中国特色廉政治理体系的核心要件及治理效能
陈天驰 吴国斌
摘? ?要：廉政治理体系和治理能力现代化，是国家治理体系和治理能力现代化的重要范畴。党的领导，有效衔接的党纪国法，协同一致的党和国家监督制度，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，构成中国特色廉政治理体系的核心要件。综合各方评估可知，中国特色廉政治理体系已经转化为巨大的治理效能。进入新时代，要彰显中国特色廉政治理体系的显著优势，必须坚持马克思主义方法论的指导，不断积累廉政治理经验，逐步认清反腐败规律，建构符合中国反腐实际的廉政治理体系，并大力提高其现代化水平。
关键词：中国特色廉政治理体系;核心要件;治理效能
中图分类号：D630.9? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章编号：1674-9170（2020）01-0051-07
廉政治理是国家治理的重要范畴，廉政治理体系和治理能力现代化水平是衡量一个国家或地区政治和社会治理现代化程度的重要标尺。党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）再次明确巩固和发展反腐败斗争压倒性胜利的目标和任务，为中国特色廉政治理体系的现代化提出了新要求、规划新方向。当前，认真总结中国特色廉政治理体系的核心要件，分析和评估其治理效能，有助于深入推进全面从严治党历史进程，巩固和发展反腐败斗争压倒性胜利，保持走中国特色反腐倡廉道路的自信与自觉。
一、中国特色廉政治理体系的核心要件
近代以来，随着民族国家的纷纷建立和民主政治在全球发展，各个国家和地区在经济社会发展过程中均深刻认识到腐败的危害，都采取一定举措来遏制和控制腐败现象蔓延，形成了各自的廉政治理格局和体系。中国特色廉政治理体系是以马克思主义为指导，植根中国大地，承接中华文明几千年治理腐败的经验，切实维护人民群众根本利益的廉政治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的治理体系。中国特色廉政治理体系的核心要件主要包括以下几个方面的内容：
（一）中国共产党的领导
这是中国特色廉政治理体系的统领和基石。政党政治是现代政治的主要表现形式和显著特征。在当代中国，中国共产党是唯一长期执政的执政党。中国共产党的领导在中国特色廉政治理体系中占据首要地位。近代以来，建立廉洁政府和廉洁社会是中国人民和中华民族客观存在的集体利益的最大公约数之一。这是建立廉政治理体系的逻辑起点和历史起点。革命战争年代，中国共产党在纯洁党员队伍和革命队伍，实行局部执政过程中积极开展反腐败斗争，厉行廉洁政治，用“延安作风打败西安作风”。经过28年浴血奋战，中国共产党带领人民建立中华人民共和国，创立了人民当家作主的国家政权，为中国特色廉政治理体系的形成奠定了根本政治前提。社会主义革命和建设时期，中国共产党带领人民开展整党整风运动、思想教育运动、制度建设，荡涤旧社会的污泥浊水，清除贪污腐败分子，形成清正廉洁的党风政风和健康向上的社会风气，为中国特色廉政治理体系的形成积累了宝贵经验。改革开放以来，面对长期执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验，中国共产党继续紧紧依靠人民，大力推进制度建设和法治建设，发扬党内民主和人民民主，探索一条腐败治理的新路，为中国特色廉政治理体系的形成打下了坚实基础。进入新时代，中国共产党加强对廉政治理的领导，深化全面从严治党，正风肃纪、反贪惩恶，果断通过自我革命推进廉政治理和社会革命，消除了党和国家内部存在的重大政治隐患，党内政治生态明显好转，党风、政风、社风、民风呈现出团结一致、昂扬向上的态势，中国特色廉政治理体系最终形成。由此可见，中国特色廉政治理体系是中国共产党带领人民持续奋斗取得的理论成果、实践成果和制度成果。中国共产党的坚强领导是中国特色廉政治理体系形成、发展、完善的前置性条件。
（二）有效衔接的党纪国法
这是中国特色廉政治理体系的依据和凭借。法治是各国普遍采用的廉政治理方式，是治国之重器，是重要价值观。依法行政是中国共产党基本执政方式。建设法治国家、法治政府、法治社会，营造良好法治环境是中国共产党执政的重要目标，也是廉政治理的重要途径和必要条件。同时，中国共产党是当代中国的执政党，国家政权机构中的绝大多数领导干部和工作人员是中共党员。这就决定中国特色廉政治理体系必须科学、有效地运用党纪和国法。党的纪律是全体党员必须遵守的行为规则，是治党戒尺，国家法律是所有公民必须遵守的行为规范。经过长期探索实践，中国廉政治理形成了纪严于法、纪在法前、纪法分开、纪法贯通的党纪国法体系。纪严于法，中国共产党不仅要求所有共产党员模范遵守国家法律，而且对共产党员的思想和行为提出更高的要求，用纪律约束、管理全体党员。党的纪律在很多领域和层面都高于、严于一般的法律规范，这既体现出党的纪律的高标准、严要求，也凸显中国共产党性质、宗旨的先进性、纯洁性。纪在法前，将纪律和规矩挺在前面，对只违纪未违法的党员，采用党的纪律进行处理;对既违纪又违法的党员，先由党的纪律检查部门按照党纪要求惩处，又紧跟司法环节，让其受到法律制裁。纪法分开，党的纪律面向全体党员，法律面向全体公民，在制定党内法规时删除国家法律已有明确规范的内容，明确党纪、国法的边界，让党规党纪和国家法律各司其职、分工协作。纪法贯通，避免纪法脱节、衔接不顺、监督存在空白点和盲区等问题，让党的纪检部门、国家监察部门、司法机关高效合作、有效衔接。层次分明、科学规范的党纪国法关系是中国特色廉政治理体系的显著特征。
（三）协同一致的党和国家监督制度
这是中国特色廉政治理体系的内容和保障。腐败的本质是公权力的私用、滥用。人类政治实践反复证明，公权力作为一把双刃剑，一旦脱离绳索，就会成为一匹脱缰的野马。而科学、完善的监督制度就是套住这匹野马的缰绳。新时代中国廉政治理的重大举措就是推进国家监察体制改革，完善党和国家监督体系。新中国成立以来，中国共产党成为中国社会主义事业的领导核心。党通过思想领导、政治领导和组织领导等方式实现对国家经济社会生活的领导。在组织领导方面，实行党管干部的原则，通过向国家机关、企事业单位和人民团体等组织推荐人才实行领导。这样就形成了具有中国特色的党政体制。在政治生活领域中，主要是两大系统：执政党系统和国家政权机关系统。执政党系统的党员领导干部和普通党员要遵守党的纪律，受党内专职监督机构——党的纪律检查委员会监督，当然也要模范遵守国家法律，受法律监督和社会监督。国家机关中的公务员，绝大部分同时是中共党员，他们既要遵守党的纪律，受党的纪律检查委员会的监督，又要遵守行政纪律或所在机关纪律和国家法律，受党内监督、行政监督或所在机关监督、法律监督和社会监督。其中的關系如下表所示：
由上表可知，中共党员中属于国家行政机关的公务员要遵守党的纪律、行政纪律和国家法律;中共党员中属于其他国家机关的公务员要遵守党的纪律、所在机关纪律、国家法律;中共党员中非公务员要遵守党的纪律、国家法律;非中共党员的公务员要遵守行政纪律或所在机关纪律和国家法律。这样的体制和多重的身份、所受监督的形式决定了反腐败机构和权力监督必须构建两大系统：党内监督机构及其系统和国家监察机构及其系统。这两大系统能够科学应对和处理上表中的三种类型：中共党员受党内纪律检查机关的监督，公务员受监察委员会的监督，既是中共党员、又是公务员受双重监督。同样，这两大监督系统也分别对应执政党和国家政权机关这两大组织系统。这种协同一致的党和国家监督制度能够有效监督制约公权力，保障和提升中国廉政治理能力。
（四）一体推进不敢腐、不能腐、不想腐
这是中国特色廉政治理体系的目标和战略。习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上提出一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的战略思想，党的十九届四中全会通过的《决定》也将构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制作为重要内容和任务进行部署和安排。一体推進不敢腐、不能腐、不想腐，是对新中国成立70多年廉政治理经验的高度凝练和廉政建设规律的深刻把握。新中国成立70多年来，从刘青山、张子善被惩处，到周永康被判处无期徒刑，中国不断加大对贪污腐败分子的惩处力度。党的十八大以来，立案人数和处分人数连续多年持续增长，始终保持对腐败的高压态势，形成不敢腐的震慑。新中国成立70多年来，根据经济社会发展需要及时制定、修订反腐败的法律法规，从法律层面堵住漏洞，减少腐败机会。根据党的建设实际状况和反腐廉政建设形势，将党风倡廉建设和反腐败斗争纳入党的建设总体布局和总要求，形成覆盖反腐败、党的领导、党的建设各方面的党内法规制度体系，扎紧制度笼子，形成不能腐的法律制度体系。新中国成立70多年来，不断加强党员教育、管理，对党员特别是领导干部开展政治理论教育，进行严格的党内生活锻炼;开展党章党规党纪教育，引导党员自觉遵守党规党纪;开展党的宗旨教育，引导党员牢记宗旨，贯彻群众路线;开展革命传统教育，引导党员不忘初心，弘扬优良传统;开展形势政策教育，引导党员正确认清形势，把握政策;开展知识技能教育，引导党员提升素质和能力，增强服务本领。另外，还在国家政权机关、经济社会组织、群团组织等机构、组织中深入开展法治教育、廉洁教育、道德教育。这些教育目的是让广大党员特别是领导干部、普通群众从思想源头上清除贪腐观念，增强不想腐的自觉。
一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，也是对国（境）外反腐成功经验的有益借鉴。国（境）外反腐成功的国家或地区，均是在惩处、预防和教育三个方面一同着力。亚洲反腐成功的代表——新加坡在一体推进不敢腐、不能腐、不想腐方面堪称典范。在严惩腐败方面，新加坡贪污调查局（CPIB）是新加坡防止贪污贿赂的最高机关。其主要任务是调查被检举的贪污嫌疑人、侦查符合条件逮捕的罪犯。贪污调查局高度独立，直属总理领导，对总理负责，局长由总统任命，不受其他任何人指挥和管辖。调查局人员的地位、身份、权力有严格的法律保障。拥有堪称“权大于天”的各项权力，在领导人强有力反贪腐政治决心的支撑下，贪污调查局开展严厉的执纪、执法行动，形成雷霆出击的工作方式和无私、迅猛的工作作风。根据2013年CPIB报告，2013年CPIB备案登记的案件中，法定机构占6%，政府部门占10%，私人企业占84%。这种状况已持续多年，CPIB近年来查处的案件中，涉及政府部门的案件占比较小，只占10%～12%。从中可看出，新加坡将公权力腐败压缩到很低程度，为政府清廉“兜住了底”。在完善法治、预防腐败方面，新加坡形成完整的涉及反腐败问题的法律体系。新加坡《宪法》明确规定总统和内阁成员不得担任营利性职务，不得从事经商活动。[1]涉及腐败、反贪的刑事法律除了《刑法》中有关公务员腐败犯罪的相关规定外，主要包括《预防腐败法》和《没收腐败、贩运毒品和其他严重犯罪所得法》这两部专门法律。新加坡有专门规范公务员行为准则的法律，如《公务员法》《财产申报法》等。除了严密的惩治和预防腐败的法律制度，新加坡制定严明的纪律规范公务员行为和惩处违规公务员。专门规范公务员行为的条例有《公务员守则和纪律条例》。该守则和条例对公务员的纪律要求、工作态度甚至衣饰举止都作了严格规定。这让公务员清楚自己应做什么、不应做什么，有利于公务员的道德自律和行为自律。新加坡制定了一系列保障公务员廉洁的制度，如中央公积金制度、财产申报制度、法院宣誓制度和行为跟踪制度等。这些法律和制度保障新加坡公务员不能腐。在公民教育方面，新加坡通过多管齐下的方式养成反贪、守法、诚信的公民文化。贪污调查局等专业机构的倡廉宣传、路展和公众教育，不仅能够增强公众对贪污、廉洁的认知，如什么是贪污、贪污的刑罚等，还能够提升民众参与反腐的能力和素质，如如何举报贪腐行为或提供线索等。另外，新加坡政府注重利用博物馆、艺术馆、公共建筑等公共空间宣传廉政原则和法治精神，让公民在家庭、学校、单位和其他场合均能感受到廉洁、法治的价值和规则，真正实现“保持廉洁不是美德而是必需”。这些成功做法和经验能为中国特色廉政治理战略的设定和实施提供他山之石。
二、中国特色廉政治理体系治理效能的各方评价
治理效能即治理效果、治理绩效。效能是人或事物的行为带来的客观效果和作用。廉政治理效能是执政党和政府领导，公民积极参与，通过党内、政府中和社会上的廉政治理，对一个地区或国家经济、政治、文化、社会、生态发展和执政党、国家政权建设带来的、符合其内在规律且能够满足广大人民群众美好生活需要的实际效果。其中参与建设的主体是执政党、政府和全体社会公民，主要内容是反腐廉政建设，直接表现是地区或国家经济、政治、文化、社会、生态发展和执政党、国家政权建设的成效，考核的最终依据是广大人民群众根本利益的实现、维护和发展。新中国成立70多年特别是改革开放以来，中国共产党根据党情、国情、民情、世情的深刻变革，带领人民群众建立的、适合反腐实际的中国特色廉政治理体系，已转化为巨大的治理效能，凸显了中国特色廉政治理的显著优势，厚植了在廉政治理问题上的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。
（一）党和国家领导人的判断
廉政治理的形势是廉政治理效能的直接体现。改革开放以来，党和国家领导人总是站在廉政治理大局的高度全面把握廉政治理的形势、效能。党的十一届三中全会以来，邓小平同志多次强调一段时期内腐败现象比较严重，要反对干部特殊化，对干部要严格管理和监督，对腐化堕落分子要从严从重惩处。“在全党的共同努力和人民群众的大力支持下，反腐倡廉工作不断取得阶段性成果，为维护改革、发展、稳定的大局创造了有利条件。这就是我们的基本估计。”[2]在肯定廉政治理取得成效的同时，江泽民同志多次强调全面客观、一分为二地判断反腐败取得的效果。在讲话和报告中，胡锦涛同志要求科学分析和判断反腐廉政建设形势，肯定过去一年或五年反腐廉政建设取得的成绩，同时强调存在的问题和不足，要求看到反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性。
在新时代，习近平总书记把反腐败、廉政治理放在更加突出的位置，整体规划和部署反腐败工作，科学分析反腐廉政建设形势，总结归纳廉政治理效能。
由上表可知，习近平同志站在党和国家事业全局的高度和以人民为中心的立场上，熟练运用马克思主义立场、观点和方法深刻把握了新时代反腐败斗争的形势和廉政治理效能。反腐败斗争形势从严峻、复杂，两军对垒到取得压倒性胜利的跨越式发展，直接反映了新时代中国廉政治理取得的巨大进步和辉煌成就，全景展现了中国廉政治理的光明前景。
（二）国内学术界的研究
国内专门研究腐败和反腐败的学者们考察了不同历史阶段中国腐败治理的效能，从不同角度和方面肯定了社会主义革命、建设时期和改革开放新时期的反腐败效果。关于新时代廉政治理效果，学者们一致认为，党的十八大以来“反腐败机构通过全面清理案件线索，系统反腐，‘不敢腐的官场新生态‘初见成效”[3]，“‘不敢腐已初见成效”，“‘不敢腐的氛围已经初步形成”[4]。
（三）人民群众的评价
据国家统计局开展的全国党风廉政建设民意调查数据显示，党的十八大召开前，人民群众对党风廉政建设和反腐败工作的满意度是75%，2013年是81%，2014年是88.4%，2015年是91.5%，2016年是92.9%，逐年走高。四年间，满意度提升了17.9%，2017年继续升高到93.9%[5]。根据中国社会科学院中国廉政研究中心课题组2018年调查，80.4%的城乡居民认为最近一年腐败现象与之前相比“大幅减少”和“有所减少”，而认为“大幅增加”和“有所增加”的城乡居民仅占5.9%，表明大多数群众感觉增量腐败呈现下降趋势。83.7%的城乡居民认为目前“腐败得到有效遏制”和“腐败在一定范围内遏制”[6]。需要指出的是，该课题组已经连续8年开展相关民众调查。持续的调查结果显示，绝大多数城乡居民对新时代党和政府反腐成效充分肯定，对未来廉政治理的效能充满期待和信心。
（四）国际社会的认识
大部分国外学者认为，当前中国作为发展中国家正处于现代化进程中，经济社会快速发展与腐败现象高发并存是中国现阶段的主要特征，中国大陆多年的反腐廉政建设是取得一定效能的。魏德安分析，“中国不间断的反腐斗争虽未使腐败案件大幅下降，但的确产生了积极的影响。在一个非常基本的水平上，它防止了腐败演变到失控的地步”[7]。国际社会其他领域人士对于中国防治腐败工作的效果也给予了积极评价，认为中国反腐败成绩是“足以同在中国这样一个世界上人口最多的国家解决温饱问題、极大地消除贫困相提并论的一个巨大贡献”[8]。
三、科学评价中国特色廉政治理体系治理效能的若干思考
全面认识和科学评价中国特色廉政治理体系的治理效能，既是一个涉及对新中国70多年来反腐倡廉工作的认识、评价的历史问题，也是一个牵涉当前和今后廉政治理顶层设计、逐步推进的现实政治问题，更是一个涵盖对效能思考、判断的严肃理论问题。要准确认清这一重大问题，需要马克思主义这一科学方法论的指导。梳理马克思主义关于廉政治理体系治理效能的论述，可以发现主要包含三个方面的内容。
第一，关于廉政治理目标。这是马克思主义经典作家和当代中国共产党人都重视的问题。其具体又分为三个层次：第一个层次是具体的微观目标。包括惩处的人数、级别;找到一条将消极腐败现象减少到最低限度的路子;建立惩防体系等。第二个层次是中观目标。主要包括：克服主观主义、宗派主义、官僚主义;建立廉价政府;搞好党风和社会风气;提升执政能力，永葆党的先进性和纯洁性等。第三个层次是宏观目标。主要包括：保持人民政权社会公仆的本色，实现廉洁政治;巩固马克思主义政党的执政地位，完成执政使命;维护和实现最广大人民的根本利益。
第二，关于廉政治理效能的总结和评价。总体来看，马克思主义者总是全面客观、一分为二地评价前一阶段廉政治理的效果。既充分肯定成绩，又严肃指出问题，而且对问题出现的原因作了深入的剖析。一是腐败现象本身产生和蔓延的社会历史条件决定了处于社会主义初级阶段条件下反腐败的长期性、复杂性和艰巨性;二是对腐败现象的重视不够，警惕性不高;三是反腐的措施不力：对干部疏于教育、疏于管理、疏于监督;形式主义严重;工作不扎实、不深入等等。
第三，关于提升廉政治理效能的措施和方法。这一般分两个层面来阐述这个问题。第一个层面是突出两类人：一是突出对掌握公权力的各级干部的教育和监督，这是一条一脉相承的思路;二是突出发挥党员和人民群众的集体智慧和主体作用，让群众监督领导干部，确保政权的本色。第二个层面是具体的办法，一般提出通过教育、预防和惩处三个具体办法来惩治和预防腐败，也有主张通过整风运动、制度建设、发展民主、推进法治等方式来增强和提升反腐廉政建设的效能。
需要明确的是，在探究廉政治理效能时，绝不能忽视“绩效失灵”和“绩效黑洞”等问题。对廉政治理而言，“绩效失灵”和“绩效黑洞”往往表现为一旦反腐败绩效失去可持续性和发展性（有时甚至是倒退），一系列危机就会很快出现，这些危机通常会反噬前期反腐廉政建设的成果，最终导致廉政治理绩效失灵和绩效黑洞的产生。世界上一部分国家或地区曾出现影响较大、短暂的“反贪风暴”，最终因为各方面原因而难以为继，从而未能走出廉政治理失灵的“陷阱”。廉政治理中的绩效失灵现象与“灰犀牛”效应类似，会带来极大的负面作用，对此要保持高度警惕。
現代化是廉政治理体系的发展方向。廉政治理体系的天然使命就是控制、治理、减少各种腐败行为和腐败现象，维护人民群众通过辛勤劳动创造的物质财富和精神财富，建立一个更加合理、公平、公正的社会。坚决反对腐败，建设廉洁政治，是中国共产党矢志奋斗的目标。自建党以来，中国共产党带领中国人民战天斗地、艰辛探索，不断积累廉政治理经验，逐步认清反腐败规律，建构起符合中国反腐实际特别是经济社会转型阶段反腐实际的廉政治理体系。新时代，要进一步凸显治理效能，中国特色廉政治理体系需要在继续汲取国（境）外成功的反腐经验，认清世界廉政治理普遍规律和反腐大势的基础上，深刻洞悉当下和未来一段时间中国腐败和反腐败的特殊性，提升廉政治理政策的针对性和实效性。当前要特别注意运用互联网、大数据、人工智能等现代信息技术手段来治理腐败问题。只有把目标、战略、政策、举措有机贯通起来，中国特色廉政治理体系才能成为中国故事的重要篇章，才能在动态发展中彰显优越性。
参考文献：
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[6] 王京清.中国反腐倡廉建设报告NO.8[M].北京：社会科学文献出版社，2018：3.
[7] （美）魏德安.双重悖论[M].北京：中信出版社，2014：15.
[8] 贺国强.认清形势坚定信心深入推进党风廉政建设和反腐败斗争[N].人民日报，2012-05-21（002）.
责任编校? ?王学青
Clean and Honest Political System with Chinese Characteristics： Core Elements and Effectiveness
CHEN Tianchi1， WU Guobin2 （1. Department of Management， Australian National University， Canberra 260178， Australia; 2. School of Marxism， Beijing Sport University， Beijing 100084， Beijing， China）
Abstract： Modernization with the integrity management system and management ability is an important domain for a country in its modernization of the management system and ability. Leadership of the Party， effectively connected Party disciplines and state laws， and coordinated supervisory mechanism of the Party and the country jointly promote a situation in which nobody dares to corrupt， nobody is able to corrupt， and nobody is willing to corrupt， which are the key elements for the integrity management system with Chinese characteristics. A comprehensive assessment from different aspects yields the discovery that such a system has already been transformed to huge effectiveness in management. Upon entering the new era， for a full demonstration of the remarkable superior quality of this system， the guidance of the Marxist methodology must be adhered to， experience within this area to be accumulated continuously， the law governing anti-corruption efforts to be gradually recognized， so that an integrity management system catering to the requirements of anti-corruption efforts in China can be constructed with great efforts to improve its level of modernization.
Key words： integrity management system with Chinese characteristics; key elements; management effectiveness
