论档案行政权力清单的行政法属性
宋飞
摘 要：行政法是规范行政行为的法律规范，档案行政行为受行政法的规制，行政法是制订档案行政权力的主要法律依据。档案行政权力清单具有行政法的属性，违反档案行政权力清单的行为无效且违法。
关键词：档案行政权力；权力清单；行政法；属性
推行权力清单制度是我国档案行政管理部门近两年来的一项重要工作。也有一些相关文章发表。但是，对档案行政权力清单与行政法的关系还未涉及，相关研究尚属空白。实际上，权力清单制度背后蕴藏深厚而复杂的行政法理论。通过对档案行政权力清单行政法属性的探讨，对于深入认识、理解和完善档案行政权力清单制度有着积极的意义。
1 行政法的概念与本质
关于行政法，法学界的一般看法：“行政法是关于行政权力的授予、行使以及对权力进行监督和对其后果予以补救的法律规范的总称。”[1]其本质可从以下五个方面来理解。
1.1 行政法是设定和授予行政权力的法。根据职权法定的原则，一切行政权力必须与法有据，由法律法规授予。“宪法相关法类中规范国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度的法律，以及民族区域自治制度的法律，行政法类中有关规范行政权力运行以及行政机关工作人员的各类法律，经济法类中有关宏观调控方面的法律，以及诉讼与非诉讼程序类的全部法律，都可以归入国家权力产生和运行的部分。”[2]这其中又以行政法为主，即绝大部分行政权利是由行政法律法规设定和授予的。行政法律法规对一定或特定行政权力予以设定，从而形成一定的权力体制，并明确规定这一行政权力授予某一行政主体——政府、政府机构、公务人员或其他组织，以及这一权力主体内部组织权力运行与活动的规则。
1.2 行政法是规范和限制行政权力的法。关于行政法的本质，法学界一直就有“控权法”（控制行政权）和“保权法”（保障行政权）之争。控权法理论认为，“行政法的基本内容是控制和限制政府权力。”[3]近年来，控权法理论得到了大多数法学界学者的认同。认为，“行政法最本质的特征就是对行政权的控制” [4]和限制行政权力滥用，避免社会发展在稳定性、普遍意志性的法律支配之外，受到某些个人或者某个机关，偶然的、任意的、故意的支配。
1.3行政法是保护行政相对人利益的法。从行政法的立法目的上看：“行政法是规范行政权力和限制行政权力滥用，保护行政相对人权利的法律”， [5]其立法目的是保障公民权利。“以保护行政相对人权利为目的，对行政权行使的目的、方式和过程等方面进行制约和规范，并为行政相对人提供司法救济，充分体现了当今我国行政法控制行政权力和保护公民权利的功能。”[6]由此可见，行政法是规范行政权力的法。
1.4 行政法是监督行政权力的法。行政法既是规范行政权力的法，也是监督行政权力的法。行政法具有监督行政权力主体，包括政府、政府机关、政府工作人员、法律法规授权的其他组织及其工作人员，防止行政权力滥用的作用。法律法规在赋予行政机关及其主体以行政权力的同时，“由于行政权力客观上存在易腐性、扩张性以及对个人权利的优越性和侵犯性，因此，必须对行政权力加以监督和制约。”[7]现实中，行政法是通过规定行政权力的范围、行使方式及法律责任等，达到监督行政权力主体、防止行政权力滥用目的的。
1.5 行政法是对行政权力后果进行补救的法。对于行政法是对行政权力后果进行补救的法，国内学者多引用美国学者施瓦茨“行政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法”的说法。行政补救亦称行政救济，“是指行政行为侵犯公民权利所造成的权利缺损而实施的救济。”[8]是行政法重要的内容之一，由行政复议法、行政诉讼法、行政赔偿法多部法律构成，以保证行政法的正确实施，保护公民及社会组织的权益不受侵害，并对权益受到侵害的公民及社会组织实施救济。
2 行政法是规范行政行为的法律规范
2.1 行政法的目的。行政法立法的目的就是通过规范行政行为，来保障公共利益的实现、监督和控制行政权力的合法行使、保护行政相对人合法权益不受侵害。
2.1.1 公共利益目的。保障公共利益的实现是行政法的目的。行政法的公益目的体现为：一方面，行政主体是公共利益的代表，行政法保障其为实现公共利益而进行的行政活动。具体来说，行政法保障行政机关有效地进行国家行政管理，为行政机关行使职权提供依据和条件。另一方面，行政法也要求行政权的行使必须符合公共利益，即行政法运用公共利益作为标准来限制规范行政主体的行政行为，确保行政主体的行政行为与公共利益目的相一致。
2.1.2 控制行政权力目的。行政法的控制行政权力目的是指行政法监督、控制行政权力的目的。行政权以实现公益为目的，但在现实中，行政权存在着滥用的可能性，为此，行政法对行政行为的主体、内容、形式等进行了严格的规范，要求行政主体必须依法行政，同时加强对行政行为的监督，确保行政行为的合法性和规范性。
2.1.3 保护行政相对人合法权目的。保护行政相对人合法权目的是指行政法保障行政相对人的合法权利和利益的目的。一是对行政行为规定严格的法律要件进而对其进行监督，在控制行政权的同时保障行政相对人权益；二是在行政过程中赋予行政相对人参与权等程序性权利，提供行政相对人在行政过程中陈述意见、表达意愿的机会；三是在行政权侵犯行政相对人权益时，为行政相对人提供事后性救济的机会。
2.2 行政法调整的法律关系。“行政法是规范行政行为，调整行政机关和管理相对人之间关系的法律规范总称。”行政法的宗旨就在于规范国家行政权力运行的界限。“现代市场经济排除了绝对的自由竞争，政府的干预或宏观调控对经济发展和稳定来说是不可或缺的。但是，政府的干预或宏观调控应该依法进行。杜绝政府的任意行为，避免不当干预就成了行政法的任务。哪些行政机关有权干预经营者的行为和进行宏观调控，这些机关应该采用什么手段，依照什么程序进行调控和干预，都应当依照行政法的规定依法行政。”[9]
2.3 行政法控权的对象。“行政法规范的是行政行为，而不是公民等相对人的行为”。 [10]其一，行政法的目的是保障公民权利，所以，行政法规范的是行政行为，而不是行政相对人的行为；其二，为保护行政相对人权利，行政法的义务主体应当是行政机关而不是行政相对人，行政相对人在行政法中不承担义务；其三，违反行政法的主体只能是行政组织，而不是行政相对人。因为行政机关是行政法的义务主体，所以，行政违法只是指行政机关及其工作人员因违反法定程序、超越职权、滥用职权或者不履行法定义务的行为，承担行政责任不包括行政相对人。
2.4 行政法规制的重点。行政法“以促进转变政府职能，限制行政权力的过分扩张为重点，要通过法律手段约束行政行为，控制行政权力的膨胀和扩张，让政府少管事、管好事。”[11]行政法规制的重点是规范行政行为、控制行政权力、监督行政权力的行使。
2.5 行政法规定的程序。
行政法“为行政行为从设定、实施到法律救济等都作了统一规定，目的是避免、减少人为的主观随意性，特别在规范行政行为的时间、方式、方法、步骤方面，在行政自由裁量权的行使方面发挥正当程序的作用。”[12]
3 档案行政权力清单的行政法属性
3.1 档案行政行为受行政法的规制。关于行政行为的概念，大多数学者认为所谓行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所做出的具有法律意义的行为。[13]据此，可以将档案行政行为定义为：所谓档案行政行为是指档案行政主体在实施档案行政管理活动、行使档案行政职权过程中所做出的具有法律意义的行为。档案行政行为是政府行政行为的一部分，是政府管理社会档案事务的一种专业行政行为。
如上所述，由于行政行为受行政法的规制，作为行政行为之一的档案行政行为，同样受行政法的规制。而且不仅受档案专业法律法规的规制，还要受《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政监察法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政赔偿法》等其他行政法律的规制。
3.2 行政法是制订档案行政权力的主要法律依据。根据职权法定原则，档案行政权力必须由法律授予。由于“行政法规定国家行政管理的基本原则、程序，国家行政机关的地位、产生、职权和职责等，是横跨各个行政法领域、规范行政行为的法律，包括行政组织法、行政运作法（包括行政许可、处罚、制裁、监察等）和行政救济法（行政赔偿法、行政复议法、行政诉讼法）等。”[14]行政法就成为制订档案行政权力的主要法律依据。其中也包括陈忠海教授所说：“与档案、档案工作有关的一切法律、法规和规章。”[15]
3.3 档案行政权力清单行政法属性分析。权力清单制度本质上在于通过明确和公开行政主体的职权范围、行为方式、运行程序和责任承担等，为公众参与和社会监督提供条件和可能，最终实现规范和控制行政权的目标。可见，权力清单制度与行政法的目标是一致的。通过对档案行政权力清单行政法属性的分析，可以使我们更深入认识、理解和完善档案行政权力清单制度。
3.3.1 目标：规范和控制档案行政权。“实现对行政权的有效控制，是行政法理论与实践一直以来孜孜以求的目标”， [16]档案行政权力清单制度本质上是档案行政管理部门对档案行政权的一种自我控制。其核心是通过公开档案行政权力的数量、种类、运行程序、适用条件和行使边界等，为档案行政权力运行划定清晰界限，实现规范和控制档案行政权的目标。档案行政管理部门通过晒出档案行政权力清单的方式，明晰自身权力的职责与边界，做到有所为，有所不为。
3.3.2 主体：确定档案行政主体的职权范围。为实现规范和控制档案行政权的目标，应当严格确定档案行政主体的职权范围，这是档案行政权力清单制度首先需要解决的问题。档案行政权力清单制度通过对档案行政主体相关档案行政职权的梳理，清理、明确档案行政管理部门的职权范围，将法律法规规定的原则、模糊的方面给予细化，不仅使档案行政管理部门更明晰自己的权责，还让档案行政相对人能一目了然地了解档案行政权的范围与内容。通过档案行政权力清单制度，确定了档案行政主体的职权范围，在档案行政权力清单范围之内的职权，档案行政管理部门有权力也有责任去行使；超越清单权限范围的，既无权，也不能越权行使，否则就要追究其违法行政的责任。这不仅减少了档案行政管理部门越权行政、违法行政的可能性，还为公众监督档案行政管理部门奠定了基础。
3.3.3 方式：界定档案行政主体的行为边界。“职权法定”是档案依法行政的基本要求，档案行政权行使必须“于法有据”，否则就容易导致权力的滥用与腐败。而“职权法定”的前提就是要明晰界定档案行政主体行为的边界和活动范围。确定档案行政管理部门能够行使何种权力，在多大职权范围内行使档案行政权力。档案行政权力清单制度以一种便于理解接受的方式，将档案行政管理部门的各项职权向社会公开，明确列举各项档案行政权力的权限、依据和范围，进一步清晰和界定档案行政主体的行为边界，限制压缩法外权力和寻租空间，减少档案行政管理部门内部之间的权限争议，并提高档案行政管理的效率和廉洁性。
3.3.4 程序：明确档案行政职权的运行程序。“行政程序的根本政策问题就是如何设计一种制约制度，既可最大限度地减少官僚武断和超越权限的危险，又可保持行政部门需要的有效采取行动的灵活性” [17]。因此，从这个意义上讲，权力清单具有行政程序规制的特质。如果说法治的基本功能是控制行政权力的话，那么，就控权的方式来说，传统注重的是组织法控权，现代法治则更注重程序法控权。因此，档案行政权力清单不仅应注重列出档案行政主体的权限，还应重视各项档案行政权力行使的具体程序。通过规范的档案行政权力清单文本，将所涉及的职权运行具体程序予以明确规定，让档案行政主体、职权、责任都有了一一对应的关系，使每一个档案行政职权的运行都将受到程序规则的有效制约。
3.3.5 制度：公开、参与、监督机制的运用。档案行政权力清单制度最终目标在于通过规范和控制档案行政权，保障档案行政相对人的合法权益。因此，档案行政权力清单制度的制定、调整和运行等都应当充分引入公众参与，充分发挥公众参与对权力清单制度的监督作用。而档案行政权力清单公之于众，晒在社会与公众的阳光之下，为档案行政相对人和利害关系人行使监督权提供了前提和条件。档案行政权在公开透明的阳光下运行，公众可以按照清单上列举的职责、权限进行评判和监督，这也是对档案行政权进行控制和规范的有效方式。
4 结语
由于档案行政权力清单具有行政法的属性，从依法行政、依法治档的视角来看，按照“法无授权不可为”的原则，一切档案行政行为均须按照业已公布的档案行政权力清单执行，违反档案行政权力清单的行为无效且违法。
