论诉讼解决行政争议的局限及改进
摘要 我国行政诉讼法将解决行政争议作为立法宗旨之一，对行政审判实质性化解行政纠纷提供了依据。但是，法院对涉诉行政行为合法性评价具有事后性的特点，达致“案结事了”困难重重。“纪元案”作为典型案例，为揭示行政审判原告实际利益得不到有效救济的局限提供了实证切入点，提出解决问题的设想，可为司法理论和实务提供参考。
关键词 纪元案 行政审判 行政争议 局限改进
基金项目：本文为江苏师范大学研究生科研与创新计划校级项目结项，项目内容为论诉讼解决行政争议的局限及改进;主持人：李佳润，项目编号：2018YXJ093。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.045一、问题缘起
2016年8月，江苏省徐州市事业单位招聘工作人员考试中，纪元在通过了报名资格审查并且笔试、面试第一，体检、考察合格的情况下，在拟聘人员名单公示前却被口头告知专业不符招聘条件拒绝录用。纪元于2016年8月9日聘请律师向法院起诉，据2018年2月23日法院判决书显示，确认“被告徐州市人社局在2016年上半年徐州市事业单位招聘中取消原告纪元聘用资格行为违法;驳回原告纪元的其他诉讼请求”。纪元上诉，后以“纠纷已解决”提出撤诉申请经法院裁定准许。此案在行政审判中彰显“解决行政争议”的立法宗旨，有效救济原告实质性权益方面有研究价值。二、行政诉讼实质性解决行政争议的局限
行政争议也称行政纠纷，从法理来看，定分止争是诉讼法的天然功能，失去此功能，诉讼就会陷入“程序空转”的局限，就会出现监督依法行政，却无力保护原告正当诉讼请求，司法权威弱化社会效果不佳的被动局面。“纪元案”，反映出行政诉讼解决行政争议存在以下局限：
（一）确认违法判决的制度设计，弱化了行政审判对行政机关的监督权
我国《行政诉讼法》第1条围绕宗旨的制度设计存在问题，特别是“确认违法判决”存在选择性适用的漏洞，“纪元案”可见一斑。“纪元案”一审判决，法院适用了《行政诉讼法>第69条和第74条第一款第一项作为主要判决依据，避开了第70条“明显不当的”合理性审查，但由于此案按一般正常人的理解违法性及不当性明显，法院最终确认了被告取消原告纪元聘用资格行为违法。《行政诉讼法》第74条确认违法的判决，在学理上属于情况判决，此类判决本身就是法益平衡的产物，只有在判定行政行为违法，参酌可能导致国家利益以及公共利益遭受损失的可能时，才能援用此条之第一项，本案是否可能导致国家利益及公共利益受损值得商榷，但确认行政机关行政行为违法，以行政机关败诉结案确实在一定程度上可以起到纾解民怨的作用。
（二）原告胜诉但实质性诉求未支持，存在诉讼利益的救济空白
“对于行政相对人而言，行政诉讼则是一种行政法律救济制度，是一种以追求公正为主要价值目标的行政相对人权利救济机制，是行政法治化的产物。行政诉讼作为一种事后救济机制，在没有建立宪法诉讼的国家是公民合法权利救济的最后一道保障线”。原告胜诉但实质诉求未保障，是法院应下大力气解决的突破点。
第一，从“纪元案”一审判决书来看，原告拿到的是一份胜诉判决。但是原告诉请判令被告重新作出恢复聘用资格的行政行为被法院驳回，这才是原告启动诉讼的主要意图，是原告实现成为事业单位人员进而实现劳动就业权的主张。劳动就业权是原告的宪法性权利，此种权利受到侵害求助司法机关，按照“有权利必有救济”的法则，法律的天平向弱者倾斜的普世法律价值规则，法院应予以判决支持才符合情、理、法和谐统一的法治思维。
第二，实质性诉求其实就是解决行政争议，而行政争议没有被实质性解决是此类判决的关键所在。我国行政审判在一审程序中未能成功化解行政争议的情况比较严重，据2018年度上海市行政审判白皮书披露，2018年上海“全市法院共受理一审、二审行政案件9262件，其中一审5466件，二审3796件”，上诉率较高。
第三，由于原告胜诉实质性诉求未救济，实际上法院只是保障了原告的诉讼权利，而实体权益的损害依然处在延续状态。原告花钱请律师，耗尽心力打官司，维护自身私益是根本，维护公益是附随性追求。但是，判决结果往往本末倒置，像“纪元案”多名涉案领导被问责，行政机关得到了警示，推动了地方的依法行政，公益效果显著，但主要私益诉求未实现。
（三）审判人员的利益平衡心态，致原告实质性利益难维护
旧的行政诉讼法设计了既保护原告合法权益，又维护和监督被告依法行使职权的制度，加之最高人民法院强调“监督与维护，是行政诉讼功能两个不可分割的重要方面，片面强调一面忽视另一面，都会使行政审判工作偏离正确的轨道。”在此法治路径指引下，行政審判的法官们会形成利益平衡心态。虽然现行行政诉讼法已经将“维护”去掉了，但行政机关的“面子”以及败诉了影响行政执法权威的心理作怪，行政机关的威权对行政审判的干扰依然存在。
（四）行政诉讼单一模式难以实质性化解行政争议
我国采用行政复议及行政诉讼为主的行政争议解决体制，但是目前情况是“复议机关已然变成‘维持会”虽然这并非《行政复议法》立法的初衷。现行行政诉讼法也设计了复议机关维持决定后的“双被告”的制度，但考虑到行政复议自体监督的天然缺陷，及不服行政复议还要走行政诉讼的冗长程序，行政相对人为尽快维护自身利益，除复议前置案件外，多数宁愿直接选择行政诉讼程序。
（五）审理效率低，增加原告讼累，影响争议实质性解决
行政审判的独立性是解决行政争议公正性的保障，但现实情况是“司法审判的行政化是司法地方保护的帮手”，法院行政审判的独立性受到一定干扰，虽然相关机关出台了干预司法“三个规定”，起到了很大的作用。然而，审判组织为了解决行政争议煞费苦心，组织双方协调，做原告、被告的工作，工作之辛苦令人佩服。不过像“纪元案”2016年8月16日一审立案受理，2018年2月23日审结，后纪元不服上诉，2018年8月28日二审裁定准予撤诉终结，前后耗时两年。应聘岗位早已鸠占凤巢，影响了争议的实质性解决效果和社会效果。
三、行政诉讼实质性解决行政争议的改进设想
“从本质上讲，行政诉讼是一种解决行政争议的制度”。我国现行行政诉讼法从受理、审判、执行的许多制度设计都围绕着解决行政争议展开，“法律不只是与行政审判的内容有关而且与法律在行政审判中被如何以及在何种程度上适用有关。法律并非由固定的基本原则所确定，而是由目的性和自由选择确定的”秉持此种思路，对行政诉讼实质性解决行政争议做如下改进设想。
（一）起诉阶段通过立案法官释明，衔接行政复议解决
《行政复议法> 2017年修改，初任行政复议工作人员要求通过法律职业资格考试，行政复议工作人员法律专业水准已有所提升，但普通群众并不知晓，建议最高法和司法部联合制订规范，立案法官行使释明权，像乡政府作出的土地房屋征收决定、公安机关违法罚没款物之类明显违法的案件，由法官向相对人释明后，联系行政复议机构接收复议申请，快速实质性解决行政争议，节约司法资源。
（二）推行“行政争议多元调处中心”的模式
行政争议多元解决机制是实质性解决行政争议的较好选择，上海的“行政争议多元调处中心”模式值得借鉴。“上海高院聘请的调处委员中，不仅有行政复议机关人员，还有退休司法工作者，律师、专家学者等。”塑造了依法裁判与协调化解的新模式。现在全国各地诸多人民法院在复制上海“行政争议多元调处中心”的做法，建议最高院出台实质性解决行政争议的专项司法解释，以使此项改革与法有据。
（三）借鉴域外行政争议实质性解决经验
1.日本行政诉讼前的相关制度。日本有行政诉讼前倾听民怨，助力百姓沟通涉事机关的制度，該制度被称为“苦情处理”。“由民间的有识之士中委任行政商谈委员，该委员受理居民的具体苦情商谈，并向商谈人出主意或将有关情况通报给相关机关”，这样就形成了百姓、中立专业民间组织、行政机关之间的良性互动链。另外，提起行政诉讼前相对人还可以选择“行政不服申请”途径。该制度是“受罚人先向作出该处罚的行政厅或其上级行政厅提出不满，促使其撤销该处罚的制度。”这种让行政机关自我纠错化解行政争议的做法，发挥了行政自我监督的作用，减少了相对人讼累和法院的负担。
2.英国的行政裁判所制度，改革经验是独立于行政机关。“让行政争议解决机关完全司法化，列于司法体系之下。”用独立性确保公正性，赢得公众信赖。
3.法国、美国在行政系统内设置行政争议解决机关。虽然在行政系统内设置行政争议解决机关，但是用司法制度和程序约束，规制其独立办案，公正裁决争议。
4.议会监察专员救济行政争议相对人权益。瑞典、丹麦等国家的议会监察专员，接受相对人投诉，监察不当行政行为和不良行政，救济行政争议相对人的人权及利益。
（四）立法上修正“诉讼不停止执行”规则，实现法律的公正价值
“诉讼不停止执行”规则的设计初衷之一是行政效率，从法律价值的位阶分析，除非为了个案平衡，行政效率应让位于行政正义，即行政争议的实质性解决，给原告一个公正的诉请回应。因为“任何解决纠纷的制度，其核心要求都是公正，公正是司法或准司法行为的灵魂”建议立法机关修法放宽法院行政审判中向涉诉行政机关就其行政决定暂停执行权，只要不损害国家利益、社会公共利益且会给原告权益造成不可挽回损失的情况，就可以发出中止执行的裁定，增加行政争议实质性解决的条件。
（五）强化行政审判人员的专业及伦理素养，用好人民陪审员
行政法律关系交织着复杂的社会关系，行政权的不断膨胀催生了法律规范的不断出台，加之行政法理论多为舶来品，这就要求行政审判人员下苦功提高专业和伦理素养。同时，用好具有专业特长人民陪审员的智慧，提升行政审判解决行政争议的效率。四、结论
“纪元案”为我们研究行政争议实质性解决难题，提供了生动的研究素材。实质性解决行政争议需要行政审判的公正性、独立性、专业性和协调性，特别是涉案行政机关、相关机关及原告的配合。
