基于《国务院公报》浅析批复类公文文种如何选择
范铮
摘? 要：依据《党政机关公文处理工作条例》，对选定期限内《国务院公报》刊载的国务院批复类公文进行统计，分析“批复”和“函”作为批复类公文的使用频率、文种选用、结构特点和语言要求，对“通知”能否作为批复类公文进行商榷，引导和推动对批复类公文处理规范化的思考。
关键词：公文处理;批复;规范化
Abstract： On the basis of "Party and Government Organs Document Processing Work Regulations"， the paper makes statistics of the State Council approved documents in selected period published in the “Gazette of the State Council”. By analyzing "approved" and "function" of approval documents frequency of use， type selection， structure characters and language requirements， as to whether the "notice" can be used as the approval documents， the paper discusses， guides and promotes the standard thinking of approval documents processing.
Keywords： Document processing;Aproval;Standardization
批复类公文是用于答复请示的公文种类，在党政机关应用广泛。根据2012年7月1日起施行的《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》），党政机关公文文种有15种，分别是决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函和纪要。其中，“批复”适用于答复下级机关请示事项，“函”适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。由此可见，《条例》规定的15种法定公文中“批复”和“函”都具有批复请示的功能，但什么情况下用“批复”，什么情况下用“函”在实际应用中仍然存在不规范的现象。本文通过对《条例》施行三年来《中华人民共和国国务院公报》（以下简称《国务院公报》）所刊载的国务院批复类公文进行统计分析，进一步探讨批复类公文处理的规范化。
1? 分析样本的选取
国务院作为中央人民政府，是国家最高行政机关。国务院办公厅是行政机关公文处理的最高管理机构，国务院办公厅对《条例》有解释权，负责对国家行政机关的公文处理工作进行业务指导和督促检查。国务院和国务院办公厅所发的公文对各级机关公文处理具有示范作用。《国务院公报》是刊载国务院文件的权威刊物，按照《政府信息公开条例》应该公开的文件全部在《国务院公报》中刊载。本文以《党政机关公文处理工作条例》正式施行后三年的《国务院公报》（2012年7月～2015年6月）共105期作为研究对象，其中2012年7月～12月17期，2013年35期，2014年35期，2015年1月～6月18期。
2? 批复类公文使用情况及分析
2.1? “批复”和“函”的使用频率。表1《国务院公报》2012年7月～2015年6月刊载国务院文件情况
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从表1可见，《国务院公报》刊载的国务院公文主要是通知、意见、批复，其次为命令（令）、决定、函和通报共7种。在统计期内，《条例》规定的15种公文种类中，决议、公报、公告、通告、报告、请示、议案和纪要8种公文未见刊载。虽然《国务院公报》刊载的不是全部国务院公文，仅为主动公开的部分法规性、政策性公文，但是在统计期内517份公文中，答复请示的“批复”和“函”共85份，占刊载公文总量的16.4%。由此可见，“批复”和“函”已经成为国务院和国务院办公厅使用频率较高的公文文种。
2.2 “通知”的误用。表2《国务院公报》2012年7月～2015年6月刊载国务院批复类公文情况
从表2可见，国务院批复类公文使用的公文种类有三种，分别是批复、函和通知。以“通知”答复请示的文件7件，分别是：《国务院办公厅关于同意辽宁省县际间海域行政区划界线的通知》（国办函﹝2012﹞101号）、《国务院办公厅关于批准保定市城市总体规划的通知》（国办函﹝2012﹞144号）、《国务院办公厅关于批准绍兴市城市总体规划的通知》（国办函﹝2012﹞194号）、《国务院办公厅关于同意广东省县际间海域行政区划界线的通知》（国办函﹝2013﹞62号）、《国务院办公厅关于批准常州市城市总体规划的通知》（国办函﹝2013﹞86号）、《国务院办公厅关于批准新乡市城市总体规划的通知》（国办函﹝2013﹞93号）、《国务院办公厅关于调整河北衡水湖等4处国家级自然保护区的通知》（国办函﹝2014﹞55号）。
按照《条例》规定，“批复”和“函”可以用于答复请示事项，而“通知”适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，因此“通知”没有答复请示功能，使用“通知”答复请示事项应属于公文文种的错误使用。另外，上述7份“通知”4份用于批准城市总体规划，而国务院2012年批准南昌市、2013年批准贵阳市和石家庄市、2014年批准长沙市和乌鲁木齐市、2015年批准珠海市和宁波市城市总体规划都是用的“批复”，分别见国函﹝2012﹞201号、国函﹝2013﹞44号、国函﹝2013﹞101号、国函﹝2014﹞45号、国函﹝2014﹞149号、国函﹝2015﹞11号、国函﹝2015﹞50号。同样内容有的用“批复”、有的用“通知”也有悖于公文的准确规范原则。因此，笔者认为，7份“通知”应使用“函”较为准确。
2.3 “批复”与“函”的选用。批复类公文最主要的特点有两个，一是行文的被动性;二是答复的针对性。[1]所谓行文的被动性和答复的针对性，主要指批复类公文必须根据来文请示事项进行答复，也就是先有请示才有答复，针对请示进行答复。那么，什么时候用“批复”、什么时候用“函”？我们知道，“批复”与“函”的主要区别在行文方向上，“批复”是下行文，即上级机关给下级机关的公文;而“函”是平行文，用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。因此，对国务院提出的请示事项，以国务院名义答复是下行文，应选用“批复”，而以国务院办公厅名义答复是平行文，应选用“函”。都是向国务院请示，为什么有的用国务院“批复”答复，有的用国务院办公厅发“函”答复呢？应把握这样一个原则：请示事项如果涉及较重大的原则、政策性问题的，一定要用“批复”答复;一般的请求事项，可以用“函”答复。各级机关发文，以机关名义或以办公厅（室）的名义行文签发程序不同，以机关名义行文需要机关负责人或主要负责人签发，而以办公厅（室）名义行文，一般要求办公厅（室）主要负责人签发。对一般的请求事项，经机关批准或同意，可以由办公厅（室）发函答复。
2.4? 批复类公文结构特点。“批复”与“函”的结构基本相同，均由标题、主送机关、正文和落款四部分组成。[2]
2.4.1? 标题。标题一般由发文机关名称+批复（或函复）事项+文种组成，根据请示内容，将公文主题简明扼要高度概括形成批复类公文标题，以说明全文主旨。如：《国务院关于左右江革命老区振兴规划的批复》（国函﹝2015﹞21号）、《国务院办公厅关于同意建立促进广东前海南沙横琴建设部际联席会议制度的函》（国办函﹝2014﹞12号）。有的函在文种名称前缀以修饰词“复”，更加鲜明地表明此文是针对请示事项的答复。如：《国务院办公厅关于湖南望城经济开发区升级为国家经济技术开发区的复函》（国办函﹝2014﹞24号）。统计期内《国务院公报》所刊载的11份批复类函，文种名称前有修饰词“复”的有6份，占54.5%，没有修饰词的有5份，占45.5%。
2.4.2? 主送机关。通常，“批复”或“函”把报送请示的机关作为主送机关。如：《国务院关于同意设立中国（杭州）跨境电子商务综合试验区的批复》（国函﹝2015﹞44号），是针对浙江省人民政府和商务部报送的《关于设立中国（杭州）跨境电子商务综合试验区的请示》的批复，主送机关就是浙江省人民政府和商务部。但有的请示事项，除批复报送请示的机关外，还需要其他机关办理，因此往往把报送请示的机关和相关机关同时作为主送机关。如：针对原铁道部关于报请审批中国铁路总公司组建方案和公司章程的请示，《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》（国函﹝2013﹞47号）的主送机关是交通运输部、财政部和国家铁路局。统计期内《国务院公报》所刊载的92份批复类公文中，仅把报送请示的机关作为主送机关的有65份，占70.7%，把相关机关也作为主送机关的有27份，占29.3%。
2.4.3? 正文。批复类公文的正文一般包括三个部分，即批复引语、批复意见和尾语。
批复引语主要说明本文是针对某机关什么请示给予批复。要先引来文标题，来文有发文字号的，后引发文字号，再以承启语“现批复如下”、“现函复如下”引入批复意见。如：《国务院关于国家应对气候变化规划（2014年～2020年）的批复》（国函﹝2014﹞126号），针对发展改革委的请示，正文开头写道：“你委关于报送《国家应对气候变化规划（2014年～2020年）》（送审稿）的请示收悉。现批复如下。”以“函”文种回复，按照《条例》规定：“党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文。……需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意。”也就是说，上级机关可以直接使用“批复”答复下级机关，政府职能部门经授权可以使用“函”答复不相隶属机关向自己上级机关的请示，但一定要注明“经政府同意”、“经政府批准”、“经政府领导同意”之类的过渡语。如：主送教育部的《国务院办公厅关于同意调整外语中文译写规范部际联席会议制度的函》（国办函﹝2014﹞92号）开头是“你部《关于调整外语中文译写规范部际联席会议名称、职能及成员单位的请示》（教语信﹝2014﹞5号）收悉。经国务院同意，现函复如下”。
批复意见是针对请示事项所作的答复，如有必要，同时提出要求。根据内容需要，批复意见可以有三种结构形式：其一是与批复的对象合为一个段落，采用“一段式”（见例文1）;其二是与批复的对象分为两个以上段落，不设条目，采用“多段式”（见例文2）;其三是批复意见分为若干条目，采用“条文式”（见例文3）。
例文1
国务院关于同意设立“全国交通安全日”的批复
国函﹝2012﹞195号
公安部：
你部《关于将12月2日设立为“全国交通安全日”的请示》（公部请﹝2012﹞83号）收悉。同意自2012年起，将每年12月2日设立为“全国交通安全日”。具体工作由你部商有关部门组织实施。
国务院
2012年11月18日
例文2
国务院关于同意建立国务院自由贸易试验区
工作部际联席会议制度的批复
国函﹝2015﹞18号
商务部：
你部关于建立国务院自由贸易试验区工作部际联席会议制度的请示收悉。现批复如下：
同意建立由国务院领导同志牵头负责的国务院自由贸易试验区工作部际联席会议制度。联席会议不刻制印章，不正式行文，请按照国务院有关文件精神认真组织开展工作。
附件：国务院自由贸易试验区工作部际联席会议制度
国务院
2015年2月7日
例文3
国务院关于同意存款保险制度实施方案的批复
国函〔2015〕60号
人民银行：
《中国人民银行关于报请审定〈存款保险制度实施方案〉的请示》（银发〔2015〕60号）收悉。现批复如下：
一、同意人民银行商有关部门提出的存款保险制度实施方案，请人民银行会同有关部门按照《存款保险条例》等法律法规规定认真组织实施。
二、存款保险基金由人民银行设立专门账户，分账管理，单独核算，管理工作由人民银行承担。在存款保险基金积累较为充足且其他条件成熟时，可按程序设立独立机构，履行存款保险职能。
三、人民银行要会同有关部门按照党中央、国务院决策部署，根据职责分工，加强协调配合，形成工作合力，确保存款保险制度平稳出台和有效运行。重大情况及时报国务院。
国务院
2015年3月20日
从统计期内《国务院公报》所刊载的92份批复类公文看，批复意见答复请示的“批复”或“函”中，批复意见主要采用“条文式”，占75%，这种方式层次清楚、逻辑严密、直观明了，便于准确执行。
批复类公文的尾语可以用“此复”、“特此批复”、“特此函复”作为结束语，也可以不用尾语，体现此类公文语言简练的要求。统计期内《国务院公报》所刊载的92份批复类公文均无尾语。
2.4.4? 落款。公文落款包括发文机关署名和成文日期。发文机关署名要署发文机关全称或者规范化简称。国务院所属机构的规范化简称依据《国务院办公厅秘书局关于印发国务院机构简称的通知》（国办秘函﹝2013﹞12号）确定，省级以下政府机构简称，参照国务院机构简称，一般由各级政府办公厅（室）发文明确。不规范的机构简称会影响公文的权威性和严肃性。常见的错误简称有：发改委、人社厅（局）、住建厅（局）、卫计委、交通厅（局）、药监局等，应简称为发展改革委、人力资源社会保障厅（局）、住房城乡建设厅（局）、人口计生委、交通运输厅（局）、食品药品监管局等。成文日期署会议通过或者发文机关负责人签发的日期。
2.5? 批复类公文语言要求。批复类公文既是上级机关指示性、政策性较强的公文，又是对下级单位请求指示、批准的答复性公文，表示的是上级机关的结论性意见，应体现发文的权威和执行力，因此，在语言使用上多用“要、必须、严格、不得”等指令性语言。批复类公文用语力求简明扼要，用语精练，严谨准确，不累赘，不重复，绝不能用有歧义的词语，要用最少的文字，准确严密地表达丰富的内容。
3? 结语
批复类公文是上级机关答复下级机关请示事项的重要公文类别，使用频率较高。从《党政机关公文处理工作条例》出发，通过对近三年《国务院公报》刊载的国务院批复类公文进行统计分析，笔者认为，批复类公文可以使用“批复”和“函”两类文种，“批复”是以机关名义上对下的下行文，“函”是以机关办公厅（室）名义对请示机关的平行文，批复类公文又有其特定的结构特点和语言要求，准确把握批复类公文的特点和要求必将促进公文处理的规范化，提高执行效果。
参考文献：
[1]张南平.答复类公文的特点、写作模式与文种辨析[J].应用写作，2010（9）：16.
[2]龚仕文.批复类公文的写作格式与要点[J].应用写作，2005（7）：14.
（作者单位：沧州师范学院文学院? 来稿日期：2015-07-13）
