顾问团制度在行政机关管理中的问题研究
薛秀娟，魏华
摘要：顾问团制度在行政管理中存在着理论与现实的双重逻辑。在理论上，顾问团制度的运作以政府行为的有限性、行政管理的专业性以及法治理念的实现为基础。在现实上，顾问团制度的发展是基于社会转型的大背景引发的对于社会管理模式创新以及新领域、新问题应对的思考。顾问团制度的建设应当在汲取国外有益经验的基础上，结合中国实际从原则上确保中立性与专业性，并辅之程序与制度的保障。
关键词：顾问；专家；顾问团制度；行政管理
改革开放以来，中国社会正经历着一场深刻的社会变革。经济的飞速发展在促进社会进步的同时也使得社会矛盾越来越突出。这些矛盾的出现为行政机关的日常管理提出了新的挑战。顾问团，正是在这种背景下应对新型社会冲突的善治之举。实际上，在我国悠久的法律文化长河中以及现行的某些制度环节中无不渗透出“专业参与，权威建议”——这一顾问团制度的运作精髓。本文试图对在行政管理中推行顾问团制度的合理性、可行性进行分析，进而系统地规划顾问团制度的发展。
一、行政机关管理中顾问团制度的理论逻辑
发展顾问团制度具有极强的理论先验性，这种先验性抑或理论逻辑取决于行政管理的主体局限性、客体的复杂性以及更高理念的宏观指引。
（一）行政管理主体方面——政府行为的有限理性
政府作为国家宏观调控的主体，在行政管理中承担着重要的角色。可以说，行政管理涉及之处便是政府公权力施展作用之处。毋庸置疑，社会的可持续发展尤其是行政管理的有序开展离不开政府的宏观掌控与微观调度。但是，行政管理不能简单地依赖于政府。从理论上看，西方古典经济学派在分析商品经济中的人性特征时提出了对后世影响深远的“经济人”假设，这一假设为顾问团制度的存在提供了合理的理论前提。
“经济人”假设以诺贝尔经济学奖获得者阿罗为界可以划分为两个发展阶段，起初经济学学者认为社会中的每个主体都是理性，他们会从自身利益的最大化出发作出决策。而后，阿罗经过详实地论证发现，由于信息、能力的差异个体的理性是相对的、有限的。亦即在利益最大化的逐利本质下，每个人都只能依靠自己的能力、依赖自身所获得的信息去做出相对合理的决策。这一理论的提出主要是在于分析微观个体的决策，而现在我们同样可以将其运用与分析政府的职能发挥。
政府不是万能的，而是有限理性的。政府是由个体聚集后产生的决策总体，一个决策的产生往往是群策群力。当政府内部个体的决策是非理性的，这个时候会直接导致集体决策的非理性。更需要指出的是，经济学家发现即使政府内部个体的决策都是理性的，集体决策也有可能是非理性的，行政管理部门之间对于棘手事项的相互推拖或者对于利益事项的管理权限争议即是明证。因此，基于政府有限理性的存在，在行政管理过程中，需要挖掘大量的辅助资源以克服政府有限理性带来的决策不理性。
（二）行政管理的客体方面——社会事务的复杂性
行政管理的客体范围涉及社会的方方面面。在某些具体事项中，行政管理的专业性成为行政管理成功与否，收效大小的关键。我们常说政府拥有人力、物力的巨大资源优势。但事实上，在一些专业领域政府自身的资源非常有限。于是，如何统筹社会资源服务行政管理成为政府面前的一大挑战。
政府应对行政管理专业性的主要手段就是部门职责细化，但部门划分并不能完全应对社会事务专业性引发的多重需求。一方面，部门细分在形式上将行政管理的内容予以区分，但这种区分相对于繁杂的社会事务来讲并不能事无巨细的涵盖。另一方面，行政管理的内容往往涉及多个部门协同管理，这就对政府的工作效率与方式提出了挑战。因此，这都需要我们建立一种在灵活基础上不失专业性的制度运作。
（三）行政管理的理念方面——依法治国理念的实现
新中国成立以来，我们在法治的道路上艰难前进。依法治国方略的确定使得社会制度需要受此理念的调整。法治是善治，需要选择合理的资源组合方式，以期实现对社会和谐、持续的管理；法治是群体之治，应当充分考虑社会各个方面的利益诉求，维护大多数人的利益。当下法治中国建设极其缺乏精英团体，尤其是对政治、经济方针有重大影响的精英团体。对于行政管理来讲，同样需要精英团体对其工作进行建议、指导和监督。
顾问团制度的引入是实现法治中国的必由之路。复杂的国际形势和繁重的国内改革任务，必然要求国家从制度的高度将依法治国理念引入到社会治理实践中去，逐步建立符合时代要求的社会治理体系。在社会事务中，由专家组成的顾问团属于精英团体，将其纳入制度化运作有利于调动此类群体的积极性，尤其是法律顾问团的引入，能把法治理念渗入到社会治理的各个环节，自下而上地推动法治中国的建设步伐。
二、行政机关管理中顾问团制度合理性、可行性之现实分析
我们认为，行政机关管理中推行顾问团制度的现实合理性和可行性，是基于社会转型的大背景下引发的社会管理模式创新和应对新领域、新问题挑战的思考。
（一）转型期创新社会管理模式的需要
构建顾问团制度的合理性与可行性在于社会背景的需求与回应。如前所述，中国社会正在经历着深刻的变革，这场变革以经济发展为前提，推动社会制度与社会理念共同发展以适应经济发展。由此看来，中国社会转型的实现在于社会管理模式的变革与创新，“还权于社会”成为社会最深层次的呐喊。这场关于权力回转的核心是如何让民众的声音在公权的决策中得到表达。以社会精英人士为代表的顾问团参与行政管理或许是一个重要的发展路径。
通过顾问团制度的建立，我们可以将社会中的精英人才、领袖群体进行资源整合。在行政管理的不同方面、不同领域进行专向使用。这样既有利于提高行政机关管理的工作效率，又可以对行政机关管理的专业性、权威性予以保证。更为重要的是，在当下中国，“民”与“官”格格不入、两相对立，第三方专家顾问参与执法管理，有利于化解民众的抵抗情绪。这时，顾问团在民众与公权力之间的桥梁作用显而易见。这就是一种还权于民众，扩大民主参与的社会管理模式创新。
（二）新管理领域、新问题的出现
社会的发展必然带来新领域、新问题的产生。例如，计算机的研发引发网络时代的数据革命，为行政机关的管理提供了新方法的同时，也增加了监管的新领域，加大了工作的难度。从本质上讲，新领域及新问题的出现对于行政管理的主要影响并不是工作范围的变化，而是其出现速度远远超过行政管理人员的信息更新，更多的是范围扩张后如何对管理效率、管理权威以及管理专业性的保证。
此外，这些新生事物既可以理解为原有管理内容的细化，又可以理解为新领域管理事项的出现。如果行政管理人员没有及时进行知识更新，抑或对其理解不够透彻，很容易因理解的偏差导致行政管理的缺位与失位。因此，原生与新晋两个方面决定了秉承专业精神的“顾问团”制度的推广成为必然。顾问团制度不但可以节省行政管理机构的人力、物力资源，更能较为灵活地应对社会发展的挑战。
三、我国行政机关管理顾问团制度路径的初步规划
顾问团制度的建设应当在汲取国外制度合理内核的基础上，结合中国实际发展出更符合国情和操作性的顾问团制度。具体来看，应从原则上确保中立性与专业性，并辅之程序与制度的保障。
（一）顾问团的中立性与专业性保证
目前各国广泛应用的顾问团类型是智库。“智库又称思想库，是一种相对稳定的独立于政治体制之外的政策研究和咨询机构是政策过程中的一个重要参与者”。[1]（P.21）“智库影响力是智库赖以生存的根本和核心竞争力。因此，提升影响力是智库孜孜以求的关键目标”。 [2]（P.19）对于行政管理中顾问团制度来讲，影响力同样是值得追求的。影响力保证的重要因素在于专业性与中立性。
一方面，对于专业性来讲，应当确立顾问团专家的选任机制与选任程序。在行政管理专业细化的前提下，可以考虑将自荐与推荐制度相结合，既考虑问题的客观性，又重视顾问团主体的主观能动性。此外，应当建立顾问团专家评测监控机制，通过合理的指标划分，从具体的事件出发，为顾问团专家的参与行为进行量化，最后以便对比得出更为妥当的参与行政管理的经验。另一方面，对于中立性来讲，核心即是防止顾问团制度成为腐败滋生的温床，严格顾问专家的责任制度。此外，也可以借鉴法官回避制度，从事前和事后两个方面杜绝影响中立性事件的发生。
（二）顾问团的制度化运作的保障措施
放眼世界，顾问团制度可以从德国私人行政的改革中借鉴有益的因素。“二十世纪80年代后半期，联邦德国开始在联邦、各州、地方团体等不同层面上实施各种改革措施，受世人瞩目”。[3]（P.4）私人行政即指“私人作为行政的中坚力量之一参与到行政作用中，利用私人的各种能力实行各种事务的行政现象”。[3]（P.21）虽然我们言及的顾问团制度与私人行政在本质上有着不同程度的差异。但是，二者都是践行一种精英参与行政管理的理念。在德国，大量关于支持私人参与行政的细则出台，在实践中实现了良好的效果。因此，顾问团制度的开展，需要配套制度的支持，既包括外部的制度支撑，例如经费保障，又涵盖内部的规则界定，例如议事程序。制度化的运作是顾问团发展的不二路径，同时也是顾问团制度在行政管理中发挥作用的有力保障。
参考文献：
[1]朱旭峰，苏钰.西方思想库对公共政策的影响 力——基于社会结构的影响力分析框架构建[J].世 界经济与政治，2004，（12）.
[2]朱瑞博，刘芸，智库影响力的国际经验与我国智库 运行机制[J].重庆社会科学，2012，（3）.
[3]米丸恒治著，洪英，王丹红等译.私人行政——法的 统制的比较研究[M].北京：中国人民大学出版社， 2010.
[责任编辑：褚永慧]
