我国NGO在突发公共卫生事件应急管理中的作用
李春艳
[摘 要]NGO作为参与应急管理的重要主体，在应对突发公共卫生事件中应该并且能够发挥作用。该文以我国NGO在抗击新型冠状病毒疫情中采取的行动为例，发现其在突发公共卫生事件中能发挥动员社会资源、支持社会力量参与、提供应急保障服务、关爱弱势群体、搭建协作平台的作用，但也面临着应对经验不足、政社协同失效、自身地区发展不均衡的挑战。针对这次抗疫中暴露出的问题，今后還需进一步推进政社合作，提高共同应对突发公共卫生事件的能力，实现公共危机的有效治理。
[关键词]NGO 突发公共卫生事件 应急管理 新冠肺炎疫情
[中图分类号]D632.9 [文献标识码]A [文章编号]1001-9596（2020）03-0005-06
一、问题的提出
21世纪以来，突发公共卫生事件频发，从SARS、甲型H1N1流感、H7N9型禽流感，到埃博拉病毒，再到新型冠状病毒，这些疫情无不威胁着人类的生命安全和社会的稳定发展。在应对这些突发公共卫生事件中，政府无疑扮演着宏观调控及协调组织等主导性角色，但是政府并非全知全能，其存在诸如反应滞后、信息不完全等固有缺陷，仅靠政府的参与是远远不够的，还需要其他多主体的共同参与。在抗击新型冠状病毒疫情中，习近平总书记强调，“打赢疫情防控这场人民战争，必须紧紧依靠人民群众”，“对社会力量参与疫情防控，要加强组织引导、畅通渠道、鼓励支持”[1]。非政府组织（NGO）是人民群众的组织化呈现，是社会力量的重要组成部分，能够有效动员和汇聚社会资源，并能在政府失灵的领域发挥作用，有效弥补政府行动缺陷。因此，NGO应当积极参与到突发公共卫生事件的应急管理中，利用自己的优势发挥作用。
据民政部统计，截至2019年底，我国共有非政府组织（社会组织）86.658万个，反观经历了SARS疫情的2003年，当时的统计数据仅为26.6万个。可见，NGO在这16年间得到了飞速发展和壮大，同时也在不断成长和完善。尽管我国NGO运作模式的成熟度与国际NGO相比还存在一定差距，但是其也已成为我国一股不可替代的力量活跃在应急管理的一线。那么在突发公共卫生事件应急管理中，我国NGO会采取怎样的应对策略，能发挥出什么样的作用？为了回答这些问题，本文以我国NGO在2020年抗击新型冠状病毒疫情中采取的行动为切入点，探寻其在突发公共卫生事件应急管理中所起的作用，以宏观把握NGO处理突发公共卫生事件的应对策略。
二、相关概念界定及理论依据
非政府组织常见的类似用语还有非营利组织、民间组织、社会组织、第三部门等，“NGO”与上述词汇并无本质差异，只是侧重角度不同，可互换使用。对于NGO的界定，国际上通常采用萨拉蒙教授的五特征法，即将具有组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性特征的组织界定为NGO[2]。学者根据不同国家、地区的具体情况对这些特征提出了修正，但非政府性和非营利性被公认为基本特征。我国学者将NGO定义为：不以营利为目的，且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性[3]。本文重点关注的是活跃在社会救助领域的公益性NGO。
突发公共卫生事件是指突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。而应急管理，则是指政府及其他公共组织在突发事件的事前预防、事中处理和事后恢复总结过程中，通过建立一定的体制机制，采取一系列措施，保障公众生命健康和财产安全、促进社会和谐健康发展的活动。可见，作为公共组织的NGO是应急管理中的重要主体，应当在突发事件中采取行动并发挥作用。
市场失灵与政府失灵理论、治理理论等为NGO参与应急管理提供了理论依据。（1）市场失灵与政府失灵理论。市场与政府失灵致使在应急管理中仅依靠市场和政府手段无法实现应急资源的最优配置和有效利用。而NGO作为独立于政府与市场之外的“第三部门”，具有志愿性、非营利性和民间性的特征，能够从事政府部门与营利性部门无力、无法或无意作为的领域，能有效弥补政府与市场配置资源的不足，提高应急管理的效率。（2）治理理论。治理理论强调治理主体的多元化，即公共机构、私人机构和非营利组织的共同治理，认为除政府外，私人机构和非营利组织也能参与社会管理，成为不同层面上的权力中心，并且多元化的治理主体之间存在着权力依赖关系与合作伙伴关系[4]。而突发事件应急管理作为一个复杂的工程，不仅需要充足的财力、物力，更需要多元化的治理主体参与，这样才能尽可能地吸纳社会力量，促进应急管理的灵活性和高效性。以上这些理论都说明了NGO的存在及参与应急管理的合理性和必要性。同时，国内外实践也证明，NGO参与突发公共卫生事件应急管理，与政府形成合力，能更好地实现社会的有效治理。
三、NGO在突发公共卫生事件应急管理中的作用
2008年汶川大地震，NGO在抗震救灾中表现突出，发挥出了巨大作用，有学者将这一年称为“中国NGO元年”[5]。如今十多年过去，NGO在不断发展中逐渐完善，其应对突发事件的能力也在不断提升，在应急管理中发挥着越来越不容忽视的作用。新冠肺炎疫情爆发后，不少NGO迅速响应，将资源和力量投入到疫情防控行动中，从收集的资料来看，其主要发挥了以下作用：
（一）动员社会资源
NGO具有非政府性，大多扎根于基层，与公众的空间距离较小，与社会有更广泛的接触和联系。NGO具有志愿性，组织成员一般具有较高的志愿精神，工作中能够更准确地把握公众利益和需求，并能为其表达诉求。NGO具有非营利性，能更有效整合社会资源、凝聚社会力量。新冠肺炎疫情发生以来，各类NGO积极采取行动广泛汇集社会资源，其形式主要有两种：一是动员和汇聚社会的慈善捐赠资源，即通过各种慈善性、公益性的募款活动筹集善款和吸纳各种社会捐赠，为疫情防控提供资金和物资支持;二是动员社会的志愿服务资源，发动社会各界志愿者参与到各种慈善公益活动或互助共益活动中，为疫情防控提供人力支援。在疫情发生初期，许多NGO都开始募集善款，并对口罩、防护服、护目镜以及呼吸机等医疗物资进行采购和运输，有针对性地对疫情重点地区进行点对点的款物支援，充分体现了其灵活性的特点。在这个过程中，不同NGO都发挥自己所长来募集物资，竭尽全力为抗疫一线提供全方位的物资保障。例如，因信息公开透明及时、运作高效而备受公众信任的韩红爱心慈善基金会，仅在1月31日和2月1日两天便募得善款2.48亿元，并利用募得的善款大量采购医疗物资驰援武汉及周边城市，缓解了医院物资紧缺的局面。由银杏公益基金会联合多位银杏伙伴发起的“武汉银杏在行动”在抗击疫情中募集2321台制氧机，为居家得不到及时治疗的重症患者提供生命支撑，也为湖北省的医疗机构提供紧急医疗救助。而壹基金1月22日就启动了响应机制，第一时间通过轻松公益、腾讯公益、水滴公益等多个公益平台打通爱心捐款通道，并将筹集来的善款为疫情重点地区提供口罩、防护服、测温仪等医疗物资，同时也为社区提供疫情排查、防疫消杀、心理关怀等支持工作。此外，各大NGO还积极动员和组织志愿者加入抗击疫情的队伍中，协助物资的装载、卸货、运输派发等，这一社会志愿服务资源的调动，极大地缓解了抗疫一线人手不足的局面。
（二）支持社会力量参与
突发公共卫生事件一般涉及面广、影响范围大、应对任务复杂且艰巨、需要充足的物资保障和人力支援，因此在应对过程中需要发动更多的社会力量，开展整体协作。在此次疫情中，不少NGO发挥支持和服务于其他社会力量的作用，这种形式的参与激活了更多的力量，进而发挥了更大的效用。其中，正荣公益基金会开通支援“抗击新型肺炎疫情”绿色通道，以小额资助的方式支持更多专业社会组织参与到疫情防控行动。此外，正荣公益基金会还联合物业、居委会等社区力量，发起“社区抗疫正荣志愿行动”，以提供专业指导的方式支持正荣公益行动小组关爱社区弱势群体、一线防疫重点群体以及存在困境的小区。微笑明天慈善基金会联合上海心苹公益基金会，以提供小额资金的形式支持全国各地的社会组织、志愿服务团体、社工服务机构等组织在社区层面开展以 “消除疫情所带来的负面影响”“疫情中的相关弱势群体帮扶”“心理支持安抚疏导”等为主题的抗疫行动。千禾社区公益基金会充分发挥社区基金会的优势，链接本地资源，为珠三角区域内各社区参与抗灾互助的个人或公益组织、志愿团体提供小额资金支持，让每个关心社区的人都能奉献自己的力量。以上这些行动，不仅在社区层面提供了重要的服务保障，还激活了更多的社会组织和志愿者，为战胜这场疫情注入了有生力量。
（三）提供应急保障服务
我国的NGO数量大、服务领域广泛，能够在服从政府统一安排的基础上为社会提供更多个性化和多样化的服务，补充政府无法顾及或是不能满足的领域，起到拾遗补缺的作用。因此，在突发公共卫生事件中，NGO能够为社会提供更加弹性、多样化的应急保障服务。在武汉封城、各省纷纷启动重大突发公共卫生事件一级响应机制后，作为重大突发事件应急管理重要主体的NGO开始提供大量应急保障服务，包括提供医疗防护物资、生产生活物资的运输保障、医护人员的后勤保障等。招商局“灾急送”由招商局基金会提供运费支持，依托招商局集团旗下物流板块广泛的物流网点、专业的应急物流配送和精锐的灾害应急物流志愿者大队，为社会提供专业、高效、安全的公益应急物流援助。湖畔魔豆公益基金会捐赠1000万元设立“抗疫项目专项资金”，用于应急阶段保障定点医院相关医务人员和特殊医务人员家属的饮食和生活，不仅联合饿了么为医护人员配送餐饮，还为特殊医护人员家中缺乏照料的孩子、老人提供支持，解决其饮食及生活物资等方面的紧急需求。东润公益基金会设立“东润抗击疫情医护保障及子女教育专项基金”，用于资助因参与疫情救治工作殉职和因参与疫情救治感染新冠肺炎的一线医务工作者，同时还为这两类有突出贡献的医护人员子女提供教育保障金。
（四）关爱弱势群体
政府作为公共权力的主体，在应对突发公共事件时往往出于全局性和整体性考虑，顾及多方利益，权衡各方面利弊，关注的是大多数人的利益，而NGO以社会公共利益需求为导向，能将触角伸到社会的各个角落。有不少NGO以社会弱势群体和边缘群体为服务对象，因此在突发事件应急管理中能更好地兼顾弱势群体的利益，从而促进社会整体福利，维护社会公平。疫情爆发后，政府将大量精力投入到疫情防控工作中，无暇顾及疫情中的弱势群体。疫情下的弱势群体除了传统意义上的弱势群体——老人、儿童、长期病患者、残疾人、孕妇，还应包括经济基础薄弱并有失业风险的劳动者群体，其中除了以农民工群体为代表的弱势群体，以及受疫情影响严重而面临企业倒闭风险的企业主群体，还有以餐饮、旅游、酒店等服务类的小微企业主。疫情之下，这些群体受影响较大，也更加需要帮助。NGO能基于自身定位去关注特定人群，为弱势群体提供社会支持，缓解其面临的生活困境，弥补政府的功能缺陷。在这次疫情应对中，以促进心智障碍者群体及家庭福祉为目标的晓更助残，建立了“特殊需求困难家庭疫情期间紧急救助网络响应机制”，并提供特困个案支持，根据需求为其提供保障产品和服务。还开发了心智障碍者“家庭抗疫”线上赋能资源包，为心智障碍家庭开展在线互动活动、在线培训课程等。北京市协作者社会工作发展中心启动“农民工抗疫救援行动”，依托自身的服务网络，通过需求监测、紧急救援、教育倡导等多元方式，为农民工及其子女提供抗击疫情的紧急救援与能力建设服务。和的慈善基金会联合顺德区创新创业公益基金会推出针對顺德区小微企业的纾困项目——“和衷共济”小微企业2亿元应急支援计划，用于支持顺德区内受疫情影响较大的个体工商户和小微企业。可见，疫情防控中NGO不仅能够关注社会多元对象，尤其是在社会中处于弱势地位的群体，还能有效弥补政府在一些公共服务领域的缺位或不足。
（五）搭建协作平台，共抗疫情
在应对突发公共卫生事件时，其复杂性和综合性决定了NGO不能各自为战，而应该搭建协作平台，开展协同行动，形成合作“网络”，发挥合力作用。在互联网时代，以互联网为载体，搭建协作平台，能快速通过信息发布、资源对接、组织联合行动来实现应急资源的优化配置，将社会力量和资源更高效有序地投入到应急管理中。新冠肺炎疫情期间，深圳壹基金公益基金会、爱德基金会、南都基金会以及北京师范大学风险治理创新研究中心、国际志愿机构理事会等社会资源丰富和慈善资金募集能力较强的机构共同发起成立“社会组织抗击新冠疫情协作网络”。该协作网络面向全国募集、链接和整合资源，同时根据地方疫情需要合理地将资源进行投放、管理和评估，在这个过程中由网络中的专家资源提供智力支持，确保网络运转的有序性、规范性和专业性。此外，千禾社区基金会为集合多方力量，给社区提供更专业、高效的防疫支持，与22家本地公益组织和媒体联动，形成“珠三角社区防疫公益行动网络”，搭建珠三角地区社会资源和社区需求的对接平台，通过发布社区防疫需求、对接慈善捐赠资源、分享社区工作经验，助力珠三角地区社区防疫工作。
四、NGO参与突发公共卫生事件应急管理面临的挑战
实践证明，NGO在突发公共卫生事件应急管理中可以通过多种形式的参与而发挥重要作用，但目前而言，我国的NGO发展得还不够成熟，在应对突发公共卫生事件的参与过程中还面临着许多挑战。
