我国财产申报法律缺失问题及完善途径分析
潘书尚
【摘要】官员财产申报制度作为一种有效的预防腐败、加强监督的制度，已经被国外众多国家采用，我国政府也认可财产申报制度对于建设阳光政府、反腐工作的作用，但是在现实中我国的财产申报法律却因为既得利益者抵制与反抗、隐私权和相关配套制度等问题至今处于缺失的状态。本文分析了我国财产申报立法的必要性以及法律缺失的原因，并在此基础上分析如何逐步消除障碍，完善财产申报的立法。
【关键词】财产申报制度；法律缺失；原因；完善途径
世界上廉洁指数较高的国家，都有专门的法律作为公务员财产申报制度的规范和依据。例如美国的1989年修订的当今最完备的公务员财产申报立法法案《道德改革法》，英国的《净化选举、防止腐败法》、韩国的《防止腐败法》等。反观我国，1989年全国人大会议上我国首次提出建立《中华人民共和国财产申报法》，但由于各方面的阻力，最终至今也没有出台《公务员财产申报法》。财产申报立法在我国缺失的原因有哪些，我国如何推进官员财产申报立法的开展，不仅仅是实践层面上的问题，更是需要在理论上剖析的问题。
一、我国财产申报制度立法的必要性
（一）我国当前财产申报制度未形成完善的法律体系
1.当前财产申报的政策性规定法律效力地位较低。目前我国财产申报的依据主要为《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》（1995年）、《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》（2001年）以及最近的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（2010年）等政策性规定，并未上升到法律的层面。而作为政策性规定，其法律地位远低于人大制定通过的法律，强制力和权威性不足，导致官员不进行财产申报或违法申报所承担的责任和成本往往不足以震慑以权谋私等特权腐败现象。再加上我国的财产申报仅限于内部申报而并不进行公示，高层官员往往有既当“裁判员”又当“运动员”的嫌疑，对于自身的不法收入自然是绝口不提加以掩饰，财产申报的公信力不足。
2.当前财产申报的政策性规定与其他部门法律的协调性不足。财产申报与刑法惩治一个重视防范，一个重视惩治，两者相辅相成，都是反腐斗争的重要手段。我国关于财产申报的相关法规都是孤立的存在，其中的各种条款的规范性都有待考量。1997年新的刑法典设贪污贿赂专章，确立了比较完善的刑法反腐罪名体系。但是当前我国财产申报制度与刑法之间的衔接不够好。最明显的便是1988年尚未确定财产申报制度时，立法机构在刑法中确定的“巨额财产来源不明罪”，它是针对一些国家工作人员拥有明显超过合法收入的差额巨大财产和支出，可以责令其说明来源，不能说明来源合法则差额部分以非法所得论，进而可以判刑。这一罪名是对贪污、贿赂等传统腐败罪名的查漏补缺，但在财产申报法律缺失的情况下，巨额财产来源不明罪也往往只是发生大型腐败案件时才能附加定罪惩治的罪名，在数罪并罚下，反倒比贪污罪等定刑要轻，这也是我国当前反腐窘境的一种缩影。同时，相关规定中申报主体“县级干部”的限定也与巨额财产来源不明罪的“所有国家工作人员”的犯罪主体限定相矛盾，导致适用和执行上的混乱。
（二）财产申报法律是反腐工作由运动式反腐向制度反腐的必然选择
自十八大掀起反腐大浪潮以来，中央又出台“八项规定六项禁令”，反腐运动再次开展，为反腐力度拍手称快之余，也要看到我国当前反腐工作的问题。一直以来，我国的反腐工作主要依靠精英治理以及运动式反腐。反腐工作的成效并不依靠长期的法律制度约束，而是由领导人的执政风格以及对反腐工作的重视程度决定。从长远来看，运动式反腐只能起到一时的震慑作用，不能阻止腐败，更不能形成有长远效益的反腐机制。财产申报制度的立法层面的完善才能使财产申报工作发挥其应有的作用，是我国反腐工作由运动式反腐向制度反腐迈进的必然选择。
（三）财产申报法制化是行政伦理失范的有效防范途径
行政伦理又称行政道德，是以“责、权、利”的统一为基础，是行政人员在从事行政管理工作时应遵循的行为规范和道德要求。但在公共权力的运行过程中，行政人员可能置行政伦理的规范与要求于不顾，用公共权力谋求私利，损害公共利益，导致公共权力异化，这时就会发生行政伦理失范。其主要原因在于行政人员即公务员面临着双重角色、利益冲突等多种问题。由委托代理理论可知，公务员作为公共利益的代理方，是维护公共利益的“公共人”；另一方面作为社会中独立的“经济人”，公务员也追求个人利益最大化。利用特权谋取私利的欲望倘若超过公务员心中道德律的约束，这两种角色之间的矛盾和冲突必然会造成行政伦理失范。而克服行政伦理失范的有途径之一就是行政伦理本身的制度化，财产申报法制化无疑是对公务员伦理道德的一种硬性约束，能够弥补人性的缺陷，实现德治与法治的结合。
二、我国财产申报制度立法缺失的原因
（一）既得利益者对义务性财产公示的反对和抵制
目标群体作为公共政策和执行直接作用的对象，具有复杂性，其成员是否遵从和接受政策直接决定这公共政策的执行成败。而财产申报的主体范围、申报时间、受理和审查等相关要素都要由其目标群体制定，设置一套制度用来约束规范自身这种“作茧自缚”的行为，并不是所有人都能够支持。调查显示，支持财产申报立法的官员不足两成。首先，公共权力之非公共行使，公共财产之非公共支配正是以权谋私的特权现象的产生原因。其次，财产申报制度的目标群体正是行使公共权力的官员，他们中腐败的一部分正是利用掌握的权力来谋取黑色或灰色收入，进行腐败行为，自然不愿意将既得利益拱手让人，还要承担严重的违法后果；另一部分官员即使没有非法收入，但却认为收入涉及个人隐私，不应该公之于众。藏富心理、害怕收入减少等心理的作用，加之财产申报的相关规定是纯粹性的义务，并没有任何激励措施推动，因此，官员作为目标群体的自利性倾向造成他们对财产申报立法的反对和抵制，这自然使得财产申报法律的立法停滞不前。
（二）财产申报法律制定缺乏政府强有力的动力系统支持
财产申报制度立法必然需要政府强有力的全方位支持，包括立法设计，法律实施和相关配套措施的完善等。但目前政府却以“条件不成熟”为由没有在财产申报立法进程中充当积极有为的角色。在笔者看来，原因主要有以下几点：
1.追求政治稳定与建设“阳光政府”的冲突
我国政府一直追求善治，建设“阳光政府”，追求法治、责任、廉洁，在这种追求下就要求政府推进财产申报制度法制化，使其发挥其预防腐败应有的作用。但是另一方面，政府又认为曝光官员的财产状况，可能会在短期内揭露大量的腐败行为，使民众丧失对政府官员的信任，政府公信力下降。在我国，官民关系已经处于比较紧张的状态，民众“为官必贪”的观念由来已久。财产申报和公开很可能给执政者带来政治风险，因此我国政府往往惧怕改革带来的动荡，追求所谓的稳定。实则政府应当放开视野从长远来看财产申报立法的积极作用，任由隐秘的腐败行为发生，反而会使社会无法健康持续发展。
2.公民知情权与官员隐私权的冲突
公民的知情权与官员隐私权之间的冲突，实际上是权利与权力之间的冲突。当法律侧重于保护公民的知情权时，官员的隐私就有可能受到侵害；反之，当侧重于保护公务员的隐私时，公众知情权无法保障，就有可能发生侵犯公共利益的行为。而我国现行的关于信息公开与隐私权法律体系不够系统完善。例如《政府信息公开条例》没有明确指出公务员需要公开的信息以及公开程度。而《民法》中关于公民隐私权的相关条例也没有详细规定信息公开与隐私权保护的界限。在当前官员与公民之间信息不对称的情况下，如何认知这个问题将直接影响我国财产申报的立法，合理地界定公开和隐私，是进行财产申报立法的前提。
3.反腐的迫切需求与财产申报高成本之间的冲突
基于当前国家和人民迫切的反腐需求，财产申报的法制化应当提上日程。但是我们不得不忽视我国具体实施财产申报时会面临着申报成本高的问题。目前我国的学者关于财产申报的制度成本的相关研究较为匮乏，不能给立法者提供很多的导向，更会导致立法成本加大。毫无疑问每一种制度的推行都要付出极大的成本，我国当前行政管理费用在公共支出中的比例已经相当大且处于逐年攀升的状态，如果没有合理的财产申报立法设计和制度设计，在实际大范围推行的过程中，财产申报所消耗的人力物力及财力将很大。政府的财政预算有限，一旦将财产申报成本纳入到是否立法的考量范围内，在没有很好的解决途径的情况下，政府缺少财产申报立法的动力，便会将这一想法暂时搁置。
三、我国财产申报制度立法缺失完善途径
（一）加强与其他法律及配套制度的衔接
要完善我国财产申报制度立法，就要修正当前与官员财产申报相关的其他法律条款，减少法律冲突与矛盾，使财产申报法律与相关的其他法律互为补充，形成完整的法律体系，共同发挥作用。
1.加强与《刑法》、《公务员法》等法律法规的协调和配合
首先，我国当前出台的相关规定确定了官员在一定范围内进行财产申报的义务或纪律，但是不按规定进行申报，仅仅是警告、记过等柔性处罚措施，违法成本较低，必然会使财产申报流于形式。要加强财产申报制度与刑法的配合，就要在刑法中增设一定范围内的国家工作人员拒不申报财产罪和申报财产不实罪，加大违法成本，以推动财产申报制度的逐步完善。其次，我国目前并没有关于隐私权保护的专门法律，隐私权的保护散见于不同的法律之中。要进行财产申报立法，就要清晰地界定政务信息公开与隐私权的关系。在《政府信息公开条例》以及《公务员法》中明确政府部门进行信息公开的职责和公务员申报财产的责任和义务，设立拒不申报、不实申报等责任追究款项，以加强各项法律、条例之间的协调和完善。
2.完善相关配套制度
财产申报制度能在多大程度上起到预防和惩治腐败的效果，不仅仅取决于该制度本身是否科学合理，还取决于其他与之相关的措施是否健全和完善。我国完善统一标准的公务员工资制度是财产申报立法的前提。当前我国的公务员工资制度存在名义工资低、实际工资高，工资的地区差距、部门差距和行业差距在不断扩大等问题。要进行统一的财产申报立法，就要完善公务员的工资制度，规范公务员的各种津贴和补贴，同工同酬，实现公务员工资的规范化、标准化。再者，金融实名制未能实施、国家金融监管不力、公民信用档案缺失、反洗钱等制度的缺失，则将为核实官员真正的财产状况、预防资金外逃带来困难，也曾视为财产申报立法缺失的原因，进行完善后方可从技术上检测官员个人资金和财产的异常情况，为财产申报立法顺利进行提供支持。
（二）循序渐进以减少财产申报立法阻力
当所需制订的政策与决策参与者的利益相关时，并且这一问题不能够一劳永逸地解决，我们应当采取循序渐进的渐进主义决策模式对现行政策加以修改，以期减少立法的阻力，在社会稳定的前提下逐渐实现决策目标。
1.进行立法规划
一个真正民主和法治的国家，不会因为制度涉及官员的行为而停止法律的制定和出台，倘若政府一味地妥协，延误立法时机，反而会导致社会矛盾激化。财产申报的政策性法规不上升到法律层面，不仅会发生财产申报的形式主义和走过场现象，严重可能会使财产申报制度中断。韩国的财产申报制度从萌芽到全面实施也经历了漫长而曲折的过程，官员财产申报法的出台和运作，需要利益相关方以社会共同体为念，通过彼此间利益的让渡来解决矛盾及意见冲突。同时，财产申报制度的法律完善是一个涉及面广，利益冲突问题多的系统工程，必须有立法规划。明确各种不利因素和有利因素以及社会各个历史阶段的特点，规划好每个时期财产申报所要实现的立法目标，按照规划分阶段逐步完成。
2.深化开展地方立法工作
从中央层面“一刀切”式地立法，目前不太适合应对我国财产申报制度面临的诸多障碍，我们可以汲取改革开放以来经济发展试点工作的先进经验，在深化开展地方立法，对于统一立法具有起到一定的缓冲作用。第一，由具备条件的地方现行开展，则一系列社会影响仅限于地方局部，既得利益群体的反对则相对较小，政治风险及对政治秩序的冲击相对较小，也会一定程度上解决财产申报成本过高的问题；第二，符合我国当前社会政治经济发展不平衡的客观现实，体现地区之间公务员工资的等方面的差异，使财产申报制度的法律设计更具有针对性；第三，有利于总结经验，为中央统一立法提供经验借鉴。立法过程就要不断地试验再完善，不可能一蹴而就。小范围内的试点能够控制和调整相关因素，及时矫正立法过程中的缺陷，改进设计。
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