检察主导：认罪认罚从宽程序模式的构建
摘 要：与世界范围内刑事司法权力的结构性变革相呼应，伴随着认罪认罚从宽制度的建立健全，我国也出现了“检察官法官化”的权力转移现象，并在实质上形成了一种检察主导的刑事案件处理模式。该模式由控辩沟通机制、从宽兑现机制、案件速办机制和审查监督机制四个基本要素构成。不管最终适用何种审判程序，其“公安记录、检察建议、法院核准”的程序内核具有普适性。检察主导的程序模式既可以充分发挥我国层层把关诉讼模式的优势，又可以尽早实现繁简分流，推动认罪认罚案件的高效处理，但其在实施中也面临着权力失序的潜在风险。检察主导程序模式的构建不是否定审判中心，恰是要维护审判中心诉讼结构的有效运作。
关键词：认罪认罚从宽;检察主导;替代程序;审核制;以审判为中心
中图分类号：DF920.0文献标志码：A
DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.04.03 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
如果将由“侦查中心”向“审判中心”转变的刑事诉讼程序改革看作主旋律的话，认罪认罚从宽制度的完善可谓这一改革的变奏曲。这是因为，认罪认罚从宽制度建构了一套全新的刑事诉讼职能关系和行权模式。在认罪认罚案件的处理中，从检察机关在听取意见的基础上提出量刑建议，到被追诉人认可量刑建议签署具结书，再到法院采纳量刑建议，这一过程是认罪认罚从宽程序的中心环节。在裁判结论的形成方式上，根据新《刑事诉讼法》第201条的规定，除几种法定例外情形外，对于认罪认罚案件，人民法院一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议。显然，就专门机关的职能关系而言，这既不是“各管一段”的“无中心”，也不是盲从侦查结论的“侦查中心”，更不是在强调“审判中心”，其处处体现的是对审查起诉职能和检察机关诉讼角色的倚重。一言以蔽之，就是讓检察机关成为认罪认罚从宽程序的主导者，从而使程序运行表现出某种程度上的“起诉中心”。但问题是，在“审判中心”的改革主旋律下，“检察主导”的变奏是如何发生的？检察机关何以成为认罪认罚从宽程序的主导者？检察机关又该如何主导认罪认罚从宽程序的运行？怎样认识检察主导的优势和隐患？如何协调检察主导与“审判中心”的关系？不厘清这些问题，就很难准确把握认罪认罚从宽制度的程序要义。
一、检察主导：一种新程序模式的形成
一般而言，不管是将检察官视为刑事诉讼的一方当事人，还是将其描述为地位超然的“法律卫士”，检察官作为侦控主体、案件管理者和刑事政策的制定和执行者，都是一国刑事司法体系中最有权力的官员之一，并对该体系的运行具有重大影响。传统意义上检察官的主导或核心地位不是排他性的，特别是，其并不以否定法官（实体处分权层面）的主导或核心地位为前提。如果案件进入审判阶段，检察官的主导地位就会转移给法官。[德]托马斯·魏根特：《德国刑事诉讼程序》，岳礼玲、温小洁译，中国政法大学出版社2004年版，第38页。然而，这一状况正在逐渐被实践改变。“检察官在大量的案件中事实上已经演变为决定是否科处制裁以及制裁的严厉性或宽大程度的官员”，成为“法官之前的裁判者”。参见[德]托马斯·魏根特：《换了名字的法官？：比较视野下的检察官角色》，载[美]艾瑞克·卢拉、玛丽安·L﹒韦德主编：《跨国视角下的检察官》，杨先德译，法律出版社2016年版，第359页。至少在部分程序中刑事诉讼权力出现了“从法官决定向检方决定的强烈转变”，[瑞士]古尔蒂斯·里恩：《美国和欧洲的检察官——瑞士、法国和德国的比较分析》，王新玥等译，法律出版社2019年版，第1、8页。检察官的支配地位从推进程序延伸到决定实体结果，从审前阶段拓展到审判阶段，进而形成一种检察主导的刑事司法运行模式。归纳起来，该种程序模式中的检察主导主要表现为以下三种形态：
其一是起诉替代措施选择中的检察主导。裁量权是检控权的应有之义，各国的检察官均在不同程度上被赋予了基于法律和政策了结案件的权力。在奉行起诉便宜主义的国家，如美国，检察官拥有广泛的裁量权决定何种案件应当起诉，其不起诉的决定几乎不受任何审查。参见[美]爱伦·豪切斯泰勒·斯黛丽、南希·弗兰克：《美国刑事法院诉讼程序》，陈卫东、季美君译，中国人民大学出版社2002年版，第219页。而在规定起诉法定或强制起诉原则的国家，如德国，也为轻微犯罪规定了起诉例外，审查起诉中撤销案件非证据上的法定理由就多达12个，强制起诉只适用于可能判处1年监禁刑以上的所谓重罪。参见[德]托马斯·魏根特：《德国刑事诉讼程序》，岳礼玲、温小洁译，中国政法大学出版社2004年版，第45页。事实上，有时已经很难从一些粗略的统计数据中看出二者在起诉裁量权上的巨大差异：德国警方移送检察机关的案件，只有约十分之一的案件通过庭审程序结案。检察机关对约54%的案件都做了撤销案件处理;荷兰警方移送给检察机关的半数案件也没有进入审判程序，而由检察机关自行处理了;参见[荷兰]彼得·J.P.达克：《荷兰检察官：公诉与量刑官员》，载[美]艾瑞克·卢拉、玛丽安·L﹒韦德主编：《跨国视角下的检察官》，杨先德译，法律出版社2016年版，第136页。在美国的部分州，38%的被告人也被检察官撤销指控，参见马尔科姆·M.菲利：《程序即是惩罚：基层刑事法院的案件处理》，魏晓娜译，中国政法大学出版社2014年版，第120页。“许多检察官事务所审查的1/3或更多的案件都不起诉”，个别管辖区能达到50%;[美]爱伦·豪切斯泰勒·斯黛丽、南希·弗兰克：《美国刑事法院诉讼程序》，陈卫东、季美君译，中国人民大学出版社2002年版，第219、273页。在日本，做不起诉（含起诉犹豫）决定的案件占检察官处理案件总量的62%。参见[日]田口守一：《刑事诉讼法（第七版）》，张凌、于秀峰译，法律出版社2019年版，第207页。而更为重要的是，检察官不仅在起诉或不起诉问题上拥有“全有全无”的抉择权，可对部分轻微犯罪无条件地不起诉，而且还可直接决定许多替代起诉的措施，这无疑是在一定意义赋予了检察官裁判性质的权力。这些替代措施主要包括：要求犯罪嫌疑人在一定期限内履行一定的负担或指示，如向慈善机构捐款或向被害人赔偿，检察官可以经犯罪嫌疑人同意时作出撤销案件、延缓起诉、中止起诉或者附条件不起诉的决定;要求犯罪嫌疑人参加正式或非正式的审前分流项目，如自愿毒品治疗、工作培训、和解等，视效果决定是否撤销案件;直接科处罚金、社区服务刑等监禁刑以外的刑事制裁。
其二是轻罪快处程序中的检察主导。为了解决案件量激增带来的刑事司法资源特别是审判资源供给不足问题，不少国家都建立有高效处理轻罪案件的诉讼程序。该类轻罪快处程序的共同特征通常是检察官主导案件的解决，并在事实上享有对案件的处置权，而（如果需要的话）法官仅在形式上审核把关。最为典型的当属刑事处罚令程序。目前，德国、意大利、挪威、克罗地亚等国以刑事处罚令方式处理案件的比例都在逐年上升。在德国，三分之一的定罪案件均是以刑事处罚令处理的。参见[美]史蒂芬·C.撒曼：《刑事处罚令：检察裁决作为一种刑事司法改革的模式？》，载[美]艾瑞克·卢拉、玛丽安·L﹒韦德主编：《跨国视角下的检察官》，杨先德译，法律出版社2016年版，第148页。根据德国刑事诉讼法，对于部分轻微犯罪案件，如果检察官认为无法庭审理必要，可以向法院提出书面申请（开启审判程序后也可以口头提出），法官依据该申请，径行以签发书面处罚令方式确定犯罪行为的法律后果。只要被告人未在收到处罚令后的两周内提出异议，则处罚令等同于确定判决。宗玉琨译：《德国刑事诉讼法典》，知识产权出版社2013年版，第283-286页。检察官的书面申请中已包含了具体的案件处理提议，这是法官签发处罚令的基础，法官虽有拒绝签发权但并不会轻易行使。在有的国家，刑事处罚令程序甚至没有法官参与，而是完全由检察官负责，由其直接向犯罪嫌疑人发出案件处理的提议，如未被拒绝，就会成为终局处理。参见[荷兰]彼得·J.P.达克：《荷兰检察官：公诉与量刑官员》，载[美]艾瑞克·卢拉、玛丽安·L﹒韦德主编：《跨国视角下的检察官》，杨先德译，法律出版社2016年版，第141页。这种完全抛开法官的刑事处罚令亦可归入上文论及的起诉替代程序。
其三是協商模式下的检察主导。近年来，以自愿认罪、诉讼合作、放弃正式审判等为特征的协商性刑事司法在世界范围内迅猛发展。由于更加依赖检察官在积极斡旋和塑造诉讼结果方面的作用，协商性司法进一步强化了检察官的准法官角色。美国的辩诉交易对此体现得最为充分。检察官在与辩方就指控或量刑问题展开协商时占据绝对主导地位，法官通常不会参与协商过程，在辩诉交易中扮演非常“边缘性的角色”。Darryl K. Brown， Judicial Power to Regulate Plea Bargaining， 57 William & Mary Law Review， 1225（2016）.面对协商结果，虽然法官在理论和法律上还保留着自由决定是否接受的权力。但实践中，法官绝不会轻易拒绝控辩协议，庭审更像是“走过场”，“法官几乎会毫无例外地听从建议”。[美]克雷格﹒布兰德利：《检察官的角色：辩诉交易与证据排除》，载[美]艾瑞克·卢拉、玛丽安·L﹒韦德主编：《跨国视角下的检察官》，杨先德译，法律出版社2016年版，第80-81。在美国诉安米唐一案中，对于法官应当在多大程度上考虑检察官同意的处理方式，二审法院虽然没有给出明确的标准，但却强调：“审判法官必须合理地使用自己的自由裁量权，以使自己作出的、有别于控辩双方达成协议的决定合理化”。[美]韦恩·R·拉费弗、杰罗德·H·伊斯雷尔、南西·J·金：《刑事诉讼法》（下册），卞建林、沙丽金等译，中国政法大学出版社2003年版，第1079页。许多欧陆国家也都引入了协商模式，检察官在与辩方协商的基础上向法庭提出量刑建议，法官一般都会采纳这一建议，除非认为该建议明显不当。不管是辩诉交易，还是量刑协商，虽然极少有国家在法律上直接赋予检察官量刑建议对法官量刑裁判的必然拘束力，从而在形式上否定法官的量刑权，但协商实践中量刑建议对量刑裁判产生了高度影响力或“预决”效果，法官对检察官的建议都会认真考虑，并乐意与检察官在事实上分享量刑权。值得一提的是，协商模式并不必然意味着检察主导。德国的认罪协商就主要发生在法官与辩方之间，检察官仅有一定意义上的否决权。
同样，伴随着认罪认罚从宽制度的建立健全，我国也出现了“检察官法官化”的权力转移现象，并在实质上形成了一种检察主导的刑事案件处理模式。按照《刑事诉讼法》及相关司法解释的要求，在认罪认罚案件中，检察机关主要通过以下途径发挥主导作用：在审查逮捕期间或者重大案件提前介入时向侦查机关提出开展认罪认罚工作的意见或建议;将被追诉人认罪认罚情况纳入批准或者决定逮捕时的重要考量因素;在审查起诉阶段对认罪认罚的被追诉人依职权启动认罪认罚从宽程序，告知权利和相关法律规定，听取相关诉讼参与人的意见;对认罪认罚的被追诉人提出具体的量刑建议;决定认罪认罚案件的程序适用或者向人民法院提出程序适用或程序转换的建议;主持签署认罪认罚具结书;对被追诉人认罪认罚，但不需要判处刑罚的轻微刑事案件，依法作出不起诉决定;对符合有重大立功或案件涉及国家重大利益等特定条件的认罪认罚被追诉人，依法作出特别不起诉决定;审核公安机关对认罪认罚被追诉人拟作的特别撤案决定;检察机关指控的罪名和提出的量刑建议对法院产生“一般应当采纳”的效果;负责对认罪认罚案件办理全过程的监督。
与域外相比，我国在认罪认罚从宽制度中构建的检察主导的程序模式有几个鲜明特点：（1）检察官能以不起诉或附条件不起诉方式直接处理一些认罪认罚案件，但没有创立检察官可直接科处刑事制裁的起诉替代程序。（2）其适用的案件范围不局限于轻微犯罪，因此不能简单地归结为轻罪快处程序。（3）在专门机关与诉讼参会人的沟通方式上，我国采取的是听取意见方式，不具备协商模式的要素与结构，不以协商为必要条件。参见闫召华：《听取意见式司法的理性构建——以认罪认罚从宽制度为中心》，载《法制与社会发展》2019年第4期，第56页。（4）在适用条件上不仅要求被追诉人认罪，还通过要求认罚强调被追诉人的真诚悔罪及充分配合追诉的态度。（5）域外检察主导的替代程序是一种反传统路径，而我国的检察主导则契合传统的流水线作业模式。（6）法律明确规定了检察机关量刑建议对人民法院量刑裁判的刚性制约力。（7）检察机关既是主导者，又是监督者。
应当注意，有不少论者在非常宽泛的意义上使用检察主导这一概念。如认为检察机关之所以需要充分发挥在认罪认罚从宽制度执行中的主导作用，因为其是“国家的法律监督机关和刑事诉讼中上承侦查下启审判的司法机关”，王祺国：《在执行“认罪认罚从宽”中发挥检察主导作用》，载《检察日报》2019年4月23日，第3版。或是因为其是“国家追诉的执行者、刑事政策的调控者、程序分流的主导者、诉讼活动的监督者、案件质量的把关者”卞建林：《在落实认罪认罚从宽制度中承担好检察主导责任》，载《检察日报》2019年4月22日，第3版。。有论者还根据具体的检察职能分门别类地研究了检察机关的全程性、阶段性、环节性和结构性的主导作用。参见张建伟：《检察机关主导作用论》，载《中國刑事法杂志》2019年第6期，第30页。其实，这里的“主导”几乎已和“主角”或“重要”等词无异。正因如此，有论者表示很难理解检察主导的提出在我国学界及实务界引发的巨大争议。在这些论者看来，检察官在刑事诉讼中“位高权重”，且其职权足以影响或决定案件走向，检察主导这一论断不过“是对检察官在刑事诉讼程序中的法律地位和职责权限的一种形象描述”，“是德、日等大陆法系国家刑事诉讼理论和检察制度研究中一个众所周知、耳熟而详的常识”。万毅：《论检察官在刑事程序中的主导地位及其限度》，载《中国刑事法杂志》2019年第6期，第42-43页。当然，从主导的字面意思或者检察职能的重要性角度理解检察机关在认罪认罚从宽中的主导地位虽无不可，但这样理解并不足以揭示由认罪认罚从宽制度推动的刑事诉讼职能关系和行权模式变革之要旨，即“检察官的法官化”。
二、检察何以主导
之所以将检察机关塑造为认罪认罚从宽制度实施的主导者，以检控权为中心构建一种新的程序模式，并赋予检察机关对于认罪认罚案件一定意义上的定案权，可以说，这既与“检察官法官化”之权力转移的国际趋势有关，也取决于我国的刑事诉讼构造、专门权力配置和检察机关的特殊定位。
（一）为何不是法院
认罪认罚从宽制度本质上是以从宽利益激励、换取被追诉人的认罪认罚，进而实现诉讼程序的全程简化，特别是审判程序的简化。以法院为主导不仅不符合改革初衷，还可能产生诸多负面效果。首先，以法院为主导意味着认罪认罚案件仍旧采取法庭中心的程序处理，办案的关键环节和重点工作需要法院完成。也就是说，法院既要按“繁案精审”的要求实现非认罪认罚案件庭审的实质化、正当化，又要腾出大量的人力物力在法律要求的较短期限内应对庞杂的认罪认罚案件。相比于之前层层把关程序模式下的审判工作，法院主导模式无益于缓解审判资源上的供需矛盾，反而可能加重法院的办案负担。其次，当前我国对专门机关权力的配置还是各管一段式的，审判权基本不介入侦查和审查起诉阶段。在这种权力配置格局下，以法院为主导意味着认罪认罚从宽制度只有在审判阶段才能得到有效实施，认罪认罚引发的程序简化也只会简化审判程序。认罪认罚案件的侦查和审查起诉工作依然会耗费大量司法资源，改革的经济效果势必大打折扣。第三，法院掌握着裁判权，以法院为主导可能促使法院过于积极地追求被追诉人认罪认罚，丧失作为裁判者应有的客观立场和中立地位。而且，法院的地位和权力使得审辩沟通与控辩沟通有着本质不同，法官的许诺可以在审判阶段得到同步兑现，当然，无视法官的建议也会确定无疑地导致不利后果，这必然会给被追诉人带来更为直接的压迫效果，威胁到认罪的真实性和认罪认罚的自愿性、明智性。出于此种担心，实行辩诉交易制度的国家通常对于法官参与交易过程问题都表现得非常谨慎，美国联邦法院的规则是“法院不应该参加任何这种交易”。[美]韦恩·R·拉费弗、杰罗德·H·伊斯雷尔、南西·J·金：《刑事诉讼法》（下册），卞建林、沙丽金等译，中国政法大学出版社2003年版，第1052页。而德国的审辩交易模式也因此倍受质疑，“量刑选择之间的突出差异削弱了被告人供述的自愿性”，而且也无法保障不愿协商或协商失败的被追诉人接受无偏倚法官审判的权利。[德]托马斯·魏根特、[美]吉安娜·朗其瓦、特纳：《德国协商性刑事裁判的合宪性》，载彭海青、吕泽华、[德]彼得·吉勒斯编著：《德国司法危机与改革——中德司法改革比较与相互启示》，第164-165页。此外，检察主导之下，法院由审判者变成了审核把关者，但检察主导的程序模式毕竟还包含着法院的审核把关，在简化程序的同时，多了一道防范权力滥用的屏障。而以法院为主导，就缺少了一道阶段性的程序制约。
（二）为何不是公安机关
我国公安机关的立案侦查权固然强势，但也受到极为严格的条件要求和外在限制。《刑事诉讼法》在立案、撤案等的决定模式上均采取法定主义为主的原则：公安机关只能在认为“有”而不是“可能有”犯罪事实的前提下立案，而在立案后也只能在“不应”追究而不是“可以”不追究的前提下撤案，甚至都不能在证据不足、可能没有犯罪事实的情况下终止追究，即便发现侦查终结的案件可能属于检察机关酌定不起诉适用范围，也只能向检察机关移送起诉意见书。对于认罪认罚案件，除了在极其特殊的情况下，经最高人民检察院核准可以撤销案件外，公安机关所能做的只是“记录在案，随案移送并在起诉意见书中写明有关情况”。换言之，法律严格限制了公安机关以终止追究方式分流认罪认罚案件的权力，甚至都没有明确其向司法机关提出从宽处罚建议的权力。而且，更为关键的是，认罪认罚从宽是一个贯穿诉讼全程、统摄多种诉讼职能、兼容程序与实体的综合性制度安排。认罪认罚不一定发生在侦查阶段，认罪认罚案件的从宽处罚也主要是在量刑建议与量刑裁判的互动中兑现，而公安机关虽主导侦查，但基本不参与审查起诉和审判，既没有量刑建议权，也没有定罪和量刑裁判权，缺乏从宽的话语权，不可能也不适宜向被追诉人提出过于具体且能拘束司法机关的从宽承诺。无法应被追诉人要求提供相对确定的认罪认罚利益预期，因此，公安机关虽然可以在特定环节参与认罪认罚从宽程序，但无权决定案件的走向和结果，没有条件主导认罪认罚从宽制度的整体实施。
（三）检察机关自身的定位与条件
由于各国刑事司法体制的差异，各国检察制度存在多样性，各国检察官承担的具体诉讼职能、检察组织设置及检察权的运行方式有一定的差异。但是在面对一些共同性问题时，譬如与日俱增的案件压力，各国在探索正式庭审的替代程序方面，呈现出检察自由裁量权和决策权扩张的趋同倾向。这种趋同性，至少可以从两方面理解：一方面是节省司法资源的经济考量。如果每个起诉案件都要经过正式审判，没有哪一个国家的刑事司法体系能够承受。正式审判程序的高耗费催生了检察机关主导的放弃正式审判的替代程序，而有效发挥这些替代程序的作用也恰是正式审判程序得以正常运行的前提条件。可以说，域外检察主导的程序模式一定程度上都是正式审判程序中严格的证明要求和人权保障规则的产物。在应对日益增长的复杂案件问题上，这些复杂的要求和笨重的程序显得非常无力，而检察主导模式则提供了一条高效处理案件的捷径。另一方面是检察官的职能和属性。检察官作为刑事司法体系的守门员，通过行使起诉权，“连接着警方侦查和法庭裁判这两端，有影响这一进程中的每一个决定的权力”。[美]艾瑞克·卢拉、玛丽安·L﹒韦德主编：《跨国视角下的检察官》，杨先德译，法律出版社2016年版，引言第3页。而且，绝大多数法律体系中的检察官都不仅仅承担起诉职能，他们通常还有权指导、参与或领导侦查，选择程序，决定审判范围和导向，管理案件，制定政策，这些权力使得检察官成为刑事司法体系中最强势的角色，进而成为主导多数替代程序的不二人选。
具体到我国而言，每一次《刑事诉讼法》修改几乎都涉及检察权的调整，检察裁量权和决策权整体上也呈现出扩张趋势。应当说，上述支撑域外检察权扩张现象的动力和条件在我国也同样存在，不仅如此，检察机关能够成为认罪认罚从宽制度实施的主导者，也与以下三个因素密切有关：（1）检察机关掌握着相当强势的控诉权，虽然要受起诉法定原则的约束，但其约束主要是来自法律。检察机关提起公诉的案件，只要起诉书中有明确的指控犯罪事实的，人民法院均应开庭审判。在一审宣判之前，检察机关还可以申请撤诉，法院一般都会准许。（2）检察机关是我国的司法机关，也是宪法意义上的法律监督机关，承担的客观义务不亚于人民法院。尽管自1996年《刑事诉讼法》颁行以来，我国刑事诉讼方式进行了以当事人主义为方向的改革，但作为控诉方的检察机关并没有也不可能完全当事人化。检察机关除了是层层把关诉讼模式中审查起诉阶段的主导者，还要通过审查批准逮捕实现对强制措施的司法控制，同时担负着通过法律监督保障诉讼活动合法性的职责，有足够的能力和条件保障客观公正地履行认罪认罚从宽程序中的主导责任。（3）检察主导认罪认罚从宽程序有法律基础和现实基础。虽然我国通过规定法院统一定罪原则和取消免予起诉制度明确否定了检察机关的定罪权，但酌定不起诉以及附条件不起诉制度的存在足以表明，法律依然认可检察机关对于部分轻微案件的被追诉人，有权在认为其构成犯罪的情况下作程序上的灵活处理，包括附設被追诉人必须遵守的一定条件。除了不起诉外，检察机关还有量刑建议权。同域外一般意义上控辩双方的量刑建议或意见不同，在我国，量刑建议通常专指检察机关提出的量刑意见。“是一项专属检察机关的法定职权”，潘申明、刘浪、周耀凤：《量刑建议：前沿理论与实战技能》，中国检察出版社2016年版，第6页。甚至被看作事前开展审判监督的重要途径。参见林喜芬：《论量刑建议的运行原理与实践疑难破解——基于公诉精密化的本土考察》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2011年第1期，第125页。而且，在认罪认罚从宽制度试点以前，量刑建议的采纳率就非常高。各地量刑建议的采纳率基本上能维持在90%以上，参见张洪超、梁昭、张龙：《山东冠县：82份量刑建议全部被采纳》，http：//www.sdjcy.gov.cn/html/2012/sxyjj_0727/5777.html，最后访问日期：2020-02-15;刘宜俭：《98%量刑建议被采纳》，http：//news.sina.com.cn/o/2012-06-13/063924583182.shtml，最后访问日期：2020-02-15。“部分基层检察院甚至出现了提出率和采纳率的‘双百现象”。饶冠俊：《检察机关量刑建议的规范化——基于实证分析的视角》，载《甘肃理论学刊》2017年第6期，第125页。这表明，在量刑建议的拘束力问题上，检察机关与法院之间早就有一定的默契，这无疑为认罪认罚案件量刑建议拘束力的强化奠定了基础。
三、检察主导程序模式的结构与要素
域外的检察主导模式通常体现于一种或几种独立的程序类型，而该类程序有别于正式审判程序，且有特定的适用范围，一般仅适用于认罪案件、轻罪案件或者认罪的轻罪案件等。而我国检察主导的认罪认罚从宽程序则仅以犯罪严重程度作为程序选择而非制度准用的基准，而且，也没有在法律上明确规定通用于认罪认罚案件的独立程序类型，在程序模式的外形和内核上有自己的鲜明特点。
（一）检察主导程序模式的独立性
与域外国家及地区不同，我国并没有限制检察主导模式适用的案件范围。因此，就我国检察主导的认罪认罚从宽程序模式的独立性而言，关键是要准确理解检察主导的程序模式与普通程序、简易程序及速裁程序的关系。从表面上看，认罪认罚案件并没有独立的诉讼程序，特别是在审判阶段，既可能适用速裁程序，也可能适用普通程序或简易程序。其中，普通程序带有普适性，简易程序只是限定于认罪（承认自己所犯罪行，对指控的犯罪事实没有异议）案件，只有速裁程序属于认罪认罚案件的专用诉讼程序，从而在一定程度上体现出检察主导程序模式的独立性。尽管简易程序或普通程序并不为认罪认罚案件所专用，但是，从《刑事诉讼法》及相关司法解释的规定看，认罪认罚案件处理的核心要求（法律中直接相关的规定，特别是《刑事诉讼法》第201条等）是贯穿所有认罪认罚案件诉讼程序的。换言之，即便认罪认罚案件适用普通程序和简易程序，其检察主导的程序内核没有改变，其审理程序与非认罪认罚案件的审理程序相比仍会有很大差异，从而凸显检察主导程序模式的相对独立性。
（二）检察主导程序模式的基本构造
所谓检察主导程序模式的构造，就是体现检察主导的认罪认罚从宽基本程序要素的组合和结构。如果基于动态的认罪认罚从宽制度实施过程，检察主导的认罪认罚程序则应包括认罪认罚的激励机制、认罪认罚的达成机制、认罪认罚的确认机制、认罪认罚的保障机制、认罪认罚的效果机制以及认罪认罚的救济机制。但如果去繁就简，就刑事程序所要求的最低限度的要素而言，检察主导的认罪认罚从宽程序至少应由以下四个部分组成：当然，这种划分主要着眼于程序的功能，但程序功能的确定不可能有一个公认或完全客观的标准，因此，上述划分是相对的，某项具体程序在基于功能的性质归属上也绝不是非此即彼的关系。以认罪认罚案件上诉程序为例，从权利保障和救济的视角看，属于被追诉人认罪认罚后反悔权的保障程序，从运行程序的特色构造看，属于认罪认罚案件的快速处理程序的一部分，而从我国认罪认罚案件中的被追诉人与专门机关的交往关系及具结性质而言，则属于沟通程序的组成部分。
其一是如何认罪认罚，即检察主导的疏导、激励、确认认罪认罚的控辩沟通程序。该程序的要旨就是，检察机关在适用认罪认罚从宽制度进而作出涉及当事人重要实体权利及程序利益的决定前，应当充分考虑当事人及其他相关诉讼参与人的意见，给利害关系人提供发表观点、影响决定的机会。与交易模式相比，认罪认罚从宽制度中的听取意见则更多是由官方单方面地给出固定的认罪认罚利益。也就是说，专门机关仅听取被追诉人“要么接受要么放弃”的意见，实际上是由犯罪嫌疑人、被告人通过认罪认罚来争取从宽。按照达玛斯卡的分类，达玛斯卡认为：“有两种新兴的程序模式正在迅速发展：一种是官方给出固定的认罪利益，而被追诉人‘要么接受，要么放弃，一种是官方与被追诉人就其认罪利益予以协商。后一种模式包含多种形式，并不仅限于辩诉交易。”Mirjan Damaka， Negotiated Justice in International Courts，2 J. Intl Crim. Just.， 1019（2004）.这显然是一种不同于协商模式的独立程序范式。
其二是如何从宽，核心是检察主导的从宽兑现程序。从宽兑现程序是认罪认罚从宽程序的核心模块，能否通过检察主导，建立起有效增强被追诉人认罪认罚利益确定性的从宽兑现机制是决定认罪认罚从宽制度能否有效运行的关键。阶段分明、层层把关式的诉讼模式决定了从宽的兑现程序至少应该包括两类，即从宽决定在当前诉讼阶段的非同步兑现程序和从宽建议跨阶段的非同步兑现程序。前者包括在三大阶段被追诉人认罪认罚利益的即时兑现，但主要发生在审前阶段，重点是审查起诉阶段检察机关以不起诉方式兑现。后者则是指通过人民法院以判决认可指控意见，主要是在检察机关量刑建议权与审判机关量刑裁判权之间的良性互动中实现。参见闫召华：《论认罪认罚案件的裁判制约力》，载《中国刑事法杂志》2020年第1期，第17页。
其三是如何从快、从简、从缓，即检察主导的案件速办程序。之所以针对认罪认罚案件构建检察主导的程序模式，就是为了推动“刑事诉讼程序制度的层次化改造”，完善刑事案件繁简分流的程序机制，建立认罪认罚案件多元化的全程快速辦理程序。参见周强院长在2016年8月29日在第十二届全国人大常委会第二十二次会议上对《关于授权在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定（草案）》的说明。通过检察机关发挥主导作用，可以减少审判环节人民法院的实质性工作。而且，在审前阶段，检察机关就可以通过强化侦诉协作、控辩沟通、非羁押诉讼等措施和途径，以非对抗方式促进侦查、审查起诉的提速，最终实现认罪认罚案件刑事诉讼的全程简化或“跳跃”式简化。孔令勇：《诉讼程序的“压缩”与“跳跃”——刑事简易程序改革的新思路》，载《北京社会科学》2017年第3期，第40页。
其四是如何确保程序效果不偏离预期目标，即检察主导的审查和监督程序。认罪认罚从宽制度预期功能的发挥是以认罪认罚的自愿性、明智性、真诚性，认罪的真实性，程序的沟通性，从宽的妥当，以及从快的适度等为前提和基础的。因此，有效的保障程序是检察主导程序模式的重中之重。目前，在检察主导程序模式效果的保障上我国主要采取的是权力关照模式，即一方面通过职权法定或者积极倡导职权的道德自觉，以有形或无形规则的直接控制，减少专门机关特别是发挥主导作用的检察机关在“事中”怠用、乱用、滥用职权的可能性;另一方面，通过不同诉讼环节的层层把关和“事后”的职权审查，借助程序制约或监督机制，特别是检察机关贯穿全程的法律监督，实现权利保障和权力控制。
（三）检察主导程序模式的内核
诚然，我国检察主导程序模式构建的直接目的就是为了实现认罪认罚案件的分流和简化。就此而言，有论者将刑事诉讼法意义上的认罪认罚从宽视为一种特殊的简易程序参见陈瑞华：《认罪认罚从宽制度的若干争议问题》，载《中国法学》2017年第1期，第35页。也不无道理。但仅仅认识到检察主导程序模式的简易特征是远远不够的，认罪认罚案件不同诉讼程序的联结点绝不止于程度不同的简化，检察主导的程序模式必然有更加充实的内核。基于当前的改革背景和程序模式的内在要求，该内核至少应当具有以下几个特征：（1）普适性，即能无例外地适用于处理认罪认罚案件的专属程序和非专属程序。（2）系统性，即具备一个相对较为完整的案件处理流程，具备基本的程序要素，可以自成体系。（3）非常规性，即打破常规的机制和原则，有别于一般诉讼程序的要求。（4）法定性，即一般均由法律明文规定，既不违反程序法定原则的要求，也契合我国职权法定的控权机制。
对照上述特征，就新《刑事诉讼法》确立的检察主导的认罪认罚从宽程序看，其最基本、最核心的要求是：在侦查环节，侦查人员在讯问被追诉人时应当告知认罪认罚从宽相关法律规定，将被追诉人自愿认罪情况记录在案，随案移送检察机关;在审查起诉环节，被追诉人认罪认罚的，检察机关告知相关法律规定，听取被追诉人等的意见，提出量刑建议，主持具结书的签署，并在起诉时将认罪认罚具结书随案移送;审判环节，法院对认罪认罚的被追诉人告知相关法律规定，并审査其认罪认罚的自愿性以及具结书内容的真实性、合法性，在依法判决时一般应采纳检察机关指控的罪名和量刑建议。归纳起来就是，通常情况下，对于认罪认罚案件，侦查机关告知权利、如实记录，移送检察机关;检察机关告知权利、听取各方意见、提出量刑建议、主持具结书签署，移送法院;法院告知权利、审查核准。一言以蔽之，就是“公安记录、检察建议、法院核准”，检察机关在其中的主导地位不言而喻。
四、检察如何主导：非检察环节的实现途径
检察主导程序模式中的检察主导既不是强调诉讼模式意义上检察机关阶段性的主导作用，也并非刻意凸显检察机关在实施认罪认罚从宽制度之检察环节中的主导地位，而是着眼于检察机关在整个认罪认罚从宽程序中最核心角色的基本定位。该定位适用于认罪认罚案件中的诉辩关系，当然也适用于诉侦关系、诉审关系，而且，相较而言，更为看重专门机关关系中的检察主导，更为重视检察机关在非检察环节中的主导作用。检察机关在非检察环节中的主导作用，或者更确切地说，检察机关的工作对其他专门机关工作发挥的引领性和“预决”性的作用，才真正决定着认罪认罚从宽程序之检察主导的性质。
（一）“预决”：审判环节的检察主导
审判环节认罪认罚从宽制度的适用主要有两种情形，一是在审判环节前启动，在审判环节继续推进。二是到审判环节才启动认罪认罚从宽程序。在这两种情形下，按照《刑事诉讼法》的要求，检察机关均应发挥主导作用。检察机关的主导作用主要体现于检察机关的指控意见对于审判机关裁判的制约力，或者说是对诉讼结果的“预决”力。但在检察主导作用的实现途径上两种情形略有不同。
如果认罪认罚从宽程序是在审判环节之前启动，法律对检、法互动模式规定得比较清晰。《刑事诉讼法》第201条从三个方面明确规定了认罪认罚案件中指控意见（指控的罪名和提出的量刑建议）对人民法院的约束力，即，原则上，人民法院均应采纳检察机关的指控意见;如果存在五种法定情形之一的，可以不采纳指控意见;在人民法院认为量刑建议“明显不当”，或者辩方对量刑建议提出异议时，给予检察机关调整量刑建议的机会。但纵观该条列举的五种不采纳指控意见的例外情形，其实多已不再符合认罪认罚从宽制度的适用条件，而被告人对检察机关量刑建议的异议动摇的也是认罚条件的符合性，也就是说，规定法院面对这些情形时拒采指控意见，其用意不在于否定检察机关指控意见对裁判的制约力，而是为了强调人民法院对认罪认罚案件基本适用条件的审查职责。因此，关于指控意见对量刑裁判的约束力，《刑事诉讼法》第201条的主旨可以概括为，对于符合认罪认罚制度适用条件且适宜适用该制度处理的案件，人民法院在判决时应当采纳人民检察院指控的指控意见，除非量刑建议“明显不当”且人民检察院拒不调整或调整后仍然明显不当。不难看出，在规范层面，认罪认罚案件中检察机关的指控意见具有一定的刚性制约力，限制了法院裁判的裁量空间。指控意见的刚性制约力直接改变了认罪认罚案件中刑事司法权的基本配置，决定了审判权的行使方式，在一定程度上使得法院在该类案件中的角色从裁判者变为了审核者，更为紧要的是，它还直接限定了法院审核结论的倾向性。
参见闫召华：《论认罪认罚案件的裁判制约力》，载《中国刑事法杂志》2020年第1期，第23页。因此，在速裁程序中，法庭调查和法庭辩论都可以省略，审判的重心就是对认罪认罚自愿性和具结书真实性、合法性的审查。在普通程序或简易程序中，尽管可能还存在法庭调查和法庭辩论阶段，但审判的重心与速裁程序并无本质差异，只不过需要法院在行使审查职责时更加谨慎。
如果被追诉人在审判阶段特别是开庭时才选择认罪认罚，《刑事诉讼法》并未明确程序应以何种方式推进。但“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）第49条规定：“被告人在侦查、审查起诉阶段没有认罪认罚，但当庭认罪，愿意接受处罚的，人民法院应当根据审理查明的事实，就定罪和量刑听取控辩双方意见，依法作出裁判”。也就是说，当庭认罪认罚的案件，不再以检察主导、法院审查的程序模式进行，而改由法院全权负责，即由法院在听取控辩双方意见的基础上直接依法裁判。该条解释可能是考虑到，当庭认罪认罚在价值、作用上已大打折扣，由法院直接裁判更有效率。基于相同的理由，《指导意见》第50条对第二审程序中被告人认罪认罚案件的处理程序也作出了类似规定。仅从程序的直接成本角度观察，《指导意见》第49条的规定似乎不无道理，但事实上，该处理方式既不合法，也不尽合理。一方面，《刑事诉讼法》虽然没有明确规定当庭认罪认罚的处理程序，但该法第192条第二款及第201条规定的认罪认罚案件审查和裁判方式并没有设置“当庭认罪认罚”的例外，换言之，除法定情形外，量刑建议、具结书等也应当是审判环节认罪认罚从宽程序的必备要素。《指导意见》中的处理方式有违立法精神。另一方面，法院直接裁判方式实质上是允许审判机关抛开检察机关，直接与被追诉人就当庭认罪认罚问题进行沟通，较之于检察主导、检法互动的程序模式，不仅少了一道防范权力滥用的审查关卡，也直接威胁到被追诉人认罪认罚的自愿性，更无以保障被追诉人认罪认罚所能得到的从宽利益。仅仅为了效率，就牺牲公正、人权保障等显然是得不偿失。因此，对于审判环节当庭认罪认罚的案件，同样应当采取检察主导的程序模式。不管程序是不是由法院启动，不可缺少的一环是，均应由检察机关在听取意见的基础上向法院提出有一定制约力的量刑建议。
（二）引领：侦查环节的检察主导
质疑我国检察机关主导地位观点的主要理由之一就是，公安机关是负责侦查的主要专门机关，检察机关很难称得上是侦查程序的主导者。而不少认可检察机关刑事程序主导地位的论者也承认，侦查阶段确有其特殊性，“检察官主导刑事诉讼程序，是一种总体性和盖然性描述，并不意味着检察官在每一个诉讼阶段和程序中都占据绝对的支配性地位”。
万毅：《论检察官在刑事程序中的主导地位及其限度》，载《中国刑事法杂志》2019年第6期，第46页。但需要注意的是，上述争论是在刑事诉讼的一般程序层面上展开的，即便不能在一般意义上说检察官是侦查程序的主导者，也不能由此否定检察机关在认罪认罚从宽程序中的主导地位。
事实上，我国的诉侦关系模式已经為检察机关主导认罪认罚从宽程序中的侦查环节奠定了坚实基础：第一，侦查是为起诉作准备的，检察机关通过行使审查起诉权，对公安机关搜集的材料和提出的意见审查把关，决定是否符合起诉条件，并可直接以不起诉终结公安机关移送的案件。第二，检察机关通过行使审查批捕权，控制公安机关采取剥夺人身自由的强制措施。第三，检察机关通过行使法律监督权，确保公安机关立案及侦查行为的合法性，纠正公安机关的违法行为。最后，检察机关通过行使提前介入权，在一些重大案件中指导公安机关侦查，引导取证。通过合理地行使这些职权，检察机关成为审前程序中“当之无愧的主导者”。朱孝清：《检察机关在认罪认罚从宽制度中的地位与作用》，载《检察日报》2019年5月13日，第3版。还有学者据此提出，审判中心主义视野下构建新型诉侦关系，也“应当以公诉职能为中心，指导、监督和制约侦查权运行”，进一步明确检察机关在审前程序中的主导地位。卞建林、谢澍：《“以审判为中心”视野下的诉讼关系》，载《国家检察官学院学报》2016年第1期，第38页。
在认罪认罚从宽程序中，检察机关对侦查环节的主导作用侧重于引领，主要体现在三个方面：（1）犯罪嫌疑人在侦查环节认罪认罚的，公安机关只能告知权利，听取意见，记录在案，随案移送，既不能作出具体的从宽承诺，也无权以要求签署具结书的形式对认罪认罚作法律上的正式确认，而只能待由检察机关在审查起诉环节就认罪认罚的具体内容与辩方沟通，确定指控罪名和量刑建议，审查、认定具结书的内容。（2）在审查批捕和羁押必要性审查时，检察机关将认罪认罚情况作为社会危险性评价的重要考虑因素，通过不批捕没有社会危险性的认罪认罚者，或者建议变更为非羁押措施，直接参与和推动侦查环节的认罪认罚从宽工作。（3）按照《指导意见》第24条规定，检察机关还可以在审查逮捕期间或者重大案件提前介入（听取意见）时向公安机关提出开展认罪认罚工作的意见或建议，对于该意见或建议，公安机关应当认真听取，积极开展相关工作。事实上，基于监督职责，检察机关还负有确保在整个侦查环节认罪认罚从宽程序合法运行的权力和责任。
五、检察主导程序模式的潜在风险及其防范
检察主导的认罪认罚从宽程序转移了诉讼阶段的重心，局部改变了刑事司法权的基本配置，并在一定程度上重塑了专门机关的配合制约关系，既可以充分发挥我国层层把关诉讼模式的优势，又可以尽早实现繁简分流，在确保公正和人权的基础上，实现认罪认罚案件流水线式的高效处理。但是，应当看到，检察主导的程序模式在实施中也面临着权力失序的风险，需要建立起相应的风险防控机制。
一是主导权滥用风险。检察主导的认罪认罚从宽程序本质上属于里恩教授所谓的“替代程序”，在这一程序中，“虽然法院可能参与最后阶段的制裁，但发挥核心作用的是检察官”。[瑞士]古尔蒂斯·里恩：《美国和欧洲的检察官——瑞士、法国和德国的比较分析》，王新玥等译，法律出版社2019年版，第8页。居于主导地位的检察机关在替代程序中可谓“大权独揽”。而且，与域外“替代程序”相比，我国的认罪认罚从宽程序由于三个特点的存在而更有可能放大检察机关滥用主导权的风险：（1）我国法律直接规定了认罪认罚案件中量刑建议对法院裁判的刚性约束。（2）我国不区分轻罪、重罪，只要被追诉人认罪认罚，就可以适用检察主导的程序模式，予以从宽处理。（3）检察机关是法律监督机关，但其法律监督权是外向型的，即检察机关自身不是法律监督的对象。鉴于此，有必要考虑以下控权措施：首先，从严把握认罪认罚从宽制度的适用条件，特别是要从严界定认罪认罚，以此适当控制检察主导程序模式的适用范围。其次，淡化量刑建议的刚性制约，通过畅通控辩双方的异议途径，增强量刑沟通的公开性，以及强化量刑裁判的说理，构建以柔性制约为核心的量刑建议增效机制。再次，应允许检察官根据个案的具体情况（轻罪还是重罪）灵活选择量刑建议的形式，整体上宜采取以幅度建议为主，精准建议为辅的量刑建议形式。第四，建立健全对检察主导权的内外部监督制约机制。在内部，通过明确的权力清单、合理的绩效考核、有效的案件管理机制等规范检察主导权的运行。在外部，应重视审判环节的审核把关功能，同时，在监察体制改革背景下，可激发监察监督效能，使其成为检察主导权异体监督的主要途径。
二是认罪真实性保障风险。在检察主导的程序模式下，对于案件的证据审查和事实认定问题，审查起诉环节发挥关键作用，审判环节只是审核把关。通常认为，认罪认罚从宽制度虽然改变了程序的推进方式，但并未降低而且也不应该降低认罪认罚案件的证明标准。参见肖沛权：《论认罪认罚案件的证明标准》，载《法学杂志》2019年第10期，第24页。但应当看到，在认罪认罚案件证明标准的内涵以及评判方式上，已经发生了微妙而又十分重要的变化，即检察机关主导着案件证据与事实的审查认定，而且，这一工作主要是在审查起诉环节完成，法院事实上不再担负通过审判查明案件事实的主要责任。表现在庭审环节，检察机关在法庭上的举证责任被显著减轻了，“在一定意义上甚至可以说，在认罪认罚案件中，检察机关在法庭上的举证责任基本被免除”，“至于公诉人出庭参与庭审，基本上只是走个过场而已”。孙长永：《认罪认罚案件的证明标准》，载《法学研究》2018年第1期，第181页。而《刑事诉讼法》第201条也限定了认罪认罚案件法院判决形式的选择空间。当然，也有论者认为，检察机关举证责任的减轻并不意味着法院查明事实真相责任的减轻，“法院认定被告人有罪的心证门槛不能降低”。孙长永：《认罪认罚案件的证明标准》，载《法学研究》2018年第1期，第181页。但问题是，如果举证、质证被简化乃至省略，法院又该如何达到这样的心证门槛？达不到这样的心证门槛怎么办？归根结底，该论点还是没有看到认罪认罚案件事实认定上的检察主导特征。
可以说，改变事实认定方式、转变诉讼重心是检察主导程序模式的优势所在，但这也恰恰隐藏着案件发生冤错的风险。因为，就被追诉人而言，只有认罪认罚才能适用从宽程序，其对事实和证据的异议权受到了限制，而就法院而言，在审查检察机关的指控事实和证据时，方向特定，程序迅速，内容简略，结论受限，这些因素均有可能导致案件办理质量的下降。如果检察机关自身再不能准确理解认罪认罚案件中事实认定方式的转变，认识不到自己在认罪认罚案件认罪真实性保障中的主导地位和关键作用，而仍然把自己简单定位为类似于非认罪认罚案件中的控方角色，无疑更会将认罪认罚案件中的事实保障陷于“两不管”的危险境地。实践中，个别认罪认罚案件的处理程序已经出现了这样的苗头：由于过于追求效率，检察院简化了对事实和证据的审查，而法院的审核也流于形式。对此，一方面，需要检察机关准确定位自己在认罪真实性保障中的主导地位，在认罪认罚案件中更加谨慎地行使证据审查与事实认定的权力，确保案件符合事实清楚，证据确实、充分的标准。另一方面，需要法院围绕认罪认罚庭审的重点任务，审核相关的事实问题，确保被追诉人的认罪认罚和检察机关的指控意见具有事实基础。
三是从宽激励功能异化风险。检察主导的程序模式严格控制了公安机关的程序性权力。对于认罪认罚案件，公安机关在程序处理上只能“如实记录”“随卷移送”，充当了“搬运工”的角色。这意味着，至少在侦查环节，从宽尚很难成为公安机关激励被追诉人认罪认罚的有效手段。这进一步导致，实践中，公安机关普遍缺少适用认罪认罚从宽制度的积极性，仍然依赖带有强制性的机制确保取供效果，而审查起诉环节适用认罪认罚从宽制度时被追诉人基本上都已在侦查环节认罪。换言之，在大多数情况下，检察机关以从宽处罚的量刑建议“交换”的并非是被追诉人认罪认罚，而仅仅是被追诉人同意程序简化或者不上诉。而在域外，辩诉交易也好，认罪协商也好，官方让步的主要目的就是换取被追诉人的有罪答辩或自愿认罪。因此，公安机关程序参与的过度弱化不仅人为地限制了认罪认罚从宽制度的适用效果，也会严重制约甚至可能异化认罪激励这一认罪认罚从宽制度的核心功能，并可能影响到从宽处罚本身的正当性。有鉴于此，目前可以考虑主要从以下两个方面强化公安机关在检察主导模式中的程序参与：（1）在法律及相关司法解釋上明确公安机关向检察机关提出从宽处罚建议的职责，并将其作为认罪认罚从宽程序中公安机关程序参与的基本形式。既然“从宽承诺”可以跨阶段兑现，参见顾永忠、肖沛权：《完善认罪认罚从宽制度的亲历观察与思考、建议——基于福清市等地刑事速裁程序中认罪认罚从宽制度的调研》，载《法治研究》2017年第1期，第63页。公安机关也完全可以在“从宽承诺”的形成中发挥一定作用。当然，考虑到检察机关的主导地位，公安机关提出的从宽处理建议不能过于肯定和具体，参见朱孝清：《侦查阶段是否可以适用认罪认罚从宽制度》，载《中国刑事法杂志》2018年第1期，第122页。在内容上要留有余地，但也不能太过笼统，否则与不提无异。（2）允许公安机关提出不起诉意见书。按照目前的规定，只要构成犯罪，需要追究刑事责任，不管案件性质及被追诉人是否需要从宽处理，即便是那些犯罪情节轻微且认罪认罚，依照刑罚规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的被追诉人，公安机关仍需像其他案件一样，写出起诉意见书，移送检察院审查起诉。如此处理显然不符合实事求是原则，无法体现司法处遇个别化的精神。因此，有必要修改公安机关侦查终结的处理机制，对于符合酌定不起诉条件的案件，特别是符合酌定不起诉条件的认罪认罚案件，允许检察机关移送不起诉意见书。
