在公共危机治理中反思行业协会商会作用
郁建兴 吴昊岱 沈永东
摘 ?要： 行业协会商会需要承担新的公共角色以更好地应对公共危机治理，突破其在常态治理中服务会员和协助政府的作用。通过构建会员逻辑、影响逻辑与公共逻辑相融合的分析框架，反思了行业协会商会在公共危机治理中的多元作用。基于浙江省行业协会商会在新冠肺炎疫情治理中的多案例访谈与文本分析发现，行业协会商会在疫情治理不同阶段发挥了服务会员、协助政府和支持社会的多元化作用。行业协会商会在公共危机治理中的作用发挥源自常态治理能力，并在应对危机的动态环境中得到提升。行业协会商会应通过治理能力建设，整合和拓展多元作用，提高对动态环境的适应性进而持续发挥作用。
关键词： 行业协会商会;公共危机治理;会员逻辑;影响逻辑;公共逻辑
2020年暴发的新冠肺炎疫情对国家治理形成了巨大冲击。防控疫情和恢复经济社会秩序的迫切诉求，使得这一公共危机治理成为全社会的责任和使命。其中，社会组织开展创新性调适并积极回应新冠肺炎疫情，成为公共危机治理中的重要力量[1]。作为我国优先发展、迄今发展最为充分的社会组织，行业协会商会在公共危机治理过程中发挥了哪些作用？这与其常态治理角色的区别和联系是什么？如何将这些经验运用到后疫情时代的常态治理中去？回答上述问题，有助于反思包括行业协会商会在内的社会组织如何更好地参与公共危机治理，提高应对危机环境的动态适应能力。
一、行业协会商会在常态治理中的作用
行业协会商会是市场主体组织起来维系共同利益的互益性社会组织[2]。相较于政府的行政机制与企业的市场机制，行业协会商会的互益性机制集中体现为提供信息和协调行动的优势[3]。基于这一优势，行业协会商会在常态治理中的作用表现为提供信息、政策倡导、行业治理、抵制不公平竞争等[4]。为了更好地应对外部环境，行业协会商会在常态治理中的作用通常体现为两大逻辑：会员逻辑与影响逻辑。其中，会员逻辑是指行业协会商会通过向会员提供充分激励以从会员汲取足够资源，确保生存发展;影响逻辑则意味着行业协会商会以某种方式组织起来向政府提供充分激励，使其能准入政府部门并对之施加影响，并从这种交换关系中汲取足够资源，如政府认可、让步和资助等[5]。两大逻辑分别被发现于多元主义和法团主义国家行业协会商会的常态治理中。后续研究还发现，会员逻辑和影响逻辑在行业协会商会的常态治理中融合妥协、此消彼长[6]。
近年来的一些研究显示，外部环境的不可预期性正改变着行业协会商会在常态治理中的作用。市场变动环境中的行业协会商会以会员诉求为依据界定利益和调适行动[7]，超越原有的经济服务角色和职能并发挥特殊作用[8]。有学者指出，在多元主义制度环境中，组织可以运用多重逻辑的框架，耦合社会福利逻辑、商业逻辑规定的各类要素，尝试获得社会与市场的合法性和认同[9]，而各种相互竞争的制度逻辑也被用于描绘治理变革的组织回应[10][11]。企业在经济社会发展中变化着的角色[12]，以及政府赋权赋能行业协会商会参与社会治理能力[13]，都要求行业协会商会采取新的举措，将自身嵌入社會领域的治理。为了更好地应对外部未知环境变迁与挑战，行业协会商会需要突破常态治理中会员逻辑与影响逻辑的不足，以更好地满足政府、企业与社会等多元主体的利益。
二、行业协会商会在危机治理中的多重逻辑
公共危机事件加速了行业协会商会突破常规治理作用的速度，使得行业协会商会在公共危机治理中探寻超越会员逻辑与影响逻辑的解决方案。我们曾经指出，行业协会商会作为互益性组织在全体会员意愿或受到政府资助与委托时，可能突破互益性的限度展现公共性，向社会公众提供公共产品或服务[14]。新冠疫情引发的公共危机为行业协会商会拓展公共性提供了重要契机：一方面，严峻的疫情形势激发了行业协会商会会员企业参与疫情防控的共同意志与公共精神;另一方面，疫情时期的党委政府更加信任行业协会商会并将其视为参与疫情防控、恢复经济社会生活的重要委托对象。
图1 公共危机治理中的行业协会商会作用
基于此，本文构建了行业协会商会会员逻辑、影响逻辑与公共逻辑相融合的分析框架，以更好地分析行业协会商会在公共危机治理中的多元化作用（见图1）。具体而言，在公共危机治理中，行业协会商会在会员逻辑与影响逻辑基础上生发出公共逻辑的新维度，展现出服务会员的会员逻辑、协助政府的影响逻辑和支持社会的公共逻辑的多重视角与相互融合。相较于会员逻辑与影响逻辑，公共逻辑以社会公益为目标，通过支持公共事业与社会福利加以实现，这在一定程度上已经突破了行业协会商会作为互益性组织的本质，实现了其在危机治理中角色的创新性转换。
在上述理论分析框架指引下，本文将以新冠疫情治理中的行业协会商会作用为考察对象，分别从全面抗疫情、“抗疫情、保运行”两手抓、疫情防控常态化等三个阶段来刻画分析行业协会商会在公共危机治理中的多重逻辑和多元作用。
三、研究方法与数据来源
多案例方法是本文检验行业协会商会在公共危机治理不同阶段作用的主要方法。每一家行业协会商会案例都被用于展现或确认一种或多种行业协会商会作用的逻辑及具体内容，并与其他个案相互印证或补充。本文案例均选自浙江省，其依据在于：一方面，高度发达的民营经济和民营企业孕育了大量活跃的行业协会商会，为开展多案例研究提供了可能。浙江省民营经济贡献了全省65%的国内生产总值、74%的税收、77%的出口、87%的就业、91%的企业数量[15]。2019年底，浙江省行业协会商会数量达到了4，058家，位居全国前五①。另一方面，浙江省各级政府与社会组织的有效合作已经在疫情防控和经济社会恢复方面取得了显著成绩[16]。数据显示，2020年3-4月，全国经济总量前五的省份中，浙江省每百万新冠感染人数比例最高，但是浙江省各项复工数据却处于领先地位，工厂复工率在3月与4月分别达到91%和101%（见表1）。
表1 2020年3-4月GDP占比前五省份疫情与复工情况
数据来源：李成，陈剑.中国经济按下“重启键”，如何把握复苏脉搏[N/OL].财新（2020-06-01）[2020-06-19]. http：//opinion.caixin.com/2020-06-01/101561392.html.
半结构化访谈和文本内容分析是本文主要数据来源。2020年3-6月，研究团队对浙江省杭州市、温州市、宁波市等三地的31位行业协会商会及会员企业负责人、17位政府职能部门负责人与工商联领导开展了6场正式的半结构化访谈，获取了第一手资料，每一场访谈时长约为3-4小时。与此同时，研究团队从浙江省工商联“服务‘两个健康优秀案例选编”数据库获取了2020年3-6月浙江省11个设区市下辖59个区县工商联报送的90份案例选编材料②，梳理出72个行业协会商会在疫情防控治理各阶段作用的案例。
四、研究发现
基于上述研究方法和数据来源，本文发现，行业协会商会在公共危机治理各阶段发挥了多元作用（见表2），具体表现为：在全面抗疫情阶段，行业协会商会遵循了企业疫情防控与涉企政策倡导的会员逻辑，上报疫情信息与宣传抗疫政策的影响逻辑，搜集抗疫物资捐赠与组织抗疫志愿者的公共逻辑;在抗疫情、保运行“两手抓”阶段，行业协会商会遵循了服务企业复工复产复销的会员逻辑，协调落实惠企政策和协助政府疫情防控的影响逻辑，开展社会公益项目与抗疫物资捐赠的公共逻辑;在疫情防控的常态化阶段，行业协会商会创新服务企业发展的会员逻辑，构建政企联系新平台的影响逻辑，以及参与社会治理的公共逻辑。
表2 行业协会商会在新冠疫情治理中的作用
1.全面抗疫情阶段
浙江省经贸往来和人员流动频繁，受本次新冠疫情影响严重。在疫情形势最严峻时期，行业协会商会成为协同会员企业、政府以及社会大众全面抗击疫情的重要力量，有效遏制了疫情发展。
行业协会商会遵循会员逻辑，在會员企业疫情防控、涉企政策倡导上发挥了服务会员作用。各地各类行业协会商会发挥组织优势，为防疫物资紧缺的企业发放或代购口罩、消毒水等，缓解企业燃眉之急。截至2020年3月2日，宁波市镇海区超百家民营企业和行业协会商会累计捐款达1042.92万元，通过各种渠道捐赠口罩、消毒水、防护服等各类防疫物资折价199.28万元。温州市服装商会在疫情最严峻时期紧急为187家会员企业订购了19万只口罩，为77家会员企业订购了1.6万公斤消毒水。温州市眼镜商会、温州市个人护理电气行业协会、温州市五金商会等受访行业协会商会负责人深入走访会员企业了解困难、诉求，在市委市政府、工商联组织的疫情防控形势分析会、座谈会上为企业争取话语权，开展政策倡导。
遵循影响逻辑，行业协会商会在上报疫情信息协助决策、政策宣传动员上发挥着协助政府的作用。出于“硬核”防控科学决策的需要，温州市湖北商会、绍兴市湖北商会等与疫情高风险区域商贸人员往来频繁的行业协会商会，建立了人员往来信息日报制度，全面摸排、逐一联系核实，辅助政府决策。与此同时，行业协会商会积极响应政府疫情防控政策，做好政策宣传，辅助政策落实，如绍兴市柯桥区乐清商会做通企业员工的思想工作，协助地方政府和社区更好落实居家隔离政策。
行业协会商会还积极向社会捐赠抗疫物资，组织会员企业加入抗疫志愿队伍，拓展公共逻辑的新视角。温州市眼镜商会在疫情最严峻时期组织会员企业向武汉捐赠了7万多副防护眼镜。温州市瓯海区食品行业协会连续为坚守一线的政府工作人员、志愿者免费送餐。许多异地商会和会员企业积极加入了当地的抗疫防疫志愿者队伍。
2.抗疫情、保运行阶段
在疫情防控取得阶段性成就后，工作重点从单一的疫情防控转向疫情防控与复工复产“两手抓”。在这一阶段，“需要找到‘管控指数和‘畅通指数之间、‘管理力和‘生产力之间的最佳平衡点，其中的‘度如何拿捏、管理举措如何与时俱进，都是严峻考验”[17]。行业协会商会在这一阶段遵循多重逻辑，持续发挥多元作用。
遵循会员逻辑，行业协会商会积极协助会员企业复工复产复销、为会员提供多元化服务。行业协会商会采取了包大巴、火车和专机等“硬核”复工行动，接送会员企业员工返工复工。不少社区在疫情时期限制外地员工返回，行业协会商会主动联系社区，保障员工配合隔离入住。温州市电气行业协会秘书长表示：“一定要把外来务工的新温州人作为自己人，行业协会商会在政策和硬件上争取保障，留住人”③。在生产物资上，行业协会商会牵头洽谈供应商集中采购，甚至协调会员企业开启生产资料共享模式。行业协会商会还开展产业链配套企业梳理，协调产业链恢复运转。温州市瓯海区眼镜行业协会以行业性产业链党建联盟为载体，引导“链”上企业抱团修复产业链。与此同时，行业协会商会全力为会员提供多元化服务。宁波市镇海区骆驼商会强化“银企对接”服务，承接小微企业复工验收和备案服务。疫情时期为帮助企业转型，温州市饭店餐饮烹饪协会提供转型生产外卖的技术标准和教学视频等服务。温州市鞋革行业协会为转产口罩的20多家会员企业提供设备协调。
行业协会商会积极开展影响逻辑活动，协调政府惠企政策落实、持续配合疫情防控。温州市眼镜商会密切关注政府惠企政策，配合政府落实疫情期间优惠政策，兑现政策奖励。该商会副秘书长表示：“地方政府在疫情期间出台的降税减负、金融支持、财政补贴等政策，以及政府补贴网站的补贴公示，我们都会帮助会员企业关注并积极争取落实，很多企业获得过很多补贴。”④行业协会商会还持续协助政府做好疫情信息汇集、政策宣传等防控工作。
在公共逻辑层面，行业协会商会持续动员企业，募集和捐赠抗疫物资，同时为克服疫情对经济社会产生更大影响，行业协会商会牵头开展社会公益项目。温州市平阳县下属协会商会和会员企业截至2020年4月累计捐赠资金1400多万元，一次性医用口罩70多万只，一次性医用防护手套25万双，消毒液25吨。嘉兴市嘉善县总商会、衢州市龙游县商会积极对接欠发达地区疫情期间的扶贫农产品销售，通过电商渠道引导会员企业抱团扶贫。丽水市青田县商会发动民营企业家开展“千企结千村、消灭薄弱村”“百名青商结百村”等活动，对接帮扶项目，推动项目落地、资金到位，助力乡村振兴、经济恢复。
3.疫情防控常態化阶段
相较于国内疫情防控和复工复产的显著成效，国际疫情持续蔓延并出现境外疫情输入中国的新形势。2020年4月，习近平总书记指出，“要坚持底线思维，做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备……要坚持在常态化疫情防控中加快推进生产生活秩序全面恢复”[18]。如何在分区分级精准防控前提下加速经济社会恢复发展，成为疫情防控常态化直面的问题。行业协会商会在创新会员服务、构建政企联系新机制与增添社会治理新动力等方面发挥了全新作用。
行业协会商会通过创新会员服务方式和内容，遵循会员逻辑，探寻助推经济发展的新动能。温州市永嘉县瓯北、桥下商会通过创建一站式企业服务综合体，在统一的物理空间内实现了商会法律维权、矛盾调解、企业党建、项目代办、转贷互助等会员服务的整合。宁波市奉化区莼湖商会针对涉企服务多头实施、资源分散的现状，搭建涉企“服务集市”，联合街道和基层站所组成治安维护、劳动保障、税款缴纳、项目建设、民生需求、融资服务等9支“政府靶向服务团”，同时段集成服务。温州市龙港市总商会通过党建指导师、党建引领法律服务队，以党建促会建，创新会员服务。
行业协会商会创新影响逻辑活动，开拓政企联系机制，为政府联结企业和企业家、招商引资提供新平台。衢州市龙游县建立商会和重点“龙商”重大事项通报备案机制，确保商会及主管部门畅通对接企业。湖州市长兴县通过筹建商会搭台招商，实现以会聚商。衢州市江山市政府出台在外商会招商奖励办法，提出专项资金补贴和奖励商会招商引资，行业协会商会成为政府招商引资的桥梁。
行业协会商会创新发展方式，维护社会安全稳定，拓展公共服务逻辑，为社会治理增添新动力。嘉兴市桐乡市以法治、德治、自治“三治融合”理念引导商会参与群众纠纷调处、普法宣传、光彩事业和乡村振兴。温州市外贸服装商会追求社会效益，发力生产口罩，采取轮休而非裁员的运营机制稳定社会就业。该商会会长表示：“由于机器和原材料的较高成本，转产口罩对会员企业是不经济的，但现在整个国家都在抗击疫情，企业不能只关注利润。政府和社会需要口罩的时候，我们企业必须转产口罩。”⑤上述行动成为疫情治理中公共逻辑的生动写照。
五、总结与讨论
本文以新冠疫情引发的公共危机治理为研究场景，通过多案例研究与文本内容分析，验证了行业协会商会在公共危机治理中突破常态治理作用的多重逻辑和多元作用。本文既拓展了已有研究中关于行业协会商会作用的认知维度[19]，也超越了行业协会商会作用逻辑此消彼长的结构争论，丰富了社会组织在危机回应中的作用探讨[20]。在公共危机治理中，行业协会商会突破常态治理的互益性特征，呈现出服务会员的会员逻辑、协助政府的影响逻辑和支持社会的公共逻辑的多重逻辑，并且在危机治理的动态过程中展现出交叉融合的特征。
首先，本文验证了公共危机治理中行业协会商会呈现的多重逻辑和多元作用。不同行业协会商会、同一行业协会商会在疫情治理的不同阶段展现出服务会员、协助政府、支持社会的多元作用。不同阶段同一行业协会商会多元化作用的呈现进一步验证了多重作用逻辑交叉融合的新趋势。浙江省行业协会商会在公共危机治理中的有效性在于其在疫情治理不同阶段扮演了不同的公共角色。与此同时，多重作用逻辑的交叉融合证实了已有研究关于制度环境因素对行业协会商会作用的重大影响[21][22]，行业协会商会作用的有效性取决于其适应环境变化的调适能力。从这个意义上来说，行业协会商会的作用研究需要区分常态治理与公共危机治理，并在动态性中加以反思和认知。
其次，行业协会商会在公共危机治理中展现的多元作用并非是行业协会商会在公共危机中应急反应的结果，而是来源于常态治理中行业协会商会自身治理能力建设的积累。在公共危机治理过程中展现出多重逻辑和多元作用的行业协会商会，往往是那些在常态治理中具备较强内外部治理能力的行业协会商会[23]。它们在会员基础、治理规范、治理团队、资源渠道和社会影响力等方面具备扎实的基础，可以支撑其在公共危机治理过程中实现多重逻辑整合并发挥多元化作用。因此，行业协会商会需要在常态治理能力建设与拓展上下功夫，在公共危机时期扮演更多元的公共角色。
最后，不论常态治理还是公共危机治理，行业协会商会公共逻辑的实现，需要具备行业协会商会公共精神的激发与政府对行业协会商会的信任等重要条件[24]。公共危机治理加速了行业协会商会的作用拓展，行业协会商会的公共精神被显著激发，成为其支持社会抗击疫情的重要动力;政府则通过制度安排引导与委托行业协会商会在危机治理中发挥公共性作用。在这个意义上来说，行业协会商会在新冠疫情治理中公共逻辑的显现，是行业协会商会公共精神与政府信任委托共同型塑的结果。在后疫情时代，经济社会治理的环境将更加动态复杂，需要行业协会商会凭借多重逻辑提高其对动态环境的适应性，扮演更加多元的公共角色。
注释：
① 数据来源：浙江省民政厅2019年底统计数据。
② 浙江省11个设区市下辖的59个区县工商联，包括杭州市8个、宁波市7个、温州市12个、绍兴市4个、湖州市6个、嘉兴市5个、金华市5个、台州市4个、衢州市3个、丽水市4个、舟山市1个。
③ 访谈温州市电气行业协会秘书长，2020年4月16日。
④ 访谈温州市眼镜商会副秘书长，2020年6月20日。
⑤ 访谈温州市外贸服装商会会长，2020年4月16日。
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