我国综合档案馆职能定位的演变与发展方向探析
任琼辉 张臻
摘 要：我国综合档案馆职能定位经历了五个时期历史演变并呈现出职能定位发展的渐进性、档案保管基地定位的稳定性、定位影响因素的综合性、与其他机构的关联性的特点。综合档案馆职能定位的未来发展方向是：坚持职能法定的基本原则、坚持“一体多维、多元复合”的基本方向、坚持文化事业机构的基本属性、坚持探索创新的基本精神。
关键词：综合档案馆;职能;职能定位;机构改革;档案事业
1 综合档案馆工作是我国档案事业的主体
据国家档案局统计，截至2019年底，我国各级综合档案馆的数量达到了3337个。[1]随着地方档案机构改革、新《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）的实施，以及档案工作数字化转型，综合档案馆建设面临新形势。本文试图在梳理我国档案馆职能定位演变历史的基础上，分析其演变特点、探讨其发展方向，以期为综合档案馆确定职能定位提供参考和启示。
2 我国综合档案馆职能定位的演变历程
我国综合档案馆从筹备建立发展至今，其职能定位的演变大致经历了“永久保管档案基地”时期（1954—1983年）、“两位一体”时期（1983—1996年）、“三位一体”时期（1996—2004年）、“四位一体”时期（2004—2009年）及“五位一体”时期（2009年至今）共五个阶段。
2.1 “永久保管档案基地”时期（1954—1983年）。1954年，中共中央办公厅召开党的第一次全国档案工作会议，提出要筹建党的中央和省（市）的档案馆，集中保管党的历史档案。从档案馆筹备建设到1983年《档案馆工作通则》颁布以前，我国综合档案馆的职能定位是永久保管档案的基地、文化事业机构。明确这一职能定位的依据主要包括国家档案局1960年发布的《省档案馆工作暂行通则》[2]、《县档案馆工作暂行通则》。[3]
根据这两个文件不难看出，“永久保管档案”是综合档案馆的主要任务。需要说明的是，在这一时期，综合档案馆除了主要承担“永久保管档案”的职能，还承担着部分档案行政管理职能（如业务指导）。不少县档案馆还承担档案室职能，甚至扮演着县委或县政府的联合档案室的角色。[4]
2.2 “两位一体”时期（1983—1996年）。1983年，国家档案局颁布的《档案馆工作通则》规定，“档案馆是党和国家的科学文化事业机构，是永久保管档案的基地，是科学研究和各方面工作利用档案史料的中心”。[5]自此，综合档案馆的职能由原来的“永久保管档案基地”扩展为“一个基地、一个中心”。这标志着我国档案馆职能定位“两位一体”时期的开始。
1987年颁布的《档案法》以法律的形式确立了档案馆作为“永久保管档案基地”“档案提供利用中心”以及文化事业机构的职能定位。另外，1992年印发的《全国档案馆设置原则和布局方案》也依据《档案法》进一步明确了综合档案馆的文化事业机构性质，以及提供利用档案资料，为社会各方面服务的中心的职能。
应指出的是，虽然综合档案馆的法定属性是“文化事业机构”，但由于这一时期档案局、档案馆的关系经历着局馆合一、局馆分立等变化，部分档案馆在某些阶段、某种程度上承担了档案行政管理职能。例如，1985年以前的一个时期，全国各级档案馆与档案局，基本上实行“两块牌子、一套人马”的体制。[6]1985年以后，这一局馆合一的体制变为局馆分立模式。1985年，《中共中央、国务院批转的通知》明确：地方层面各级档案馆归口各级档案局管理;国家层面第一、第二历史档案馆归口国家档案局管理，中央档案馆日常工作仍由中共中央办公厅直接领导，在业务上受国家档案局指导。
1990年，《档案法实施办法》第八条明确规定中央和地方各级各类档案馆，是集中保存、管理档案的文化事业机构，“由中央和地方各级档案行政管理部门或者有关部门归口管理”。然而在1993年机构改革后，我国档案馆与档案局的关系又逐渐调整为局馆合一模式。
2.3 “三位一体”时期（1996—2004年）。1996年，国家档案局、中央档案馆印发《全国档案事业发展“九五”计划》。其中明确要“积极举办各种形式的档案展览或陈列，发挥档案馆的教育功能，努力把各级档案馆建成爱国主义教育和其他各方面教育的基地”。档案馆作为爱国主义教育基地的职能首次得到明确。自此，我国综合档案馆的职能定位由“一个基地、一个中心”变为“两个基地、一个中心”（即“三位一体”）。
2 0 0 0年全国档案工作会议及《全国档案事业发展“十五”规划》采用了“两个基地、一个中心”的提法，明确了“十五”期间全国档案馆工作的重点任务是把各级档案馆建成“两个基地、一个中心”，即把档案馆建成名副其实档案保管基地、爱国主义教育基地和档案信息服务中心。从机构性质上看，虽然我国1996年对《档案法》进行了修正，但从该法第八条规定来看，我国综合档案馆作为文化事业机构的法律规定依然没有变化。
2.4 “四位一体”时期（2004—2009年）。2004年，全国档案局长馆长会议明确了综合档案馆“四位一体”的职能定位。会议认为，为了使综合档案馆充分发挥收集、保管、利用档案资料的基本功能，以及积极发挥保存人类文化遗产、维护历史真实面貌、资政襄政等多种社会功能，应把档案馆真正建成“档案安全保管基地、爱国主义教育基地、已公开现行文件集中向社会提供利用的中心和档案信息服务中心”（可简称“两个基地、两个中心”）。[7]
2006年，国家档案局基于这一职能定位制定并印发了《全国档案事业发展“十一五”规划》，由此正式开启了综合档案馆“四位一体”的建设时期。
2.5 “五位一体”时期（2009年至今）。2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，为保障用户便利获取政府信息，包括国家档案馆、公共图书馆、政务服务场所等应设置政府信息查阅场所，这为综合档案馆扩展职能提供了政策指导。在此背景下，两年后的全国档案馆工作会议上正式将“档案安全保管基地、爱国主义教育基地、档案利用中心、政府信息查阅中心、电子文件中心”确定为公共档案馆的建設方向。自此，各级国家档案馆的职能有了新的内涵，综合档案馆“四位一体”的定位扩展为“五位一体”。
2014年，《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》明确提出县级以上党委和政府要“把国家综合档案馆建成档案保管基地、爱国主义教育基地、档案利用中心、政府公开信息查阅中心、电子文件备份中心”。这是对综合档案馆“五位一体”职能定位的新表述，此后各级综合档案馆也都按照“五位一体”的布局来建设。
3 综合档案馆职能定位的演变特点
3.1 职能定位发展的渐进性。我国综合档案馆并不是生来就有的，其职能定位也并非一成不变。回顾我国综合档案馆近70年的发展历程可以发现，自“永久保管档案基地”的职能定位确立以后，由“两位一体”到“三位一体”，再扩展到“四位一体”以及“五位一体”。这一职能扩展本身就是一种渐进式发展，且每一次职能扩展又都是渐进性发展到一定阶段后的“飞跃”。应该说，这既符合我国渐进式发展历史逻辑，也遵循了档案事业渐进式发展总趋势，更是人类社会发展的第一属性。
3.2 档案保管基地定位的稳定性。通过梳理我国综合档案馆职能定位近70年的演变历程可知，虽然经过四次演变、每次都赋予了综合档案馆新的职能，但无论是在“两位一体”“三位一体”“四位一体”或是“五位一体”时期，“档案保管基地”的职能始终没有消失或削弱。并且在我国档案法治建设进程中，综合档案馆的“档案保管基地”这一职能定位得到了明确和延续。如1987年颁行的《档案法》规定，“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构”。而新《档案法》基本保留了原《档案法》的表述。由此可知，这既是对综合档案馆在社会系统中定位的明确，更是对其“档案保管基地”职能的阐释。对于综合档案馆而言，不管是过去，还是现在，抑或未来，档案保管基地将是其职能最稳定的存在。
3.3 定位影响因素的综合性。总的来说，我国综合档案馆职能的发展，受社会发展与档案事业两方面的影响。
一方面，社会发展需要客观上要求作为文化事业机构的档案馆作出回应，因而社会发展的渐进性，对档案馆职能定位的影响也具有渐进性的特点。比如，在我国2007年颁行《中华人民共和国政府信息公开条例》的背景下，综合档案馆提升政府公开信息查阅中心职能就是对社会需要的积极回应。
另一方面，综合档案馆职能的发展受到了档案事业发展的影响。比如，档案管理的对象由传统的纸质文件转变为电子文件后，电子文件逐渐成为档案管理的重点。同时，档案馆职能定位变化为我国档案事业高质量发展起到了重要的作用。可见，档案事业发展的内部与外部环境的变化，都会对综合档案馆职能定位产生一定影响。
3.4 与其他机构的关联性。回顾我国档案事业发展的历史进程，档案馆职能定位的演变与其关系最为密切的便是档案局。由我国档案机构管理体制先后经历过形成期（1949—1 9 5 9年）、中共中央领导下的党政档案统一管理时期（1959—1985年）、国务院领导下的党政档案统一管理时期（1985—1993年）和中共中央领导下的党政档案统一管理、局馆合一时期（1993年至2018年），[8]发展到2018年地方档案机构改革后中共中央领导下的党政档案统一管理、局馆分离时期。
据笔者调研发现，省级档案机构除云南省、海南省、内蒙古自治区三地暂未进行机构改革外，其余各地档案机构均实现了局与馆的分立，而伴随着本次档案机构改革的推进落实，有必要重新考量新时期综合档案馆的职能。随着国家信息战略的不断发展，数据管理机构雨后春笋般出现，同作为国家信息管理部门，在职能上存在某些交叉，[9]这为未来数字转型时代确立综合档案馆职能的发展又提出了新的思考。
4 综合档案馆职能定位的发展方向
4.1 坚持职能法定的基本原则。根据新《档案法》第十条可知，中央和县级以上地方各级各类档案馆作为“集中管理档案的文化事业机构”，承担“收集、整理、保管和提供利用各自分管范围内的档案”的任务。第二十六条明确了综合档案馆在应急管理方面的作用。第四十条进一步强化了综合档案馆“永久保管基地”的职能定位。由此可知，综合档案馆“五位一体”的职能定位已经与当前社会发展需求不相适应，传统“五位一体”的职能定位亟待发展。为此，综合档案馆应紧紧围绕新《档案法》的规定，为档案馆履行职责奠定坚实的基础。
4.2 坚持“一体多维，多元复合”的基本方向。综合档案馆的职能定位必须不断适应经济、政治、文化、社会、生态等各方面的变化和需要。基于前述理论分析和实践考察，可以认为，综合档案馆的职能定位应坚持“一体多维，多元复合”的发展方向，不断优化与相关机构间的职能关系。
所谓“一体”是综合档案馆，“多维”是指档案馆其定位具有多个维度的特点，“多元复合”是指综合档案馆的职能定位既具有多个方面的特征，又具有复合为一的性质。
纵然綜合档案馆发展所面临的各种环境在不断变化，档案的本质属性都没有改变，这决定了综合档案馆的永久保管基地职能的稳定性以及其他职能的可扩展性。基于这一观点，笔者认为我国综合档案馆在近70年的发展历程中，逐步确立了“一体多维，多元复合”职能定位，未来综合档案馆的职能定位必然继续沿着“一体多维，多元复合”的发展方向继续前进。
4.3 坚持文化事业机构的基本属性。文化事业机构指从事专业文化工作和为专业文化工作服务的独立建制的单位。[10]按照国家对文化事业机构的分类，综合档案馆属于公益一类事业单位。
新《档案法》规定中央和县级以上地方各级各类档案馆在性质上属于文化事业机构，综合档案馆的职能定位应与其文化事业机构的基本属性相适应。而文化事业机构的基本特点就是文化性和服务性，这为新时期综合档案馆职能定位的发展提供了重要参考。
综合档案馆新职能定位的确立要特别将综合档案馆文化性、服务性、民生性作为其前提。综合档案馆在发展中要牢牢把握文化事业机构的出发点，各项工作的开展都要反思是否符合文化性、服务性、民生性的特征。须知，坚持文化事业机构的基本属性，这既是综合档案馆强化档案工作政治属性的客观要求，也是综合档案馆履行好文化事业职能的本职工作。
4.4 坚持探索创新的基本精神。梳理综合档案馆职能定位不难发现，综合档案馆职能定位的确立都是“外力”所授予的，而非是综合档案馆“内力”自主产生的。综合档案馆职能定位除了根据国家法规政策和事业发展规划等规定予以制定外，各地综合档案馆也可根据各地经济发展水平、档案事业发展的特殊情况，探索综合档案馆职能定位的发展方向，为综合档案馆创新注入新的活力。
由于我国各个地区经济、社会、文化发展的不平衡，综合档案馆所处的发展阶段也不尽相同。在综合档案馆发展过程中，除了履行既有职能外，还迫切需要探索新的职能。
档案工作发展的实践也启发着综合档案馆积极探索创新发展新的职能定位。例如，综合档案馆可以基于当前档案工作向数字化转型、向服务民生方向发展等现实，同时结合国家大数据发展战略等国家发展规划，审视自身职能定位发展，以达到综合档案馆的发展与国家发展相同步，与社会前进相同步，与人民需求相同步。
坚持探索创新的基本精神，既是新时期综合档案馆职能定位发展的应有之义，也是综合档案馆作为文化事业机构实现自我发展、发挥档案价值的重要举措。对于综合档案馆而言，唯有突破固有思维的藩篱，才能萌发产生新的观念;只有勇于尝试积极探索，才能使综合档案馆焕发新的生机。坚持探索创新的基本精神，这既是党和国家对综合档案馆的内在要求，也是时代赋予综合档案馆发展的神圣使命。只有在坚守中创新，在创新中传承，才能为综合档案馆未来的发展注入新的动能。
*基金项目：本文为浙江省档案局科研项目“新形势下综合档案馆职能定位研究”阶段性研究成果之一。
