浅议城管执法中存在的主要问题

    李学明

    [摘要]城管综合行政执法机制是行政执法体制改革的新成果，这一点学术界已经达成了共识。但笔者要强调的是：正是因为它是新成果。所以远未达到成熟阶段。从执法实践来看，它的运行效果也远未实现设计者的目的和初衷。比乏专职行政执法，其存在的问题较多。

    [关键词]城管综合执法；法治化行政

    一、综合行政执法机构的主体资格问题

    按行政职能法定的原则，综合行政执法机构的法律地位和职权范围应当由法律及行政法规加以规定。我们看《行政处罚法》第16条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但是限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这一法条被认为是综合行政执法机构设立及具有行政法主体资格的主要依据。但仔细阅读该法条后，我们可以得出这样的信息：只有国务院或经国务院授权的省级政府才有权设立综合行政执法机构：而同时，也只有国务院和省级政府设立的综合行政执法机构才有独立的行政执法主体资格。但实践中，城管综合执法机构事实上已经普遍设立到了县级政府。

    我们知道，法治化行政的首要原则即为“依法行政”原则。那么省级政府有权批准市、县级政府设立综合行政执法机构吗?如果法律、行政法规均未明确，回答显然是否定的。因此，我的结论是：市级、县级政府设立的城管行政综合执法机构依照现行法律没有行政执法主体资格，不管它的名称叫作“城市管理综合执法局”或是叫作“城市管理综合执法办”甚至是叫作“城市管理联合执法队”：因为其执法“名不正、言不顺”。

    二、城管综合执法的法律、法规依据不足

    城管综合执法中央级的立法依据包括6部单行法律，6部行政法规，4部部委规章。各地主要的执法依据是地方性法规、地方政府规章。但这些规范性法律文件中，明确将具体职权赋予综合执法机构的很少，其执法行为往往是“借法执法”，即通过行政机关内部文件将职能划转到综合行政执法机构。从立法原理角度，这种做法严重违反“职权法定”的法治原则不证自明。没有权威性的法律法规作为依据，城管综合执法机构执法行为的合法性备受质疑是必然的结果。

    三、综合执法的职权不清

    由于资格及职权方面的权威性法律依据先天不足，城管综合执法机构的执法职权不清就成了一个必然要出现的问题。其具体表现有二：

    (一)城管执法机构所拥有的职权与其他专职行政机关的职权存在多重交叉。前面已经提到过，城管综合行政执法机构的职权往往是通过行政机关内部的“红头文件”划转而来，而且划转的职权范围至少涉及七、八个行政领域，而在一些大城市中甚至涉及十个以上的行政领域。涉及事项如此之多的行政职权在几个或是一个规范文体中进行划转，必然会出现职权划分不清、不同机关职能交叉、重叠的情况。职能交叉、重叠的结果是什么?只能是某一事项的处理多机关争夺管辖或推诿管辖，而其性质均为畸形执法。

    (二)城管综合执法机构行使的行政权力类型不清。实务中，城管综合执法机关行使的行政权力的性质除《行政处罚法》第16条明确授予的行政处罚权外，还有行政检查权和行政强制权。理论上来说，综合行政执法机构拥有行政检查权逻辑上成立，因为没有行政检查权也谈不上拥有行政处罚权；而其拥有行政强制权不仅于法无据，更重要的是城管综合执法的行政强制权中居然涉及到对人身自由的强制，如诸多案例中出现的短期羁押、拘留等。这显然严重违反了《立法法》第8条、第9条“法律保留”原则的相关规定。并且即使是非限制人身自由的行政强制权，其授权依据实际上均为行政规范性文体。行政规范性文体是严格意义上的法律吗?如果不是，我们对“职权法定”应作何理解?

    四、执法人员素质有待进一步提高

    与专职执法人员相比，城管综合执法人员的素质相对较低。原因很简单，专职执法人员的身份基本上都属于公务员，逢进必考，文化素质和法律素质相对较高，而城管综合执法机关的执法者身份却良莠不齐；虽然国务院一再强调其身份必须是公务员，但由于行政编制有限，各地城管综合执法队伍中仍有相当比例的人员不具公务员身份。而这种多元化的人员来源方式必然导致执法者的文化背景、法律素质良莠不齐；同时又未进行过严格统一的专业执法能力培训，其职业素质相对较低是不难理解的。

    上述问题只是城管综合执法领域的主要问题而非全部。而其解决方案是不言而喻的，即首先要加强立法，最好是单独制定一部《城市管理法》，明确城管综合执法机构的行政主体资格，同时明确其执法权限范围；其次要加强对城管综合执法的行政、司法及媒体监督，同时建立行政违法个人问责制度；第三要加强对城管综合执法队伍的管理与培训，目的在于提高执法人员的素质，树立其执法为民的现代行政理念；也唯有如此，才能从根本上解决城管综合执法的良性化问题。