我国生态补偿政策的回顾、经验与展望
宿萌
摘 要：打造人与自然的生命共同体，实现可持续的绿色发展是生态文明的本质内涵和实践要求。在生态补偿逐渐成为政府和社会各界恢复和保护生态系统重要手段的背景下，本文通过对生态补偿的历史回顾，梳理政策和制度，进一步展望我国生态补偿的发展趋势。
关键词：生态;生态补偿;生态补偿政策
中图分类号 D24文献标识码 A文章编号 1001-0475（2020）04-059-06
生态补偿狭义指从生態或资源中获得的效益或破坏生态资源所造成损失的赔偿。广义的生态补偿不仅包含前者，也包含对造成环境污染者的收费。从我国政策制定的历史沿革来看，政策发展愈加精细化、标准化、严格化。从单一地区、环境领域扩展到具有各地特色、多领域、多样性地生态补偿法规条例，形成了立体化的联动保护。
一、我国生态补偿政策的历史回顾
回顾历史，中国生态补偿政策大体分为三个阶段。从整体来看， 20世纪80年代属于生态补偿政策初设阶段。国家层面生态补偿的最早实践是1978 年开始的三北防护林工程。随后《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布。1979年中国首次提出了“污染者付费”的理念，标志着当代中国生态补偿制度缘起。[1]1983年，国家把环境保护定为基本国策，生态文明建设正式起步。在贯彻中央环境保护政策的同时，各地相继制定地方性环保法规，出台各种保护条例。20世纪80年代末生态环境问题渐渐进入社会视野，初步尝试了在矿产和森林领域开设生态补偿试点。
从20世纪90年代中后期开始，生态补偿政策范围逐渐延伸到流域的生态补偿、矿产资源开发的生态补偿、森林生态系统的补偿、景观与娱乐文化服务补偿、生物多样性保护的补偿、区域生态补偿等各领域。1996 年，《国务院关于环境保护若干问题的决定》中“要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制”，标志着生态环境的经济补偿逐渐有法可依。从矿产、森林、防沙治沙、水资源到野生动物、土地、渔业、畜牧业，法律法规基本覆盖了生态环境的关键领域。然而生态意识、环境保护意识滞后因经济快速发展而集中显现。1998年，特大洪水倒逼生态补偿政策不但要制定，还要落实到位、切实践行。在此形势下，我国政府正式确立并实施了生态补偿专项基金，同时生态补偿金的使用与可持续给生态补偿的践行带来了新的考验。2005年，国务院《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次要求政府按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》将“完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制”作为一项重要任务，并提出“国家和地方可分别展开试点”，以此为转折，中国的生态补偿政策有了新转变。
中国生态补偿制度形成难、实施复杂与自然条件、区域经济发展水平、人口素质密切相关。从2006年至今，在已有的国内外历史经验上创新形成中国特色、因地制宜、切实可行的生态补偿制度，推动了中国环境承载力与生态资源的可持续发展。中国在生态补偿之路上努力探索与创新，使得生态补偿政策已覆盖生态系统的所有重要领域，生态补偿目标逐步得到提升。“十一五纲要”首次以中央文件的形式正式提出“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”生态补偿的基本原则。 2008年，国务院制定的《水污染防治法》首次以法律的形式，对水环境生态保护补偿机制作出明确规定。2010年12月，《中华人民共和国水土保持法》在巩固现行生态补偿法律制度的基础上，进一步丰富了生态补偿的内容。国务院正式启动生态补偿条例的制定，标志着中国生态补偿制度步入立法程序新阶段。2013年4月，国务院将生态补偿的领域扩展到流域和自然保护区、重点生态功能区、农业、草原、海洋水资源、饮用水水源保护、森林等10个领域。2015年，国务院制定的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在江苏、山东等7个省（市）开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作。2018年1月1日，全国试行生态环境损害赔偿制度，生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等更加明确，有助于形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制，加快取得生态文明建设的成果。目前，中国的生态补偿涉及行政法制、宏观经济、资源与能源、建设业、农牧业、水利和环保等领域，内容覆盖自然保护区、退耕还林、森林生态效益补偿金、矿区生态环境恢复补偿、全国主体功能区划以及区域生态保护等方面。
二、中国生态补偿的实践经验
党的十八大以来，各地贯彻落实国家生态文明建设的战略部署，出台了符合当地需求和具有地方特色的推进生态文明建设的若干改革方案和规章制度，开展了一系列重大改革，使得生态环境质量持续改善。
（一）建立中国特色的生态补偿制度
中国特色的生态补偿制度最大亮点是将生态补偿与人民福祉结合起来。生态补偿与精准扶贫有机结合、与乡村振兴紧密联系、与建设美丽乡村和全面小康战略步调协统一。中国特色的生态补偿通过创新生态产品以及服务的供给模式，满足人民日益增长的对优美生态环境的需要，定位于文化、农业型旅游、健康保健等产业融合发展，顺应新时代新特点的生活需求的新变化。2018年1月，《生态扶贫工作方案》为新时代的生态扶贫工作提供了依据，生态补偿与特色产业带动合力助力精准扶贫。党的十九大报告把坚持“人与自然和谐共生”列入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。生态扶贫已经成为扶贫工作的一种重要方式，它强调在脱贫攻坚中通过生态补偿等方式实现贫困群体的脱贫。实现可持续性发展是全面建成小康社会的关键一环，通过选聘护林员、实施退耕还林项目、及时兑现公益林补偿资金等工作方式，让一大批困难群众实现了脱贫致富奔小康。
中国生态补偿的经验是利用生态的改变来寻求脱贫攻坚的新动力、新路径，将区域生态补偿同发展特色绿色主导产业结合起来，形成经济发展的绿色动能。生态补偿政策制定和实施过程中，将补偿资金转化为实物、人力、技术等安排到被补偿方（地区），推动当地经济结构的转型，增加落后地区自我发展能力，形成造血机制。以生态移民工程为例，注重将补偿项目、政策实施，用新产业带来就业，从根本上解决生态与经济、社会问题。生态补偿让绿水青山变得更有价值，这是普惠的民生福祉，也是生态文明建设的深刻改革。
（二）建立财政转移专项资金
目前中国生态补偿制度世界领先原因有三个因素：一是政府推动、市场参与、国家宏观的调控与支持三位一体发挥作用;二是补偿的范围不断延展，从现有政策来看，中国的生态补偿范围几乎涵盖了领土内森林、草原、湿地、河流、土地等所有的生态领域;三是以中国目前的经济发展程度和人均GDP水平，现有的补偿力度已属世界前列。
自2015年开始实施最严格的环境保护法，国家便增加了对生态保护地区的财政转移支付，加大纵向补偿力度。同时国务院出台指导意见和实施方案，积极支持引导建立流域横向生态补偿机制。“2019年，中央财政重点生态功能区转移支付资金预算为811亿元，比上年增长12.5%。”[2]近些年，中央财政根据不同区域生态功能因素和支出成本差异，提高了均衡性转移支付系数，并且增加了对省级重点生态功能区的转移支付。财政给予支持的横向生态保护补偿机制是在生态保护补偿试点积极推进、新的补偿办法不断探索、各类补偿资金安排到位的基础上形成的。在转移支付的支持下，各地跨地区的生态保护补偿试点不断涌现，如江西广东东江、京津冀水源涵养区、福建广东汀江——韩江等等，成为生态补偿的新模式。
（三）建立政府与市场相结合的多元化生态补偿制度
2013年实行资源有偿使用和生态补偿制度，“将资源税扩展到占用各种自然生态空间”。[3]中央对生态补偿在整体宏观层面提供了方向性的指导，发挥市场在生态补偿中发挥的重要作用。2016年，国务院《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出，“逐步扩大资源税征收范围，允许相关收入用于开展相关领域生态保护补偿”。相关部门联合建立资源税费补偿渠道，完善资金补偿、财政转移支付、实物补偿、智力补偿等多样化的生态补偿途径，建立多途径来源渠道也成为生态补偿新需求。
党的十九大报告中将建设生态文明提升为“千年大计”的同时，新提出“建立市场化、多元化生态补偿机制”。拓展生态补偿渠道，将符合经济学效益的办法引入市场机制。近年来，中国的市场多元化生态补偿政策体系正在日趋健全，生态补偿方式日益多元化。国家发改委、财政部等中央部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，明确了在资源开发、水权、利益分享等领域建立市场化补偿机制，推进市场化生态保护补偿工作建设。通过绿色金融和杠杆对市场化生态补偿的助力，各类环境与资源产权交易正在不断深入，各地也积极探索通过经济手段将经济效益的外部性内部化，减轻政府压力的同时提升各方生态补偿的积极性，创新经济补偿的模式和方法。[4]各地结合中国生态补偿政策现状和新时代下生态文明建设对生态补偿政策在理论和实践上创新的新需求，在各地财政力量符合的标准范围下，不断解决生态补偿政策的难点与热点问题。
（四）建立横向生态补偿制度
从实践效果看，横向生态补偿取得了良好的协作效应。在生态补偿协作的重点领域——水流领域中，已经根据已有政策进行了横向的生态补偿协作。在农业农村部、水利部、国家发展改革委、生态环境部、住房城乡建设部、财政部联合负责水流生态补偿。在地方地区间横向生态补偿相互协作机制也开始运行。[5]在水生态修复治理区、集中式饮用水水源地、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河重要蓄滞洪区以及重要生态功能的湖泊全面开展了联合生态保护补偿。财政部和生态环境部曾联合办公，推动长江流域上下游横向生态补偿机制建设，通过整体流域形成“效益共享、成本共担、合作共治”机制，更好地实现环境治理和生态保护。
2006年浙江省《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》和2008年《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》的实施，使水资源跨行政区域生态补偿走在前列。运用经济杠杆形成流域全覆盖保护和长效治理机制，各地不断探索经验。2011年起，财政部和环保部牵头安排新安江——全国首个跨省流域生态补偿机制试点。上游安徽出境水质达标，下游浙江省每年补偿安徽1亿元。以此为试点的生态补偿的经验，推广到了汀江——韩江流域、九洲江流域、东江流域、引滦入津、赤水河流域以及密云密云水库上游潮白河等流域。
（五）优化污染补偿的付费机制
在世界其他国家，生态服务付费、环境服务付费、生态补偿专项基金的形式、运行机制各有不同。[6]生态系统与经济社会系统的双重性决定了生态服务付费制定过程的复杂性。中国在生态补偿付费政策经验是综合利用各级政府与市场经济多部門联合力量，从实际出发，创新符合社情、地域特色的环境付费模式，同时兼顾生态效益和经济效益。
2012年，云南省昆明市拟征滇池生态资源补偿费未能实现。生态资源补偿费如何收取的规范流程当时尚未深入论证。近年来的生态补偿政策运行中，谁污染谁补偿、谁使用谁付费的制度规则愈加明确，并且以“环境税”的方式加以体现，反映了全社会对环境付费的共同呼声。通过实施排污费改税，将废气、废水、固体废弃物、噪声等逐渐纳入环境保护税征收范围。环境保护税作为地方税，其开征有利于为地方政府加强环境保护工作提供资金支持，同时减少污染物排放和能源消耗，促进产业升级和经济发展方式转变。资源的有偿使用大势所趋，各地积极探索资源有偿使用制度和生态补偿制度。《大连市新型城镇化规划（2016-2020年）》就完善了饮用水水源保护区、公益林地、自然保护区等重要生态功能区生态补偿机制，明确了生态补偿主客体，确定了补偿标准，规范了补偿流程。针对当今中国现实生态环境，要深刻思考如何促使生态保护行为的经济性实现外部化，推动生态破坏行为的不经济性实现内部化。在社会经济发展和生态保护之间寻求恰当的矛盾协调机制，让市场担当“青山绿水”保护者与“金山银山”受益者之间的利益调配者。
三、中国生态补偿的未来展望
生态保护补偿政策是综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护相关利益关系的环境经济政策。国家层面及各省都根据地域地情的不同进行了生态补偿的探索实践，检验政策是否贴近实践，是否执行到位，是否与可持续发展战略吻合，是否能够带来生态效益与生态环境的协调统一。因此，以我国生态环境政策及历史经验为基础，对生态补偿机制进行展望。
（一）进一步完善生态保护补偿机制
继续完善专项生态保护补偿政策。实施的主体和运作机制是决定生态补偿方式本质特征的核心内容。补偿的主体、补偿的受体、补偿的方式和多少都将直接影响生态补偿实施的效果。专项补偿机制中专项补偿资金用于投入到生态补偿投资回报率小的深度贫困地区，利用转移支付的公益性，由政府启动当地的生态补偿。
继续完善横向生态补偿制度。有效利用国家对生态补偿的资金政策投入，使资金得到最优配置，继续完善横向生态补偿制度实现跨部门、跨区域、跨利益集群的统筹配合，是未来生态补偿需要进一步提升的所在。中央财政可以通过综合整治项目拓宽资金支持渠道、扩大支持力度，将补偿金向横向生态补偿平台倾斜，用宏观调控发挥资金力量。地方财政部门也要继续拓宽资金来源渠道，创新资金整合统筹方式。横向生态保护补偿是生态环境保护全覆盖制度体系的重要方面。横向生态补偿政策创新，不仅包括完善重点生态区域补偿机制、建立稳定投入机制，更重要的是推进横向生态保护补偿的政策协同机制与工作协调机制。进一步完善横向生态补偿制度，健全各生态系统服务功能价值评价制度，构建严格的生态保护法律体系是打造社会主义生态文明的重要步骤。
（二）注重生态效益，发掘生态补偿发展动力
注重生态效益，即坚持发掘生态经济的内在潜能。开发生态经济效益，不仅仅局限于开拓生态旅游、保护性开发、发展循环经济等具体措施。从更高层次的辩证视角看，生态经济发挥的效果还与生态补偿机制的完善互相促进。一方面，生态经济为生态补偿带来资金动力，客观上促进生态补偿模式和渠道的扩大。生态经济产生的经济效益，是在市场化的条件下形成的。在市场这只看不见的手影响下，生态效益会吸引更多的资金力量投入到生态补偿中，开启生态补偿自动的良性循环。从现有经验来看，能够自发产生生态经济效益的地区，生态补偿运行也较好，充分体现了经济价值规律。生态效益补偿的理论依据、对于公共物品补偿的合理逻辑是“公共物品利润补差”。[7]因此，只有在生态效益产生、新的经济增长动能活跃基础上，依靠生态产品市场与社会回报之间产生差额，生态补偿才能更好地持续下去。以林业为例，国有林地的平均补偿标准从补偿实施到目前变化不大， 集体、个人所有的林地的平均补偿标准虽较以前有大幅提升， 但标准对林业所有者进行补偿与他们的付出仍存在差距。[8]另一方面，生态补偿也使得生态经济可持续发展。生态补偿中的立法、评估、监督等环节的严格规范，不仅是促进中国生态补偿和治理常态化、高效化的重要保障，也是促进生态经济实现更高水平发展的基本保障。要注重生态效益，发掘生态补偿发展动力。发挥资源的经济优势，调动大幅产出生态效益，不仅仅是扩大补偿的范围，实现补偿的多元化，还要在生态补偿中发掘出生态经济的内在潜能，更多地“惠及于民”。
（三）发挥市场在资源配置中的决定作用，强化正反向激励机制
通过科学规范的激励机制使生态补偿与经济利益之间形成适当的顺应生态补偿经济规律的关系，改变生态补偿与生态成本相对立的局面，可以使生态保护事业和经济发展缩小利益不均衡差距，也利于经济健康可持续发展。
第一，对于生态补偿不仅要完善其政策机制，更要建立生态保护者恪尽职守、生态受益者积极参与的激励机制，激活绿色发展的必由之路。针对森林领域[9]、流域领域[10]、空气领域[11]等生态补偿激励机制的问题需要进一步合理规划。生态补偿激励机制配合立法约束机制、多元补偿机制、评估监管机制、创新激励机制共同夯实生态环境和生态经济共同持续发展的基础，用正反激励规避生态系统的失衡以及环境容量达到极限的风险。在建立补偿激励机制的过程中对可复制推广的经验认真加以宣传，督促、动员各地开展与时俱进的实践探索。尤其在基层生态补偿实践方面，注重、挖掘提炼基层创新激励机制的好经验和做法，汇集成生态补偿激励机制的经验库。
第二，积极探索建立市场化多元化生态补偿机制。相较于其他市场，自然生态产品投入大而经济效益低，对社会投资者吸引力稍显不足，政策红利的释放也需要一定时间和过程。但如果仅依靠国家和地方政府提供补偿资金，不在培育扶持市场化多元化的生态补偿机制上下功夫，生态补偿制度难以持续也是不争的事实。在政府方面，需要继续健全市场化生态补偿基本制度，包括完善生态补偿市场准入机制、确立巩固多元化的市场主体，广泛吸纳民间资本、创新生态补偿融资方式。未来的中国生态补偿市场准入机制，将会是中国特色社会主义生态补偿制度有机组成部分，关系到中国生态补偿的参与程度、发展程度。在市场化生态补偿机制中，政策的作为还体现在资金方面给予生态补偿更多的优惠政策，用低息贷款、保险资金等方式吸引社会资本参与到生态补偿中来。中央财政转移支付力度继续支持生态补偿的同时，通过财政资金的方向性引导，合理统筹生态补偿的需求与政策的衔接，解决生态补偿资金的长效性问题。在市场培育方面，健全资源有偿使用和节约保护补偿制度，更要用市场来监督和制约生态受益者对生态以及生态保护者补偿的规则。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》[12]中的具体举措都是实行市场化多元化生态补偿机制的好方法。发挥市场力量，还可以推行生态建设和保护以工代赈做法，提供更多生态公益岗位。[13]综合运用市场手段，严格规范地执行绿色利益分享机制。以生态补偿资金为基础，设立生态发展基金，探索发展绿色债券、绿色产业。用市场来提高防治污染的积极性，用市场来形成生态环境保护和各方利益关系，让生态环境的好坏与市场经济利益挂钩，使绿色生态成为乡村的最大财富，成为城市最骄傲的资本。
总之，2019年5月，在全国生态环境保护大会上，习近平总书记对生态文明建设的总体形势作出了清晰判断。2019年7月后，习近平在考察内蒙古赤峰市喀喇沁旗马鞍山林场、祁连山林场、黄河流域生态保护时，都强调了生态保护需要世世代代长久努力。推动生态保护和高质量发展要保持历史耐心和战略定力，既要谋划长远又要干在当下。中国生态保护补偿政策将在已有生态补偿实践的基础上继续深度打磨，量化细化。明确落实生态受益者和保护者的权责，健全中国的生态补偿制度是民心所向、百姓期盼。它符合新时代中国国情，也符合中国生态保护与区域发展实际。同时，完善生态补偿制度，加快推进生态文明建设，有利于广大人民共享改革开放的红利和经济发展成果。
參考文献：
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【责任编辑：褚永慧】
