，会助长网络暴力事件的发生，会混淆视听。网络环境对网络民意的发展至关重要，既是网络民意的出发点，也是网络民意的落脚点。因此培育健康向上、积极乐观的网络民意必然需要我们营造民主法治、公平正义的网络环境。大多数公民在网络参与时都会存在着一定的从众心理，因此要积极宣传并逐步推广那些成功输入到政策议程设置中去的网民群体所取得的经验、做法、途径，并通过他们带动全社会的人都能够树立起参与公共政策的观念，让先进的人物和典型的事例成为推动具有积极健康带有正能量的网络环境形成的助推器。
（四）培育高素质公民
首先要培育网民的责任意识。作为社会公共事务和政治生活的参与者，我们每个人都要正确对待社会所赋予的责任，这不仅是社会民主法治进程对我们的要求，更是政治文明建设对每一个社会成员的期待。只有清楚每个人的社会责任，了解每个人的社会角色，才不至于出现“错位、越位”情况的发生。因此首先我们要在全社会加强公民的责任意识。其次要建立和推行网民身份认证制度。网络时代形成了信息传播面前人人平等的结果，大众麦克风时代已来临。但不是所有的网民都能做到完全理性、合法地参与公共政策制定，有时为了使自己的观点和意见能够被政府注意可能会非理性地煽动其他网民情绪、夸大甚至臆想事实。对此我们要通过各种方式鼓励网民实名登陆，培养网络民意中的意见领袖发挥积极舆论导向作用。只有积极培育理性参与、具有高度道德责任感的公民，营造积极健康的网络环境，规范网络民意，才能真正提高网络民意质量，使其为政策议程设置献良言良策。
参考文献：
[1]中国互联网络信息中心.第33次中国互联网络发 展状况统计报告[EB/OL].http：//www.cnnic.net.cn/
hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201403/t20140305_46240.
html，2014-03-05.
[2][德]哈贝马斯著，曹卫东，宋晓玉，刘北城译.公共领 域的结构转型[M].上海：学林出版社，1999.
[3]刘剑.作为公共政策制定基础的网络民意研究[D]. 长沙：中南大学硕士学位论文，2007.
[4]陈潭.公共政策学[M].长沙：湖南师范大学出版社， 2003.
[5]张国庆.现代公共政策导论[M].北京：北京大学出版 社，1997.
[责任编辑：胡 悦]
