我国地方政府性债务风险的法律控制研究
张豫林
摘要 无法及时偿还债务会带来较大风险，对于地方政府来说也是如此。本文主要从地方政府性债务风险的基本情况分析入手，重点介绍这些债务的形成原因和具体风险来源，包含举债数量累计情况较为突出，期限错配问题会引起相应的流动性风险，以及偿债来源具有不稳定性和不可持续性，并阐明了限制举债行为的法律依据，提出了一些科学开展法律控制工作的策略，从事前、事中以及事后三个方面进行全方位管控，为有效降低地方政府性债务风险提供一定借鉴。
关键词 地方政府性 债务风险 法律控制
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.1938 7/j .cnki.1009-0592.2020.01.299一、前言
市场经济高速发展过程中，国内地方政府为建设公共设施、完成多种民生工程，在筹集资金过程中形成较多债务，债务形成环节多是采用发行债券、向金融机构借款等方式。现阶段我国地方政府性的债务累计增加，会面临较多风险，其给地方政府、社会的良好发展带来一些不良影响，对此，需要积极从法律角度进行分析和控制，达到持续降低和规避债务风险的目的。二、基本情况
（一）债务成因
地方政府为开展基础设施建设工作，更好服务民生，发行债券，或者从银行、金融机构借款，获取到相应的资金，这样就导致其会给社会、机构以及个人方面形成一定债务。在地方政府所形成的债务之中，主要包含显性和隐性两个方面。
（二）债务风险
当地方政府无法及时有效还清债务，会影响到社会的健康稳定发展，给社会带来一定的负面影响。地方政府性债务会受到多种外部不确定的因素的影响，造成较多消极情况。细致分析地方政府性债务风险的产生来源，能够发现其主要是包含以下几个方面：
1.举债数量累计情况较为突出
地方政府在日常发展过程中，向外界借款较多，却超出自身的偿还能力，债务越滚越多，总体累积情况已经超出政府自身所能够承担的水平。
2.期限错配问题会引起相应的流动性风险
这种情况多见于政府所建设的基础项目期限较长，这就导致其无法在债务还款的规定时间内获取到相应的投资回报，这样会导致中短期债务本身具备较大的压力，地方政府实际偿还债务过程中也会形成较大的流动性风险[…。
3.地方政府所能够偿还债务的来源具有不稳定性和不可持续性
政府自身运行过程中产生的资金是不够偿还相应债务的，而地方政府自身所建设的一些固定资产项目所拥有的盈利能力较差，无法为其提供充分有效的保障，为有效缓解此类问题，地方政府多是会选择出让土地获取经济收入。但是现实情况却是，地方政府并没有无限的土地用于出让，从而政府自身的融资能力和偿债能力都会表现显著性的下降。三、限制举债行为的法律依据
地方政府性债务风险问题的存在，会给社会带来不良影响，而且现阶段监管地方政府举债行为的法律体系之中还不够健全有效，其中存在着较多不足之处，为科学应对和处理这一问题，需要积极在一定程度上限制政府的举债行为。
（一）举债融资机制
现行《担保法》第8条、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号），都对于地方政府的具体举债行为作了一定限制，一方面要求地方政府需要满足国务院所批准的限额要求，另一方面要求使用发行债券的方式进行。但是财预[2017] 50号文件中，对于地方政府融资机制提供了一定发展方向，即地方政府可以根据自身财力情况，设立或者以参股方式成立一定的担保公司，为市场化正常稳定运作提供可靠的融资担保体系，并鼓励地方政府提供一些融资担保服务，当然这是要在法律规定范围内进行的。地方政府按照自身的实际出资情况承担相应的担保责任。
（二）构建并管理融资平台
当前法律法规明确规定了地方政府实际举债行为的实施范围，而为便利地方政府相关基础设施建设活动的顺利开展，还允许地方政府搭建融资平台。地方政府在融资平台公司之中，现行法规同样作了较为细致规定，避免政府利用自身便利过于支持融资平台公司的壮大。
（三）拓展政府和社会资本方面的良性合作
根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中的规定，社会资本可以积极参与到城市公益性事业的投资和运营工作之中，这些项目本身一般都具有一定的收益，多是集中在城市基础设施建设方面。地方政府和社会资本之间构建和谐、友好的合作关系，其中主要是依靠事先设定并公开的收益约定原则，给社会资本提供一定的稳定收益。这种做法一方面有效支持城市基础设施项目建设和运营的发展，另一方面还有效减少了政府的举债行为。四、法律控制
面对现阶段地方政府性债务中存在着的一些风险与问题，需要切实开展风险监控工作，在第一时间内发现风险的来源，并采用科学有效的方式加以应对和控制，降低風险产生的危害，遏制其负面影响，这其中从法律层面进行有效控制，可以起到良好的效果。
（一）事前监管
1.设定举债行为管理指标
对于省级及以下地方政府来说，其实施举债行为的过程中，要由省级政府代为实施，这样就使得地方政府在实际举债时，会受到总体举债额度的限制，还要结合当地的实际经营实力和可支配资金。针对地方政府的举债行为进行科学管理，需要合理设定好各项指标，这其中需要高度考量到地方政府的实际年度预算工作情况，重点统计出财政的收入、支出情况，将每年的资金缺口进行核查，从而确定出最后总额。设定管理指标的过程中，还能够借鉴国外的一些先进经验，积极参考到一些重要数据，包含偿债率、债务负担率以及逾期债务率等，且地方政府还需要充分考量到自身的实际情况，细致分析自身的发债活动，主要包含是否必要发行债券，采用何种发债规模，是否具备一定偿债能力以及是否存在着相应的违约风险等。
2.明确债务相关方的责任
地方政府在筹集资金时，需要和多个方面单位进行沟通和联系，其中会涉及到多方面利益，在实际举债行为进行中，一些政府官员和银行负责人之间暗中合作、中饱私囊，使得举债规模被盲目性扩大，还存在着过于追求任期内的政绩，而将债务风险留给下任的情况。针对这种情况，需要积极采用科学合理的方式进行有效管控，重点明确各方的权力与责任。
（1）针对地方政府与企业之间、地方政府和中央政府之间的具体关系进行分析和研究，促進中央和地方政府之间的权力关系得到科学划分，减少风险转移的情况出现。
（2）地方政府可以积极构建破产机制，为债权人的实际权益得以保护提供良好支持。
（3）注重监管银行、金融机构的具体行为，如果存在着违法投资、违法担保现象，将需要承担一定法律责任。
（二）事中监管
1.实时监控债务风险
面对地方政府债务风险问题，需要搭建完善细致的风险预警机制，实时性监控好债务的实际运作风险。地方政府要高度重视债务的监控工作，做好充分有效的预警工作，其中可以有效利用地方性监测系统，为监督和管控财政的实际运行状态和安全状况提供一定前提。我国内监测地方政府债务风险的过程中，可以从自身实际情况出发，充分借鉴国外先进经验，搭建联网性信息数据库，构建风险预警指标体系，将债务评级机制有效应用其中，开展严格科学等级评价工作，及时发现地方政府运行中的债务风险问题，从而加以良好解决。
2.开展审计监督工作
进一步完善地方政府债务方面的立法工作，为开展行之有效的审计监督工作提供规范性依据。积极设置出科学可行的债务审计指标，在地方政府相关官员任期内开展审计工作，其中可以引进党政领导经济责任方式，健全审计监督工作机制。立法完善活动进行中，要注重从更高层次入手，赋予审计单位相应的权力，促进及时改进被审计单位的工作误差。
（三）事后监督
积极推进事后监管机制的稳步开展，对于深入监控地方政府债务，及时发现债务风险，并追究相关负责人的具体责任，针对地方政府相关部门、人员的实际违法行为加以严格控制。面对地方政府的债务违约情况，需要积极采用科学可靠的应对机制，可以从立法角度入手建构专门的降低风险的措施。五、结语
地方政府性债务风险的存在，不仅会影响到政府自身的公信力，还会给社会发展造成负面影响，因而需要高度重视这一风险，采用科学完善的方式和手段开展风险规避和控制工作。债务风险的来源主要是因为地方政府无法在规定时间内偿还债务，为有效避免这一风险，就要减少举债行为，而为监控债务风险，需要从事前、事中以及事后三个角度进行。
