创建跨国（跨境）特区谱写新时代对外开放新篇章
张玉杰
中华人民共和国已经走过了70年壮丽历程，发展历程总体上经历了两个阶段：新中国社会主义事业建设初期阶段和中国特色社会主义建设阶段。在第一个阶段（1949年—1978年），将中国从战火纷飞的境遇中解放出来，将革命事业的中心转入到国家建设，确立了社会主义基本制度、生产资料公有制，实施计划经济，建立了基本产业体系，实行“抓革命、促生产、促工作、促战备”的主基调。在第二个阶段（1979年—2019年），将国家建设的中心转入到“以经济建设为中心、实施改革开放”，实行“以经济建设为中心，实施改革开放”的主基调。进入新时代，开启全面深化改革开放新阶段，实行国际化主基调，这必将创造出一系列新亮点，激发出中国不断前进的新动力，创建跨国（跨境）特区就是新亮点、新题材。
一、渐进式改革不断壮大中国对外开放优势
中国改革开放事业走的是一条“渐进式改革开放”路子，经过1978年以来40多年经验证明是正确的路子，是有效的方式，做到了稳中求进、稳中有进，稳中有效、稳中高效。
改革开放事业第一个阶段，时间起点为1978年，党的十一届三中全会是里程碑，拉开了“改革开放”大幕，创建了三个标志性题材，分别是：4个经济特区建设、14个沿海开放城市建设、东部地区率先发展。唱响了改革开放主旋律，强调以“改”促“开”，即以改革促开放，调整社会经济运行中的制度体系、政策措施，促进对外开放;开放的内容是以“引进来”为主，开放的地域是“本土开放”，对外招商引资，允许境外生产要素进入到中国境内来，再将中国的产品卖到境外去。创建经济特区是最大亮点，在以深圳为代表的经济特区引领下，激活了14个沿海开放城市，并以点带面，促进东部地区先于其他地区快速发展，国家改革开放事业和经济建设取得巨大成就。
改革开放事业第二个阶段，时间起点为2002年，党的十六大为里程碑，拉开了“开放改革”大幕，创建了三个标志性题材，分别是：实施西部开发战略、中部崛起战略、东北振兴战略。出台“三大战略”，标志着国家经济发展重心转移到内陆地区、中西部地区、边疆地区。这些地区是自然资源富集区、生态资源富集区，是中国的粮仓、肉库、煤区、油田、电厂、水塔，也是农业人口集聚区、贫困人口集聚区，全国832个贫困县主要集中在中西部地区，也是全面建成小康社会困难最多的短板地区。自然资源富集区反而成了经济欠发达地区，不是自然资源富集区反而成了经济率先发展地区，似乎是经济学理论的悖论。事实上，只有将当地的自然资源转化为经济资源，融入到社会经济大生产的产业链中，才能将资源变成财富。因此这一阶段唱响开放改革主旋律，强调以“开”促“改”，即以开放促改革，通过全面融入全国大市场、大生产体系中，改变因自然环境造成的封闭状况。经过十多年的努力，取得了明显成效，特别是西南地区的成长性先于其他地区，成为全国经济增长率最高的地区。
2012年12月8日，党的十八大召开，确立了以习近平同志为核心的党中央，成为新的发展里程碑，中国改革开放事业进入到第三个历史时期，拉开了“中国国际化”大幕。既引进来、也走出去;既出口产品、也对外投资;既在国内发展、也在国外发展;既发展贸易、也融入国际产业链;既尊重国际规则、也参与制定国际规则。创建了五个标志性题材，分别是：自由贸易区建设、“一带一路”建设、开放性金融建设（人民币国际化）、国际合作平台建设、跨国公司建设，形成了“五位一体”的发展新格局。唱响国际化主旋律，全面深化改革开放，中国发展进入到新时代。
二、新时代实施“五位一体”国际化改革开放
“五位一体”的发展格局是一个大系统，是中国全面融入国际社会、深度参与国际分工、担纲大国责任的具体体现;是从国际秩序的看客、遵守者、执行者，转变为舞台中央主人的重要标志;是从谨慎的渐进式开放，转变为敞开胸襟拥抱世界、坦荡面对国际竞争的重要标志;是从被动适应世界，转变到主动改造世界的重要标志;是从守城力量积累，转变为攻城力量积累的重要标志。
自由贸易区建设包括两个层面：一是国家之间的自由贸易安排，例如：中国与东盟之间的自由贸易安排、中国与欧盟之间的自由贸易安排、中日韩之间的自由贸易安排，等等，体现中国与他国（或国际区域组织）之间开展贸易往来时相互提供便利的特色。另一个是自由贸易园区，就是在中国境内某些地方确立一个地区，实行境内关外待遇，国际贸易和国际结算安排便利制度。至2019年10月，中央政府已经批准设立18个自由贸易园区。自由贸易园区建设将创立国内开放国际化运作新模式，在贸易制度安排方面融入国际社会。
“一带一路”建设是中国对外开放的创举，具有四重战略意义：一是创造中国内陆地区与东部地区均等的国际化发展题材;二是为中国周边国家和地区提供国际合作发展机会;三是为发展中国家提供国际合作发展机会;四是为国际社会提供世界经济发展的中国解决方案。“一带一路”倡议是中国作为“群主”，整合国内国际资源，推动中国经济与世界经济深度融合，推动中国“内陆地区经济外向化、西部地区经济国际化”，推动世界经济发展重心向发展中国家倾斜，推动世界生产要素合理流动、有效配置，激活世界经济的战略谋划。
开放性金融建设（人民币国际化）是最后一个开放领域，是全面、彻底开放的重要标志。只有国家实力达到国际融入的水平，才能出现金融领域的开放，而一国货币变成国际货币，则是国家经济实力被国际社会高度信赖的重要标志。人民币已经具有国际货币基金组织中的特别提款权（SDR），成为五大国际货币之一（2018年国际货币SDR比重：美元41.73%、欧元30.93%、人民币10.92%、日元8.33%、英镑8.09%）。显示出中国经济的稳健、可信赖，中国金融稳定、保值、增值，是国际财富标度、存储、互换的重要稳定器，也是中国全面开放的重要标志。
国际合作平台建设是指深度参与国际组织，并在其中发挥重要作用。中国已经深度参与多个重要国际组织，中国是联合国常任理事国之一、二十国集团重要成员国、亚太经济合作组织重要成員国、金砖国家重要成员、亚信重要成员国、亚投行重要成员国、丝路基金组织重要成员国、上海合作组织重要成员国，等等。国际组织具有多边功能，实际上就是具有同等意愿的“群”，参与国通过“群聊”或者“单聊”，彼此增加交流，相互切磋，在促进经济发展、开展国际合作、维护世界和平方面发挥重要作用。中国在这些国际组织中担纲重要角色，拥有重要地位，发挥重要作用，充分展现中国国际化开放姿态和大国责任担当姿态。
跨国公司建设是指中国企业“走出去”发展，在世界各地投资兴业，办工厂、办公司、国际企业并购、国际技术转移、国际化生产、国际投资，将研发、生产、经营等若干环节在全球布局。2018年全年对外非金融类直接投资额达到7974亿元（1205亿美元），其中，对“一带一路”沿线国家非金融类直接投资额156亿美元，增长8.9%;货物进出口总额305050亿元，对“一带一路”沿线国家进出口总额83657亿元;服务进出口总额52402亿元。2018年全年外商直接投资（不含银行、证券、保险领域）新设立企业60533家，实际使用外商直接投资金额8856亿元（1350亿美元）。其中“一带一路”沿线国家对华直接投资新设立企业4479家，增长16.1%;对华直接投资金额424亿元（64亿美元），增长13.2%。全年高技术制造业实际使用外资898亿元（137亿美元），增长35.1%。中国企业进入世界500强企业名录的总数量已占第一位，2019年《财富》杂志公布世界500强企业榜单，中国企业上榜129家，美国企业上榜121家，中国首次超过美国。
三、依托海港、空港、陆港建立自由贸易园区扩大内陆对外开放
2013年9月29日中国（上海）自贸区正式成立，开启了中国创办自由贸易园区的历程，截至2019年10月先后已批准设立18个自由贸易园区。特别是在广西、云南、辽宁、黑龙江四个边疆省区设立自由贸易园区具有特殊意义，这些地区是依托于陆港来设立自由贸易园区的，其他地区是依托于海港或空港设立自由贸易园区的。
创建自由贸易园区，是国内经济国际化、内陆经济外向化的具体方式，具有对接国际贸易规则的机制和窗口。一是投资便利化，实行外商投资准入负面清单管理模式，投资体制改革，证照分离;二是贸易便利化，国际贸易单一窗口，集中汇总纳税，原产地签证管理改革创新;三是金融开放创新，融资租赁公司收取外币租金，外商投资企业外汇资本金意愿结汇改革;四是事中事后监管，信息共享和综合执法制度，政府智能化监管服务模式，等等，先后有202项改革措施陆续出台，用于支持自由贸易园区发展。
创立自由贸易园区是党中央在新时代深入推进改革开放的战略举措，具有里程碑意义，实现了从产业开放向区域开放转变，将生产要素国际流动的路线图延伸到国内来，将资金、人才、技术、资源等生产要素全球化配置区位扩展到国内来，扩展到大陆纵深，发挥以点带面的作用，渗透到各个领域，这是中国国际化开放的重要表现形式。
四、创建跨国（跨境）特区带动沿边地区国际化开放
从区域来看，中国改革开放大业是从沿海地区起步的，依托于海港，以便利国际运输，以产品进出口和沿海地区加工贸易为主，形成了沿海经济现象。受地缘条件、运输条件、人文条件所限，沿海经济的辐射带动作用仅仅限于海基线以内纵深370公里沿线地带，对再远的地区则没有辐射作用了。中国幅员辽阔，地大物博，东西南北差异甚大，内陆地区很难接受到沿海地区的辐射作用。
然而，中国周边与14个国家接壤，从东北的辽宁、吉林、黑龙江，沿着陆路边境线向西，内蒙古、甘肃、新疆，再向南西藏，再向东云南、广西，都有陆路口岸，出境就是出国，相互之间开展经贸往来就是从事国际贸易活动，如同中国与美国贸易、中国与英国贸易，其性质是一样的，只是地域距离远近不同罢了。因此我国开展周边国家贸易具有巨大潜能，中国西部边疆地区与周边国家（或地区）之间开展国际贸易具有巨大机遇，可以直接向西开放，不仅仅与周边国家之间开展经贸往来，还可以经过这些地区辐射到东北亚、中亚、西亚、中东、欧洲、非洲。所以，探讨在边境地区创建跨国（跨境）特区将对西部沿边地区国际化开放具有特殊意义，必将发挥独特作用，将中国的改革开放事业向更深层次迈进，形成新亮點。
在国外，创建跨国（跨境）特区在欧洲已有先例。例如：法国的斯特拉斯堡与德国的黑森林地区就是一座城市两个国家，一条街道就是边境线，两国国民生活在一座城市里。再例如：意大利与其首都罗马城市中的国家梵蒂冈，没有边界线、没有铁丝网，两个国家的人在一座城市里居住、生活、工作。为了方便边境地区交流，早在1985年6月14日，由德国、法国、荷兰、比利时和卢森堡五国在卢森堡边境小镇申根签署了《关于逐步取消共同边界检查》协定，这就是著名的《申根协定》，其宗旨意在取消各成员国之间边境，实行自由通行、无限期居住等条款，以方便公民之间跨国交往。至2019年10月《申根协定》成员国已发展为26个。很显然，《申根协定》成员国都是具有统一待遇的跨国（跨境）地区（城市），这些地区具有特殊待遇，也可以称之为跨国（跨境）特区。
在中国，具有创建跨国（跨境）特区条件的就是边疆地区、具有陆路贸易口岸的地区、具有一定人口规模的边疆城市地区。例如：黑龙江黑河市及俄罗斯布拉戈维申斯克市（海兰泡）、辽宁丹东市及朝鲜新义州、内蒙古满洲里及俄罗斯外贝加尔斯克、黑龙江绥芬河及俄罗斯波格拉尼奇内、吉林吉安及朝鲜满浦、云南河口及越南老街、广西东兴及越南芒街，等等。其中，具有地级城市级别、人口达40万以上的边境城市，黑龙江省黑河市和辽宁省丹东市最具有代表性。黑河市对面是俄罗斯的布拉戈维申斯克市（海兰泡），是俄罗斯远东地区第三大城市，也是一个大学城，与黑河市一江之隔，两岸之间只有760米，有跨境大桥连接，从地理位置上来看两座城市两个国家紧密相联，通商条件便利，经贸往来活跃，只要在两国之间做好外交关系和贸易便利化制度安排，完全有条件创建跨国（跨境）特区，这对于两国人民交往都有利。因此可以在建设自由贸易区的基础上再进一步，创建跨国（跨境）特区，这必将为进一步改革开放塑造新亮点。
国家对外开放程度标志着国家在国际分工中的地位，越是开放的国家，其经济外向度越高（生产要素的国际流动程度），融入国际产业链的深度就越深，国际经济依赖度也越高，企业竞争力也越强。在1949年至1979年30年的历程里，中国是在一穷二白的状况下开始国家建设的，打破西方国家封锁，修复战乱后创伤，建立了独立自主的国民经济体系。在1978年至2019年40年的历程里，中国实施改革开放，实现了1万美元的人均国民生产总值，成为世界第二大经济体，奠定了进一步发展的殷实基础。进入新时代，将沿海开放与沿边开放并举，以海港、空港、陆港“三港极化”为成长点，创建沿边跨国（跨境）特区，形成新的发展极，带动沿边地区发展，将大大促进区域经济整体发展，实现全面建成小康社会目标。
作者系中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授、博士生导师，国家中西部地区对外开放战略研究项目课题负责人及首席科学家
责任编辑：王素娟
