再论公文格式中印发机关和印发日期项目不可取消
摘 要：新公文条例中的“印发机关”是指“公文的送印机关”这一表述有歧义，但这不是取消“印发机关和印发日期”项目的理由，解决这一问题的根本办法是条例的发布机关对这一歧义表述进行必要的修改。各级党政机关办公厅（室）既是公文处理工作的主管者，又是公文处理工作的承担办理者，把印发机关标注为发文机关的文秘部门是必要的、正确的。同时，在计算机已普及应用及公文递送方式多样化的今天，在公文上标注印发日期仍具有实际作用。
关键词：公文格式；印发机关；印发日期；标注规则
中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的 《党政机关公文处理工作条例》（下文简称《条例》）中规定，“印发机关和印发日期”是公文格式的构成要素之一[1]；作为《条例》的配套规定，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布的国家标准《党政机关公文格式》（下文简称《格式》），将公文格式各要素划分为版头、主体、版记三部分，而“印发机关和印发日期”项目是“版记”部分的格式要素之一[2]。《条例》和《格式》发布实施以来，针对“印发机关和印发日期”这一格式要素是否确有必要设置，学界出现了争论并且一直在进行探讨研究。在笔者发表主张设置“印发机关和印发日期” 这一格式要素的《公文格式中印发机关和印发日期项目不可取消》（下文简称“笔者前文”）一文[3]之后，又有学界同仁提出一些取消“印发机关和印发日期”项目的理由，为明辨是非，本文对设置“印发机关和印发日期”这一格式要素的必要性和实际意义做进一步的探讨。
1 关于“公文的送印机关”的歧义
正如笔者前文所论，《条例》中“印发机关”是指“公文的送印机关”[4]这一表述存在歧义，“公文的送印机关”既可理解为“公文的承印机关”，也可理解为“把公文文稿送交承印机关的机关”即公文的起草、承办机关。主张取消“印发机关和印发日期”这一格式要素的专家学者（下文简称“取消论者”）正是基于这一歧义而认定《条例》中规定的印发机关是指公文印制的送交部门，而不是公文的承印部门；奇怪的是，取消论者在认定印发机关是指公文印制的送交部门的同时却又提出“条例称公文‘印发机关指‘公文的送印机关是正确的，用词含义是明确的” [5]，否认“印发机关”是指“公文的送印机关”这一表述存在歧义，但不知取消论者又该怎样解释他们和《格式》起草成员徐成华等人对“公文的送印机关”的不同理解是什么原因造成的？
与取消论者的观点不同，徐成华等人是这样解释“公文的送印机关”的（以下简称“徐说”）：“印发机关是指公文的印制主管部门，一般应是各机关的办公厅（室）或文秘部门。有的发文机关没有专门的文秘部门，发文机关就是印发机关。”[6]在实际工作中，《条例》与《格式》发布实施以来，党政机关在其制发的公文正本上印发机关标注的正是公文的印制主管部门即发文机关的办公厅（室）或文秘部门，也就是说，党政机关的文秘人员对印发机关的理解与徐说一致，徐说切实可行。
笔者认为，取消论者对送印机关的理解与徐说不同是《条例》中的歧义表述导致的必然结果，同时，旨在“推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化”[7]的《条例》，其各项规定都不应存在歧义。因此，《条例》的发布机关应对“印发机关”是指“公文的送印机关”这一歧义表述进行修改，从根本上即从《条例》的规定条文本身消除歧义。由于《格式》起草成员徐成华等人提出的徐说含义是单一而明确的，也是切实可行的，所以《条例》的发布机关应删除现存歧义表述，将之改为“徐说”。《条例》中的歧义表述不能成为取消“印发机关和印发日期”项目的理由。
2 把“印发机关”标注为文秘部门是正确的
党政机关在对外发布的公文正本上把印发机关标注为公文的印制主管部门即文秘部门，“既是对文秘部门辛勤工作的记载，也是文秘部门对公文印制承担责任的标记”[8]。取消论者针对笔者前文的这一观点又提出，不能把文秘部门认定为公文印制的责任人[9]。但在笔者看来，文秘部门是法定的公文印制的责任人。因为按照《条例》规定，“各级党政机关办公厅（室）主管本机关的公文处理工作”，“公文处理工作是指公文拟制、办理、管理等一系列相互关联、衔接有序的工作”，其中“公文拟制包括公文的起草、审核、签发等程序”，不仅“公文文稿签发前，应当由发文机关办公厅（室）进行审核”，而且“已经发文机关负责人签批的公文”在印发前也要由办公厅（室）“对公文的审批手续、内容、文种、格式等进行复核”，对“需作实质性修改的，应当报原签批人复审”（笔者认为，文秘部门承担的这一任务就是为了避免在正式发布的公文中存在包括“签发人的意见”本身有欠妥之处等实质性问题），在公文印制完毕后，办公厅（室）还“应当对公文的文字、格式和印刷质量进行检查”。[10]显然，在各级党政机关公文处理工作的整个过程中，这一系列具体明确的规定正是文秘部门的法定任务和职责，文秘部门必须对公文的内容、格式、制发程序、印刷质量等进行审核、把关，换而言之，文秘部门就是各级党政机关公文处理工作（当然包括公文印制工作）的法定责任人，必须对公文的印制承担责任。简言之，党政机关在对外发布的公文上把印发机关标注为公文的印制主管部门即文秘部门，是必要的、正确的。
对于取消论者提出的在“各级党政机关办公厅（室）主管本机关的公文处理工作”这一条文中 “主管”和“承担办理”的差别问题，笔者认为，在各级党政机关公文处理工作的整个过程中，办公厅（室）既是公文处理工作的主管者，又是公文处理工作的承担办理者，当然在承担办理公文的过程中有时需要非文秘部门的协助、配合，也就是说文秘部门有时不是公文处理工作的绝对独立的承担办理者，但这与文秘部门在公文处理工作中的承担办理者这一法定角色并不矛盾。
至于取消论者用重大政策出台“往往安排文件起草人或相关专家对文件进行宣讲”来证明“一般文稿审核人对文稿的把握达不到起草人的程度，因此不宜由文稿审核人替代起草人对收文者疑问的解答”的论证[11]，显然是错误的。一方面，现实工作中的公文都是需要有关机关和有关人员理解、知晓的，而且绝大多数公文是需要有关机关和有关人员（包括社会公众）在理解知晓的同时去着手办理或贯彻落实的，这就从客观上决定了公文文稿必须做到“内容简洁，主题突出，观点鲜明，结构严谨，表述准确，文字精练”[12]，简单地说，公文的内容必须是准确明白易懂的；同时，《条例》明确规定“需要发文机关审议的重要公文文稿，审议前由发文机关办公厅（室）进行初核”[13]，文稿审核人即文秘部门都无法透彻理解的公文文稿（包括发布重大政策的公文文稿），是不可能通过审核、正式印发的。另一方面，重大政策出台之所以安排相关专家对文件进行宣讲，是为了表明发文机关对某一重大政策的高度重视，因而借助公开集中的宣讲活动和专家本身的社会影响力在更短的时间内引起社会大众的普遍关注和重视，而不是因为社会公众都不能准确理解某一公文；如果发布重大政策的公文只有文件起草人或相关专家才能透彻理解，那么因没有机会亲自聆听相关专家宣讲而不能更准确地理解公文的广大民众（有机会亲自聆听相关专家宣讲的人员只可能是少数民众）就无法很好地贯彻落实重大政策，显然，只有文件起草人或相关专家才能透彻理解的公文缺乏“针对性和可操作性”，是不“讲求实效”的，这不符合《条例》的规定[14]。换而言之，对文稿审核人或者说是公文的审核、把关人即文秘部门来说，准确透彻地理解发文机关发布的公文并对收文者的疑问做出准确、明晰的解答，是不存在什么问题的。
3 在公文上标注“印发日期”是必要的
《条例》规定，“已经发文机关负责人签批的公文，印发前应当对公文的审批手续、内容、文种、格式等进行复核；需作实质性修改的，应当报原签批人复审”[15]，这就从客观上决定了公文的签发日期与印发日期之间必然存在时间差，其中部分公文不可避免地会产生较大的时间差，同时，下级机关转发上级机关公文时发布的转发通知的印发日期与所转发公文的签发日期和印发日期之间的较大时间差更是无法避免的，而且上级机关批复下级机关的请示或批转下级机关公文时同样不可避免地存在较大时间差；而这几种客观存在的较大时间差都必然会直接影响贯彻落实有关公文的时效。因此，按照“公文印制必须确保质量和时效”[16]的要求，在公文上标注印发日期“既可以使发文机关掌握制发公文的效率，也可以使收文机关掌握公文的传递时间，有利于公文的办理和工作效率的提高”[17]，也就是说，在公文上标注印发日期具有实际作用、是必要的。
公文标注印发日期在客观上具有督促发文机关尽量缩短公文的签发日期与印发日期之间以及转发上级公文、批转下级公文或批复下级请示时的时间差从而提高公文处理工作效率的作用，因此，我们不能因计算机普及应用后公文的签发日期与印发日期之间产生较大时间差的情况减少了就主张取消在公文上标注印发日期，正如不能因现实生活中违反法律法规的总是极少数人就要求取消法律法规一样。
参考文献：
[1][4][7][10][12][13][14][15][16]中共中央办公厅 国务院办公厅 党政机关公文处理工作条例[Z].2012-4-16.
[2] 国家质量监督检验检疫总局，国家标准化管理委员会 党政机关公文格式[Z]2012-6-29.
[3][8]赵建伟.公文格式中印发机关和印发日期项目不可取消[J] 档案管理，2014（5）：62～64.
[5][9][11]郑彦离.再论公文格式中印发机关和印发日期项目应该取消[J] 中州大学学报， 2015（1）：92～95.
[6][17]徐成华等. GB/T9704—2012《党政机关公文格式》国家标准应用指南[M] 北京：中国质检出版社 中国标准出版社 2012：57.
（作者单位：郑州大学文学院 来稿日期：2015-10-16）
