落实共享发展理念的有效制度安排解析
贾翱
[摘要]中共十九大报告指出，发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。共享发展理念有深刻的内涵。具体而言，主要体现为全民共享、全面共享、共建共享以及渐进共享等四个方面。实现共享发展理念必须“作出更有效的制度安排”。其目的主要是为了避免制度缺失，防止制度失效，降低制度成本。有效的制度安排必须实现有效的制度目标、有效的机制设计、有效的机制设计以及有效的实施路径等。在促进共享发展理念方面，其有效的制度安排应该在两个不同的维度上展开，即宏观方面和微观方面。
[关键词]共享发展理念；有效制度安排；制度失效；产权制度
[中图分类号] F01 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2018）02-0020-05
发展理念是发展行动的先导，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。中共十八届五中全会强调，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。习近平同志在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明中指出，这五大发展理念是改革开放40年来我国发展经验的集中体现，反映出我们党对我国发展规律的新认识。中共十九大报告则进一步指出，发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。
一、共享发展理念的提出及其有效制度安排
（一）共享发展理念的内涵
共享发展理念有深刻的内涵。具体而言，主要体现为全民共享、全面共享、共建共享以及渐进共享等四个方面。有研究者对此进行了分析，从覆盖人群而言，共享是全民共享，体现为全体人民共享改革发展成果。从享受内容而言，共享是全面共享。社会的发展是全面的发展，人民的需求是全面的需求。发展的全面性和人的需求全面性，决定了人民共享的全面性。从实现途径而言，共享是共建共享。共建是共享的基础和前提，人人共享需要人人共建。人民群众中不仅蕴藏着巨大的力量，而且蕴藏着无穷的智慧。各项社会事业只有紧紧依靠人民共同建设，才能不断发展进步。从发展进程而言，共享是渐进共享。共享发展是我国各方面建设的价值追求和既定目标。共享发展是一个从低级到高级、从不均衡到均衡的渐进过程，不可能一步到位、一蹴而就。全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享，是紧密相关、融会相通的。全民共享是目标，全面共享是内容，共建共享是基础，渐进共享是途径，贯穿的核心是以人民为中心的发展思想，体现的价值是共同富裕和公平正义[1]。
（二）共享发展理念提出的时代和社会背景
共享发展理念的提出有着深刻的时代和社会背景。十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。中国特色社会主义进入新时代，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，“求解”社会主要矛盾转化这一时代课题。具体体现在，第一，解决贫富差距问题的迫切要求。在我国经济社会快速发展的同时，贫富差距不容忽视。国家统计局发布数据显示，我国基尼系数在2008年达到最高点0.491，2016年全国居民收入基尼系数为0.465，比2015年提高了0.003。基尼系数是测量收入分配差异程度的统计指标，国际上通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”，基尼系数0.4以上的表示收入差距较大。虽然我国基尼系数近年来呈现总体下降趋势，但是仍然远高于国际公认警戒标准。这表明我国的收入差距仍然较大。差距体现在不同区域之间、不同行业之间、不同地域之间以及城乡之间。第二，十九大报告指出，實现我国经济和社会发展的战略目标，必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线。强调共享发展理念也是实现供给侧改革的需要。供给侧结构性改革旨在调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量。需求侧改革主要有投资、消费、出口，供给侧则有劳动力、土地、资本、制度创造、创新等要素。我国供给侧提供的产品、质量和服务无法满足需求的变化，必须改善供给结构，实现由低水平供需平衡向高水平供需平衡跃升，不断创造和引领新的需求。供给侧结构性改革，就是用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。第三，迎接新产业革命带来的挑战是新时代的重要课题。当前传统的经济模式面临转型，以“信息和远程通信”“新能源和生物电子应用”“大数据技术应用”“纳米技术和新材料应用”“区块链技术”“人工智能”等为标志的新一轮产业革命正在孕育突破，大量新兴产业和业态蓄势待发。这一轮新产业革命的核心是工业化和信息化高度融合，主旨在于革新制造模式、创新产业形态、重建生产组织方式[2]。为了更好的迎接新产业革命的挑战，也需要新的发展理念。
（三）共享发展理念与有效制度安排
共享发展理念具有巨大的价值，也体现了美好的生活愿景。强调共享发展理念的目的在于增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。共享理念是一个综合复杂的概念，贯穿于经济社会发展的方方面面，共享既是发展的理念，也是发展的行动；既是发展的出发点，也是发展的落脚点；既是发展的基础，也是发展的目标。共享既强调了生产力的基础性地位，也要求从生产力与生产关系统一的角度来认识社会主义的本质，同时共享推崇的社会主义价值取向与目标追求更是对邓小平共同富裕思想的继承与发展[3]。可以说，共享发展理念沟通了传统的经济模式与未来的经济模式，沟通了已实现的发展成果和新时代的发展目标，也沟通了不同阶段发展理论之间的界限。
但是也应该看到，目前我国的经济社会发展情况较实现共享发展仍有一定距离，其真正得到实现也不是一帆风顺的，受到体制机制、物质基础、传统思维、利益结构等多方面的阻碍。共享发展不是一句空话，关键是要落到实处，体现在行动中，得到人民群众的满意和认可。党的十八届五中全会特别强调坚持共享发展必须“作出更有效的制度安排”，依靠制度的优化与保障来“使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。
二、强调共享发展理念有效制度安排的意义
在顶层设计中，特别强调通过相应的制度安排来着力促进共享发展。共享的水平能不能提高，有赖于良好的社会环境。其中关键是制度环境的营造。抓制度环境，就要认真审视我们各方面体制机制和政策规定。哪里有不利于人民共享改革发展成果的问题，哪里有不利于实现社会公平正义的问题，哪里就要进行改革，通过创新制度安排尊重人人平等的地位、保障人人参与的权利、提供人人尽力的机会，实现人人享有的目标。强调共享发展理念具有特别重要的意义。
（一）避免制度缺失
制度建设中存在的一个普遍问题是“制度悖谬”现象。所谓“悖谬”是指矛盾荒谬的现象。在制度问题上，社会现实生活中存在一些矛盾的现象，可称为“制度悖谬”现象，具体表现为“制度崇拜”和“制度无知”并存；“尊重制度”和“违反制度”并存；“制度万能论”和“制度无用论”并存等现象。一方面不能把制度的作用绝对化，不要把制度神化。把制度神化，认为制度是万能的，忽视其他社会因素的影响，一旦在现实中碰到一些制度难以解决的问题，又会产生制度无用论的观念，丧失对制度的信心[4]。对制度在社会生活中的作用应当采取正确的认识，应该主动为制度的实施创造条件，而不是取消制度或无视制度。
在实践共享发展理念的过程中，应该认识到，第一，只有通过制度安排才能协调不同利益，使共享发展落到实处。例如，所得税及转移支付体系能最好地帮助实现收入再分配的目标，这意味着我们应基于非重新分配之目的来选取法律规则[5]。第二，只有通过制度安排才能将共享成果固定下来，形成合乎公平正义的利益结构。第三，只有通过制度安排，才能实现更高层次的共享。通过经济制度的完善，不断释放经济活力，有效的促进经济发展，为人民获得共享发展的物质基础提供保障。
（二）防止制度失效
制度并不都是有效的。在我国的社会政治生活中，很多制度是低效、虚化甚至无效的。制度建设是一项基础性工程。改革开放以来，我们国家十分重视制度建设，并取得了突出的成效，增强了国家的活力，提高了党的执政能力。但是在某些方面、某些领域、某些地区，特别是在反腐败等关键问题上，虽然出台了不少制度，但总的情况还是不能令人满意，一些费尽心血建立起来的制度却得不到认真执行，好制度也失去了应有的效力。制度失效在社会经济领域也比较普遍，如公司法中的监事会制度，在代理成本，分权制衡理论基础上产生发展并不断完善的公司监事会日益被人们接受认可，显示出旺盛的生命力，成为了现代公司法人治理结构中不可或缺的组成部分。但在中国监事会的重要性地位却很难体现。[6]再如普遍认为我国宪法监督制度等重要制度也未发挥应有的作用。
（三）降低制度成本
一个国家的制度质量越高，其运行费用就越低，分摊到企业身上的税收和杂费就越低，企业就越是可能有竞争力。从经济发展的趋势来看，中国企业生产成本的降低空间非常有限。要提高中国制造业的竞争力，主要还是依靠降低交易成本。哈佛大学经济学家纳恩（Nathan Nunn）的跨国实证分析表明，那些制度质量更高的国家，在生产和出口高科技产品（契约密集型产品）方面具有明显的比较优势。有研究者建议，降低交易成本要从以下几个方面入手：第一，提高政府运行效率，严厉打击贪污腐败，减少各种浪费。第二，精简政府规模，建设高效的“小政府”，从而大大降低财政性支出，这样才能从根本上减少税收。第三，加大对企业（尤其是民营企业）的产权保护力度，坚决禁止对企业的各类违规收费和摊派。第四，保护企业的合法契约，政府要带头遵守“契约精神”，这样才能优化经商环境，减少企业投资的不确定性。
三、共享发展理念有效制度安排的衡量标准
什么样的制度安排才能是有效的制度安排？制度经济学在考察制度有效时，为我们提供了制度有效性的参考，一个制度安排只有满足下面的条件才是最稳定和最有效率的：其一，该制度要能产生纳什均衡的结果，因为此种情况下，博弈方才不会有任何偏离制度的动机，制度具有了自我遵守和实施的特征；其二，制度规定本身具有约束力并且是可实施的，强制力下迫使个体理性和集体理性相符；其三，制度所产生的机制应该是激励相容的，使博弈者能够自我强迫和自我实施，在有效的制度安排下，政策博弈才可能产生最优化的均衡解，政策才能产生最佳绩效；其四，制度有效还需满足它的“普适性、开放性和稳定性”的标准。同时，有效的制度安排还应该具有合理的投入产出比、合法强制性以及匹配的制度文化。[7]
（一）有效的制度目标
制度目标是指制度所要实现的目标。制度目标的设定时应当考量以下几个因素，第一，制度目标的现实性，即制度目标应当符合实际。第二，制度目标设定的科学性。目标管理由管理学大师Peter Drucker提出，首先出现于他的著作《管理实践》（The Practice of Management）一书中？譹？訛。他提出目标设立的SMART原则。强调目标必须是具体的（Specific）、可衡量的（Measurable）、可达到的（Attainable）、和其他目标具有相关性的（Relevant）以及必须具有明确的截止期限（Time-based）。第三，制度目标的层次性。制度目标可以分解为总体目标和阶段目标。以医养结合制度为例，医养结合就是指医疗资源与养老资源相结合，实现社会资源利用的最大化。医养结合的总体目标是通过推进医养结合体制机制建设，健全相关政策法规体系，构建完善的医养结合服务网络，整合优质资源，提高养老、医疗机构服务能力，促进个体健康养老，激发养老市场活力，优化养老产业链，提升国民健康水平，努力实现健康老龄化。医养结合的阶段性目标是根据不同类型老年群体的健康需求特点有针对性地提供个性化健康服务，缩短老年人的患病周期，保证其晚年生活质量[8]。
（二）有效的利益安排
利益安排是制度的核心内容，有效的制度安排也意味着有效的利益安排。以社保制度为例，社保制度拥有弥补市场缺陷的功能，它并非单纯建立所谓的社会正义或公平的道德制度，而是一定时期条件下利益链条上的平衡制度。这个利益链条包括企业主的利益、劳动者的利益、社会公共利益。它是为了避免市场经济的缺陷、防止发生生产过剩的经济危机而建立的一种利益协调制度；它限制资本拥有者的强势地位以及對于利润的过分追求，对建设可持续的劳动力市场、维持拥有活力的消费群体和增加社会的经济效益具有重要的调节作用。因此，社会保障制度在一定程度上是由国家出面强制企业和工人之间签订一个有利于双方长远和共同利益的长效机制[9]。
有效的利益安排要特别注意防止“制度特权”现象。制定制度是一种重要的决策权，因此要加强对制度决策权的约束和规范。制定制度的部门和人倾向于通过制度制定来谋求部门利益或个人利益。如果制度规定对一些人有利、对另一些人不利，这种制度在本质上就是不公正的，必然产生制度特权现象。只有制度规定本身合理公正，才能从根本上消除制度特权现象，保证社会公平正义[10]。
（三）有效的机制设计
制度离不开具体的机制设计。我国近年来在法律法规和制度文件的建设方面取得了一些成绩，但我国社会生活中有“制度”而无“制度治理”的现象却长期存在。制度执行力差一个很重要的原因是：我们在制度建设中重视规范体系建设，不重视机制的设计。因此，要解决制度执行力差的问题就必须从重视机制设计入手。[11]68制度学所理解的机制可以分为三个种类：一是制度基本功能实现机制；二是制度维护机制；三是制度发展机制。制度基本功能实现机制需要一些分机制做保证：包括决策机制、协调机制、激励机制、约束机制、反馈机制、监控机制等。制度维护机制是保证制度系统正常运作秩序的工作系统，包括违规行为的观测与识别机制、违规行为的纠正机制、违规行为的惩处机制、制度公开化机制等。制度发展机制是制度系统适应环境变化、保持制度最优状态的工作系统，它包括开放机制、自学习机制、创新机制、竞争机制等[11]73。要重视机制设计的作用。
（四）有效的实施路径
徒法不足以自行，制度的实现需要采取一定的实施路径。路径的规划应该按照成本最小的方式为之。同时在规划制度实施的具体路径时，要注意路径的依赖性（Path-Dependence）。例如，我国推行城镇廉租住房建设？譹？訛。作为一个新生事物，其保障对象的特殊性使其在实施中存在着以下一些现实困境。第一，廉租房财政资金支持不足，建设资金不稳定；第二，实物配租的廉租房比例小，建设和管理难度大；第三，廉租房房源紧缺，租金补贴有限，供需矛盾突出难度大。对此，有研究者建议采取一些方法来解决实施中的困境。包括，第一，政府加大财政投入力度，多渠道拓展资金来源。第二，尝试变“补砖头”为“补人头”，市场运作，政府补贴。第三，增加实物配租，合理布局廉租房，完善配套建设工作。第四，加强政府与社会力量的合作，健全廉租房的管理制度等措施[12]。这种路径的选择有助于实现制度目标。
四、共享发展理念有效制度安排的双重维度
在促进共享发展理念方面，其有效的制度安排应该在两个不同的维度上展开，即宏观方面和微观方面。正如有研究者所提出的，共享发展理念，是观念层次的行动指导，对中国未来一个时期的经济社会发展具有观念层面的价值引领作用。但观念内化为行动，是一个从应然到实然的过程，共享发展的价值理念能否付诸实现，具有相应的制度需求。这种制度需求体现在，其一，需要基本制度的基础规定。其二，需要具体制度保驾护航。从现实情况来看，具体制度体系包括以下层次，即与基本经济制度相适应的政治、法律制度；与政治、法律制度相适应的层级秩序或规则秩序；内在制度是群体内随经验而演化的规则[13]。在理解共享发展理念时，一种错误倾向是仅仅强调宏观上的制度框架，而忽视微观领域的制度设计和改革。
在宏观方面，作为一种价值体系，与共享发展相互适应的制度是一个宏大的概念，包括政治制度、社会管理制度、文化制度、生态制度等方面。习近平同志曾指出，不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证。我们要通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等发展权利。
在微观方面，则包括很多具体的制度。有研究者认为，我国已经建立了比较完整的共享发展制度体系，但还存在一些短板和不足，今后要通过深化改革不断加以完善，为实现共享发展提供制度保障。“十三五”时期应当加强以下几方面的制度建设，包括建立健全公平教育制度、完善劳动标准和就业制度、改进收入分配和调节制度[14]。实际不限于此，尽快提升教育事业的公平性，促进并维护充分、平等的就业，继续深化收入分配制度改革，加快健全社会保障体系，努力推进基本公共服务均等化，都应当成为新时期实现共享发展的基本制度保障。在法律制度领域，社会保障制度、资源分配制度、环境保护制度、产权制度、市场制度等都是实现共享发展的重要制度内容。
财产权制度安排是共享发展的重要制度内容。形成有利于发展的产权制度，是实现共享发展的制度基础和保障。加强现代产权制度建设，能够克服有效需求不足的经济痼疾，使经济增长焕发活力，并有效降低经济增长对出口的依赖，保证国内经济的抗外部干扰性和稳定性，有助于避免经济周期性波动和衰退[15]。近年来，我国在财产权制度领域，尤其是不动产产权领域进行了一系列改革，包括城乡建设用地使用权一体化制度建设，国有自然资源使用权制度改革，农地三权分置制度改革，共有产权房制度改革，租售同权制度改革等等。这些制度改革涉及群众切身利益，是实现共享发展的重要内容。
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责任编辑：王玮玮
