全国性学术团体的法治能力建设现状及问题分析
商海通 史一帆 党鑫薇 李巍涛
[摘 要]全国学会是全面推进依法治国、提高社会治理能力的重要力量，但目前仍存在内部规章不够完善、用工制度尚存缺漏、风险防控能力有待增强等问题。该文基于对176家全国学会的调研数据及座谈交流情况，对全国学会法治能力建设中出现的问题进行深入分析，归纳学会法治思维和法治行为方式构建和运行过程中可能遇到的风险，初步探索全国学会法治能力建设路径。
[关键词]全国学会 法治能力 问题 风险
[中图分类号]D632
[文献标识码]A[文章编号]10019596（2020）120010-07
在全面推进依法治国，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的大背景下，党的十九大报告多次对社会组织及其法治建设作出重要论述，明确提出打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。社会组织是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，是社会治理的重要主体和依托。全国学会作为学术文化繁荣发展、科学技术广泛传播的主要推动力和推动产业创新、行业转型升级的重要力量，是提升社会治理能力的重要环节。加强自身法治能力建设，实现治理能力法治化不只是学会业务工作保持健康发展的应有之义，更是全国学会自身属性及任务使命的本质要求。
以此为背景，得益于中国科协学会服务中心的帮助和支持，笔者所在项目组在坚持客观性、真实性原则的前提下，紧密结合学会工作实际呈现出的具体问题，从法治思维与法律意识、法治能力制度建设、法律风险防控、权利维护与救济机制，以及法治能力提升的评价与建议等5个维度，构建全国学会法治能力状况综合评价指标体系，面向210家中国科协所属全国学会（实际参与176家）开展有针对性的问卷调研和座谈交流，全面且广泛地了解全国学会法务机构设置、法律队伍建设、学会运营管理等方面的法治能力建设现状，调查梳理了全国学会在开展业务活动过程中存在的共性法律问题，并对学会法律风险态势作深入剖析。
一、全国学会法治能力建设现状
结合调研数据及座谈结果，当前全国学会在法治能力建设整体向好，但仍面临诸多突出问题，学会依法依规办事的制度保障尚不完备，治理结构尚不完善，法治能力水平整体有待提升，法治能力建设依然任重而道远。
（一）学会工作人员的法律意识有待提升
用法律思维思考问题、用法律方式处理问题的作风意识在学会内部还没有完全形成。问卷数据显示，36%的学会反映本单位工作人员对目前社会组织相关的法律法规并不了解、不熟悉。同时，工作人员对于自身不太了解的相关法律法规一般缺乏学习的主动性，学会也很少针对工作人员进行法治意识和法律知识培训。这容易导致学会工作人员在处理业务时给学会带来不必要的法律纠纷，如某学会曾无意中使用了某网络科技有限公司的图片，侵害了该公司对于此图片的著作权。综观这类事件的发生，表面看是学会员工的一时疏忽，但追根溯源，是对法律知识的不熟悉、不了解，缺乏法律意识。
（二）学会内部规章制度不够完善，规范性较弱
目前，全国学会普遍存在内部规章制度不够完善，缺少科学、合理的制度化管理体系等问题，使得学会的运营，特别是对会员行为的管理以及分支机构的管理无章可循，导致乱象丛生。具体而言，有些学会对签名章的使用管理没有确定的规范标准，有的工作人员在未向学会汇报的情况下仿制学会印章和负责人签名填写信用报告，给学会带来不可预见的法律风险;有些学会对分支机构的定义及其权利义务规范不清，导致部分团体假借学会名义开展违法违规行为，对学会的公信力产生极大的负面影响，严重影响了学会的形象和声誉。
（三）学会法律风险防控能力不强
调研发现，全国学会目前多未构建合理有效的平台制度吸引专业法律人才，亦大多未配有专业的法律服务团队，往往是出现问题临时解决，不具备常态化、常规化的法律专业服务能力，造成了潜在的法律风险。问卷反馈的数据显示，有超过一半的学会没有设立产权保护策略，学会对外合作的风险大大增强。在项目合作、寻求投融资或对外洽谈合作、主办或参加学术会议过程中，经常会涉及学会内部项目的进度、技术信息等核心内容，这就有可能被对方剽窃，甚至盗取项目核心技术与资料，造成数据丢失，从而使学会遭受损失。
（四）学会内部用工制度尚存缺漏
问卷数据显示，学会与员工之间产生劳动争议的类型主要包括：劳动关系的解除与终止、工资、工作时间及休息休假权利的保障纠纷以及劳动关系的确认等。这些问题与学会用工制度的缺漏密不可分。主要包括三个方面：一是员工入职管理制度存在缺漏，包括但不限于劳动合同的订立、用人单位对劳动者保险的缴纳、员工的工资等内容;二是学会员工的规章制度、纪律规范、工作时间及休息休假等问题;三是员工离职管理制度的缺漏，如对试用期员工的考核办法、员工的辞退管理规定、经济补偿金以及赔偿金的支付、员工离职的交接管理办法等。
二、全國学会法律治理问题原因分析
学会法治能力建设中出现的问题尽管形态多样，但这些问题产生的原因基本可归结为法治思维的不足、法治行为方式尚未形成，以及评估机制尚不完善等方面。
（一）法治思维欠发达：学会定位不够清晰
作为最典型的第三部门，学会被称为“社团法人”，作为市场平等主体的市场参与行为受到民法的规制。但是随着给付行政的发展，公私融合的趋势增强，学会的公共任务职能也日渐显露。1998年《社会团体登记管理条例》（以下简称《管理条例》）出台后，我国社会团体进入新的发展阶段，由民政部门作为登记管理机关，政府有关部门作为业务主管部门对行业协会进行“双重监管”，由于当时相关法律法规不健全，政策措施不配套，管理体制不完善，社会团体行政依附性不断增强，弊病丛生，长期以来的依附关系对学会产生的惯性模式至今还在影响着学会法治能力的建设。
由于长期对挂靠单位的依附，以及处理问题时对行政手段的依赖，学会难以具备独立面对社会和会员的能力，开展活动、内部治理以及组织机构建设均受到这种依附性思维的制约。具体而言，在开展业务活动过程中，纠纷发生后，学会倾向于通过挂靠单位的行政化手段解决，涉及法律纠纷的情况，一般会请求挂靠单位进行处理。一些学会将自身定位为处于挂靠单位“庇护”下的“单位分支机构”，仅开展业务不独立承担责任，将法律问题的出现视为偶发事件，认为“有问题，才找法”，只要保持日常的基本运行，法律问题完全可以避免，甚至不会出现。
这样的认识明显是存在问题的，也是学会各种问题出现的本质。从学会本身的功能和属性来说，促进知识传播、推动产业创新、提升社会治理能力、扩大国际交流，是学会基于社会治理领域主体属性而产生的使命。这些功能的实现，要求学会是一个具有独立性的，能独自面对社会和成员压力和问题的主体，如果学会仍然摇摆于政府和市场之间，实现这些功能将无法得到有效的保障。因此，学会必须摒弃对政府以及市场二元因素的迎合，独立提供公共服务，方能逐步以法治化思维构建独立的学会运行方式，以法律为武器提高学会的独立抗压能力，更好地发挥学会作用。
（二）法治行为方式未成型：行为规范不够健全
2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“限期实行行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益类、慈善类、城乡社区服务类社会组织，发挥各类社会组织的积极作用。”当前，除科技类社会组织以外的其他四类社会组织，均有或已有准备出台相关法规政策予以保障，但规范科技学会发展的、法律层级较高的法律法规仍是空白。到目前为止，《管理条例》对包括科技学会在内的所有社团进行“一法统揽”，科技学会专门性法律缺乏，其功能属性、运营发展、社会职责均不明晰，相应的业务活动和服务既无法律授权又无法律禁止。这一方面使科技学会管理的自由裁量度过大，人为影响因素偏多，无法形成规范和自主发展的长效机制;另一方面给学会独立性的实现带来了阻碍，学会法治化思维无法落到实处[1]。同时，除了《管理条例》对社会组织的管辖、成立登记、变更注销、监督管理、罚则等方面作出了规定外，目前与学会相关的政策法规主要包括：2004年发布的《民间非营利组织会计制度》针对学会内部治理中的会计制度进行了详细的规定;2017年出台的《社会组织评估管理办法》对全部类别的社会团体评估进行了概括性的规定;2019年发布的《中国科学技术协会全国学会组织通则》针对学会的特点规定了学会的基本业务行为、日常管理、机构设置等内容，较为全面地为学会的基本业务行为和内部治理提供了依据和规范。但这些规范的内容较为笼统，尤其是涉及细节问题的法律规定往往较为分散，没有形成统一的针对社会组织相关法律问题的规范性法律文件，致使社会组织的行为缺乏法律依据，进而引发法律风险。
除此之外，对现有法律法规规范性解释的缺乏也是学会面临法律风险的重要原因之一。针对学会相关法律问题的规定，既没有一部统一的法律条文，也缺乏系统性的法律体系，导致现有法律规定的内容存在一些缺漏以及不明晰的地方，在实际操作中存在一定难度。如果短期内不能颁布新的法律，那么就应当重视对现有法律规范内容的解释和补充。例如兼职问题、脱钩问题，以及如何定义外籍会员等，这些法律问题如果不进行规范性的明确，将会阻碍学会日常工作的推进，削弱学会“依法治会”的动力。
（三）评估机制不完善
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“建立科学的法治建设指标体系和评价标准”。中国社科院国家法治指数研究中心、国家司法文明协同创新中心已经连续多年发布《中国法治发展报告》《中国司法文明指数报告》《中国政务公开第三方评估报告》等系列报告，有力地推动了我国地方政府和司法机关法治能力的提升。但目前我国尚未组织过针对全国学会层面法治能力状况的大范围调查研究活动，也尚未建立有效的指标体系和评估标准。合理的社会团体治理评估机制，是完善社会组织综合监管体系的重要内容，是社会组织评估的发展方向。近年来，社会组织评估已在全国许多地方得到推广，取得积极成效，但仍然存在发展不平衡、评估机构独立性不强、专业化水平不高和评估机制不健全等问题[2]，这也使学会法治能力提升进程更为艰难。
三、全国学会面临的法律风险
通过上述分析可以发现，学会法治能力建设源于学会自身功能和使命实现的需要，因此，法治能力的构建也应该以学会的功能和使命为出发点进行分析和设计。在具体运行中，学会应警惕以下四类法律风险。
（一）警惕知识产权法律风险
全国学会以学科领域为背景，以服务会员为立会根本开展会员服务活动，满足会员在各学科领域之间的交流与需求，这是学会知识传播重要使命的体现。调研显示，学会反映最多的是知识产权问题，典型的以科技期刊为知识产权问题多发领域，会展、网站等也是知识产权法律风险高发的部分。在知识传播速度日益提高、传播形式日益丰富的当下，如果对知识产权保护相关法律内容不及时更新，知识产权法律风险防控体系不够健全，知识产权侵权等法律问题将极易出现，导致学会在进行知识传播以及促进成员交流的过程中，不仅无法实现促进知识繁荣的目的，同时还可能对成员的知识产权带来侵害，难以实现保护成员、提供服务的初衷。
（二）警惕合同履约法律风险
学会的一个重要任务是促进和实现产业内的创新和转型，这一使命主要在学会的学术交流中实现。学会主要通过提供交流平台的方式促進领域内的交流与合作，在举办会议、会展活动过程中，物资采购、场地租赁等是合同法律风险的高发区，一旦出现纠纷，如果没有完善的法律纠纷应对机制，则学会的权益很难得到保护，一方面影响展会的正常举办，另一方面会给学会带来一定的经济以及名誉损失。调研数据显示，291%的学会表示在运营过程中出现过合同履约纠纷。学会在不了解相关法规制度的情况下盲目签订合同，对于合同中责任划分是否明确具体、合同交款条件表述情况等内容缺乏准确认知，这些都是问题出现的潜在原因。
（三）注意用工管理法律风险
学会法治能力提升的基础是内部治理能力的提升，首先需要解决的就是学会用工管理问题。学会用工管理纠纷主要存在于因学会开除、除名、辞退职工和职工辞职等情况引发的纠纷;因执行有关工资、福利、保险等引发的纠纷;因订立和履行劳动合同中引发的纠纷等方面。解决用工管理问题，构建完善的用工管理法律系统是学会内部进行风险防控的手段，但用工管理问题产生的原因不仅来源于内部治理体系的落后，还来自学会本身体制构建缺陷以及内部监管的不力。以人事任免为例，目前大部分学会的人事任免还是由挂靠（支撑）单位决定，人才依照挂靠单位的要求进行选拔，缺乏学会自身特色，在这样的情况下，学会很难独立搭建人才管理平台。内部监督方面，在2017年统计的180家科技社团中，只有5家科技社团在章程中明确规定要设立监事会，仅占278%[3]。可以发现，我国目前社会组织内部监督机构并不健全，监督机制缺位现象也较为普遍。
（四）重視国际交流法律风险
全国学会积极参与国际交流，其内容和范围不仅涉及国际学术交流会议的申办、国际行业标准制订等方面，而且能提供多层面外交平台以及国际主体之间相互理解与合作的重要渠道，有利于为我国树立良好的国际形象，助推我国“走出去”战略的实施。在国际交往中，学会既要考虑如何更好地为会员在国际交往中遇到的法律问题和法律风险提供法律支撑服务，还要解决学会自身在国际交往中遇到的法律问题。受限于专业人才的缺乏，学会很难对国际交往中的会议协议、合同进行有效的审查和协商。这使学会在对外交往过程中不能掌握主动权，在相关法律问题的处理上话语权不强，具有被动性。因此，完善国际交往中的法律服务，培育学会国际交流中的法律专业人才，形成学会独有的法律援助和咨询服务能力，是解决该方面法律问题的重点。
四、全国学会法治能力构建路径
（一）加强学会自身法治能力建设
1提升法治意识，培养法治思维。将法律意识的提升摆在学会法治能力建设工作的前列，积极创造适宜法律意识培养、形成的内部环境，鼓励内部工作人员主动学习法律知识，通过组织灵活、多样的法律知识培训活动，积极培育工作人员形成依法办事的思想观念。
2规范内部结构，防控法律风险。良好的学会法治体系，不应缺少一套完善而有效的风险防控机制，学会应提高风险防范防控意识，将各项工作纳入法律风险管理，组建专业的法律部门、团队，完善学会权益维护机制，增强风险化解能力，切实保护学会利益。
3完善用人管理，提升治理能力。建立健全学会员工入职、离职管理制度，重视提高员工整体素质，重视对员工的劳动保障。在签订劳动合同时，应当对有关工资、福利及社保等内容写明。学会应当形成独立的财务管理制度，建立体系完整、能满足员工成长需要的薪酬体系。
4规范业务行为，优化科研管理。在法律框架下明晰学会行为的边界，抓住政策有利时机，探明模糊地带的“高压线”，及时分析和查找政策的支撑依据，形成一套可操作性强、经得住检验的实施路径和方法[4]。加快推进减轻科研人员负担专项行动，简化程序流程，提升管理效能，增强科研人员获得感和满足度。
（二）引导学会建设法治能力
中国科协是全国学会法治能力建设中最重要的外部支撑机构和辅助平台。针对知识产权、对外合作及国际交流等学会面临的共性问题，科协可以通过模板化的方式辅助学会健全法治架构;对于在不同历史、不同学科背景下成长起来的各个学会所具有的特殊性问题，则需要更为专业的人才进行点对点的服务。科协的着眼点应该集中于引导学会培养属于自己的专业人才，协助学会建立更为科学健康的法制体系。
（三）外部监管体系监督学会法治能力建设
首先，要持续深化社会组织管理体制改革，既要坚持“去行政化”的大方向，又要对“去行政化”后监管体制中存在的问题和困境提出新的解决方案和思路;其次，要加快构建和完善我国社会组织立法体系，把握重点，确立共建共享的社会组织立法导向，建立多层次、多维度、有机统一、操作性强的社会团体立法体系;最后，要构建科学的针对学会内部治理的评估指标体系，进行常态化评估，设立评估指标应当坚持客观中立、过程导向、突出重点等原则，以求抓住影响学会法治能力的要害和关键环节，直观反映各学会法治能力建设的成效与问题，真实反映学会治理工作日常状态。
五、结束语
法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。推进社会团体法治能力建设已经成为国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。政府的一些治理职能“正在由非源自政府的行为体所承担”的背景下，全国学会承担更多来自于学会本身性质的任务。正视当前学会法治能力建设的诸多问题，防范、警惕法治能力建设过程中可能会遇到的诸多风险，应当成为学会当前和未来建设中需要重点关注的内容。
参考文献
[1]杨书卷.优化科技社团发展法规政策环境的探讨[J].学会，2019（2）：30-34.
[2]民政部.民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见[J].中国社会组织，2015（10）：17-18.
[3]郝甜莉.我国科技类社会团体内部治理机制现状[J].中国管理信息化，2017，20（12）：189-190.
[4]侯米兰.从法治视角看学会工作树立底线思维[J].学会，2018（1）：20-22.
Study on the Status Quo and Problems of the Construction of
Nomocratic Capacity of National Academic Organizations：
based on a Survey of 176 National Societies
Shang Haitong， Shi Yifan， Dang Xinwei， Li Weitao
（Law school of Beijing Jiaotong University， Beijing 100044， China）
[Abstract]The national society is an important power to comprehensively promote the rule of law and improve the ability of social governance， however， there are still a series of problems， such as imperfect internal regulations， defective employment system， weak risk prevention and control capacity. Based on the research data and the results of the discussion of 176 national societies affiliated to China Association for Science and Technology， this paper will make a profound analysis of the sources of problems， summarize the risks that may be encountered in the construction and operation of the thinking and behavior mode of the national society for the rule of law， and make a preliminary exploration of the path of the nomocratic capacity construction of the national society.
[Key words]national society; nomocratic capacity; problems; risks
