事实孤儿权益保障的现实困境与路径选择
张露
【摘要】我国的未成年人监护制度面临过度依赖家庭监护、公职监护设计不合理、监护监督形同虚设以及监护机构严重的制度困境，导致事实孤儿的权益无法获得有效的保障。因此，亟须构建一套国家监护体系来切实保护这一特殊群体，为事实孤儿权益提供底线保障。
【关键词】事实孤儿 权益保障 国家监护
【中图分类号】D90 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.15.012
近年来，有关事实孤儿的新闻频繁出现在公众视野，引起社会上的广泛关注。“南京两女童饿死家中”“毕节四兄妹集体喝农药自杀”“四川一女孩在猪圈生活8年体重仅7公斤”等事件刺痛公众神经，折射出事实孤儿在无人抚养状态下的生活惨境，引起公众对于事实孤儿生活和心理困境的急切关注，暴露出当前我国事实孤儿救助保障面临巨大挑战。事实孤儿是一群由于父母患病、入狱或离家出走而丧失父母监护的儿童，其生活、学习及安全难以保证。在2016年6月13日，国务院发布了《关于加强事实孤儿保障工作的意见》，确立了“坚持家庭尽责、政府主导、社会参与、分类保障”的基本原则，以期改善事实孤儿的成长环境，保障他们的安全。各省市也相继出台保障政策，对事实孤儿施以援助，但“冰花男孩”和“快递男孩”事件的出现反映了保障工作仍显不足，特别是离开了监护人的庇佑，他们的健康成长权和学习发展权应当如何获得保障？我国事实孤儿的监护现状
儿童的认知能力不足，是一个极易受到环境影响的群体，因此，《儿童权利公约》提出“缔约国应最大限度地确保儿童的存活与发展”。作为签约国，我国的《民法总则》《未成年人保护法》等均规定了保护未成年人的监护措施，从形式上看，未成年人监护制度是完整的。但随着社会的变迁，各种新问题的出现，监护制度面临严峻着挑战。现行法律明确了父母是未成子女天然的法定监护人，而国家层面的保护发生在父母死亡或丧失监护能力且没有其他适当的监护人的情形，因此，对于父母具备监护能力，但事实上却未能提供监护庇佑的事实孤儿难以获得救济。
自古以来，“家族”和“血缘”的观念在中国人的心里起着举足轻重的作用。这一观念也反映在家族制度中，一般情况下，丧失父母监护的事实孤儿大多数仅能处于亲属监护之下，从而形成以隔代监护为主、上代监护和同辈监护为辅的家庭监护模式。根据西北大学的调研结果显示，当父母无法或无力监护时，由爷爷奶奶监护的初中生约占78.4%，小学生约占75.5%。而隔代监护的监护人因年龄大、文化有限、安全意识欠缺等原因，难以在生活和教育上给予孩子悉心的照顾。甚至有些家庭因为祖辈已处高龄，孩子还需反向监护祖辈。上代监护家庭一般也有自己监护的孩子，而且经济也不宽裕，因此该监护方式难以对事实孤儿进行周全的监护。在同辈监护的情况下，由于监护人自身的认知能力有限，特别是未成年的兄姐更要兼顾自身学业及家务负担，因此从客观上讲要履行监护义务是困难的。综上，家庭监护模式的无力使被监护人的权益难以保障，更给家庭成员带来经济和心理上的负担。事实孤儿监护权益的法律困境分析
当前，我国《民法总则》《未成年人保护法》《婚姻法》等相关法律共同构成了监护法律体系。特别是2014年发布的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（以下简称《意见》）提出，针对监护人侵害未成年人的行为，公权力可以撤销监护人的其监护权，体现了国家对监护权强制干预。且《民法总则》再次肯定了公权力对监护权的介入。然而，为何事实孤儿的监护现状仍如此让人揪心？
过度倚重家庭监护。家族血缘思想在几千年的历史中产生了巨大而持久的影响力，形成了家本位的社会模式。在这样的社会模式下，家庭被视为“私”的领域，抚养未成年人是自己的家务事，对未成年人的监管与保护仍属于亲属性、自治性、私域性的范畴。这一思想也反映到我国的監护制度中，如《民法总则》中担任监护人的顺序就是按照血缘亲疏关系来确定的。家庭是我国传统文化中的重要场所，温馨而又融洽的家庭氛围能为未成年人的成长提供良好的生存与教育环境，但事实孤儿的存在表明，父母无法监管和教育会直接威胁到未成年人的健康成长。同时，随着经济的发展，人口流动增速，曾经以大家庭为主的家庭结构逐渐演变以核心家庭为主，因而过分依赖家庭监护的制度设计已经显得不合时宜。
公职监护设计不合理。《民法总则》规定民政部门、未成年住所地的居委会、村委会均可作为公职监护机构，但现实中仍存在很多不确定性。首先，未明确居委会、村委会担任监护人的任职标准。其次，公职监护机关既没有被纳入法定监护人的范畴，也没有明确是否由法院指定，因此如何落实公职监护机构的监护职责，现行法留下了空白。最后，公职监护机关承担职责的形式和内容的规定显得抽象、笼统和粗放，粗放型的法条架构与法律规范要求的内在逻辑严密性相悖离，难以体现法律所应彰显的明确性、具体性的特性，宽泛的提纲性条款使其丧失了指导性意义，模糊的伸缩性则使之难以落到实处，导致操作性差。因此，不确定性条款极易导致机构间的相互推诿或难以适用。
监护监督形同虚设。《民法总则》《未成年人保护法》及《意见》均规定各组织和个人均有劝阻、制止及举报监护侵害行为的监督义务，并对公安机关和人民法院的职责作出具体的规定。然而，最广泛的监护监督主体极容易陷入谁都有监督权，最终却无人监督的情形。另外，对监护职务的监督应当是伴随着监护的设立而设立，直至监护职务终止，它是一个长期的过程。而公安机关是国家的行政机关，代表着国家行使公安职权、管理社会治安，同时还要侦查刑事案件，行使国家的司法权。因此，公安机关的功能定位决定了他们不能、也不适合作为监督主体，其只有在出现监护侵害行为后为保障未成年人的权益采取相应的措施。
监护机构严重不足。我国的“孤儿”仅限定为失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人。“孤儿”一词概念明确、边界清晰，却将事实孤儿排除在了孤儿之外，这也将他们排除在了民政部门等可提供监护的机构之外。然而，大多数事实孤儿的家庭生活贫困，生存与教育状况令人堪忧。由于不能获得有效的照顾和监管，导致一些孩子早年辍学、流浪，甚至走上犯罪的道路。因此，仅靠家庭监护是不够的。在一项针对四川省凉山州的事实孤儿送养机构意向的实地调研中，其中76.78%的家庭更希望将孩子送到国家福利机构，[1]这表明他们对政府的高度信任和强烈的依赖感。“未成年人监护是父母、社会和国家的共同责任”[2]，国家和社会应有积极的作为，建立健全完善的监护制度，将事实孤儿纳入到国家的保障体系中来。
保障事實孤儿监护权益的实施路径
事实孤儿的现状是我国当今社会转型阶段出现的一个比较突出的社会问题，因为当前我国缺乏专门的未成年人的国家监护执行、管理和监督机构，这必然导致了大量的事实孤儿游离于监护之外，从而使他们的受监护权不能获得保护，这就有悖于“儿童最大利益”的原则。要解决事实孤儿的问题仅仅依靠家庭监护是不够的，还需要国家公权力的介入，构建一套完整的未成年人国家监护体系。
国家监护的执行机构。完善的监护执行机构是国家监护体系有效运作的保障。法国民法典明确“监护，作为对儿童的保护，是一种公共性质的任务；监护是家庭与公共行政部门的责任”。当家庭监护不足时，国家应接棒，将其纳入国家的羽翼之下。首先，国家监护最简便、最直接的方式就是设立国家监护执行机构，如儿童福利院等，但由于经费、人力等问题，目前难以成为最主要的模式。其次，随着我国公益慈善事业的迅速发展，民间力量不可小觑。引导民间资本创办各种有关保护未成年人的福利机构，鼓励民间资本参与到未成年人的监护事务中来，营造了一种积极行善的社会氛围。第三，秉承“家庭是最适合儿童成长的环境”的理念，积极发展和完善家庭寄养制度，拓宽寄养的对象。在我国，寄养主要针对的是孤儿及无法查找到父母的儿童，但部分事实孤儿被排除在外，无法通过寄养制度获得救济。因此，要健全寄养制度、扩大寄养对象，并鼓励社工服务者和志愿者参与对寄养家庭的指导，使之成为未成年人监护的中坚力量。
对于国家监护执行机构来说，以下两方面的工作是必要的。其一是对纳入国家监护的未成年人建立完整的个人成长档案；其二是建立完善监护定期报告制度，监护执行机构定期向监护管理机构定期报告被监护人的身体、学习、心理等方面的情况，并提交相应的材料在监护管理机构处备案。
国家监护的管理机构。未成年人是国家的未来，国家是未成年人的天然保护者，为了保证生活在监护执行机构的未成年人健康成长，也为了监护执行机构有序地开展工作，成立国家监护管理机构也非常关键和必要。
在我国现行法中，从法律传统上来讲，民政部门是负责处理未成年人监护事务的行政部门；从行政机构的设置上看，它又是国务院管理有关社会行政事务的职能部门，并且还管理着儿童福利机构、未成年人救助机构等，因此更适合作为国家监护的管理机构。但是，目前在我国民政部门的组织机构中却没有专门负责执行监护事务的部门，这将导致管理混乱或互相推诿的情况。为更加积极妥善地保障未成年人的权益，特别是为如事实孤儿一样需要国家监护的未成年人提供保障，亟须在民政部门内设立了专门的国家监护管理机构，例如德国的“青少年事务局”、美国卫生和公共服务部的“儿童与家庭局”、挪威的“儿童福利局”等，宏观地管理监护事务。作为国家监护管理机构，主要履行以下职责：建立对国家监护执行机构的检查制度；组织对监护执行机构的培训；充当临时监护人；为未成年人提供法律援助。
国家监护监督机构。监护是一项长期的工程，特别是在我国“重责任、轻权利”的监护制度下，难免会出现侵害被监护人的情形，因此，设立监护监督机构尤为必要。因监护事务关乎人身与财产权益，监督机构的选择尤需慎重。纵观他国的监护监督机构，有的选择法院，如日本的家庭法院、德国的监护法院；有的倾向于行政官署，如瑞士的监护官厅；有的是联合监督，如法国的亲属会议就是采用的是家族与法院联合监督。
从我国法律体系和现实状况来看，监督机构仍以法院为首选。法院作为司法机关，承担起监护的设立、变更、撤销等事宜的确认或宣告工作；对监护人选任的争议也由法院裁决；对监护人侵害被监护人利益的也由法院撤销监护资格；另外，如遇侵害未成年人权益但尚未至撤销监护资格的监护人，由人民法院通过随访其家庭或发出司法建议来加强对监护人的监督指导。由此可见，我国的立法在监护监督机构的选择上倾向于法院。但是，我国当前监护社会化、公法化的意识还有待提高，如果设置专门的监护法院会浪费宝贵的司法资源，可以在法院内设立专门的监护法庭，同时在庭外设立监督辅助机构，共同负责监护监督事务。居委会、村委会作为基层组织，他们的工作接近大众生活，更易于了解居民或村民的家庭状况，也更便于知晓监护人履行监护义务的情况，将其作为监督辅助机构，既利于发现监护侵害行为，也利于对监护人进行监督指导。
我国事实孤儿的数量大、分布广、生存状况严峻，是不能忽视的一类弱势群体，但我国目前的未成年人监护制度却难以充分地保障他们的权益。近年来，世界各国相继改革监护制度时顺应监护公法化的这一客观要求，而我国要实现未成年人监护目标亦离不开国家公权力的干预。切实保障未成年人的权益，需要不断完善我国的监护制度，构建一套由国家作为责任主体、民政部门与司法机构主导、民间组织参与的未成年人监护权益保障体系。
（本文系四川省高校文社会科学重点研究基地基层司法能力研究中心项目“未成年人国家监护制度研究”的阶段性成果，项目编号：JCSF2015-13）
注释
[1]黄晓燕、许文青：《事实孤儿社会支持研究：基于三类主体的分析——四川省凉山州的实地调查》，《南开学报（哲学社会科学版）》，2013年第1期，第45页。
[2]曹诗权：《未成年人监护制度研究》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第240页。
责 编/杨昀赟
Abstract： The minors' custody system of China is faced with problems of over-reliance on family custody， unreasonably designed public custody， lack of custody supervision， and the serious institutional dilemma affecting the custody institutions， resulting in a failure in protecting the rights and interests of the factual orphans. Therefore， it is urgent to set up a national custody system to effectively protect the factual orphans as a special group of people by ensuring that their basis rights and interests are safeguarded.
Keywords： Factual orphans， rights protection， national custody
【摘要】我国的未成年人监护制度面临过度依赖家庭监护、公职监护设计不合理、监护监督形同虚设以及监护机构严重的制度困境，导致事实孤儿的权益无法获得有效的保障。因此，亟须构建一套国家监护体系来切实保护这一特殊群体，为事实孤儿权益提供底线保障。
【关键词】事实孤儿 权益保障 国家监护
【中图分类号】D90 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.15.012
近年来，有关事实孤儿的新闻频繁出现在公众视野，引起社会上的广泛关注。“南京两女童饿死家中”“毕节四兄妹集体喝农药自杀”“四川一女孩在猪圈生活8年体重仅7公斤”等事件刺痛公众神经，折射出事实孤儿在无人抚养状态下的生活惨境，引起公众对于事实孤儿生活和心理困境的急切关注，暴露出当前我国事实孤儿救助保障面临巨大挑战。事实孤儿是一群由于父母患病、入狱或离家出走而丧失父母监护的儿童，其生活、学习及安全难以保证。在2016年6月13日，国务院发布了《关于加强事实孤儿保障工作的意见》，确立了“坚持家庭尽责、政府主导、社会参与、分类保障”的基本原则，以期改善事实孤儿的成长环境，保障他们的安全。各省市也相继出台保障政策，对事实孤儿施以援助，但“冰花男孩”和“快递男孩”事件的出现反映了保障工作仍显不足，特别是离开了监护人的庇佑，他们的健康成长权和学习发展权应当如何获得保障？我国事实孤儿的监护现状
儿童的认知能力不足，是一个极易受到环境影响的群体，因此，《儿童权利公约》提出“缔约国应最大限度地确保儿童的存活与发展”。作为签约国，我国的《民法总则》《未成年人保护法》等均规定了保护未成年人的监护措施，从形式上看，未成年人监护制度是完整的。但随着社会的变迁，各种新问题的出现，监护制度面临严峻着挑战。现行法律明确了父母是未成子女天然的法定监护人，而国家层面的保护发生在父母死亡或丧失监护能力且没有其他适当的监护人的情形，因此，对于父母具备监护能力，但事实上却未能提供监护庇佑的事实孤儿难以获得救济。
自古以来，“家族”和“血缘”的观念在中国人的心里起着举足轻重的作用。这一观念也反映在家族制度中，一般情况下，丧失父母监护的事实孤儿大多数仅能处于亲属监护之下，从而形成以隔代监护为主、上代监护和同辈监护为辅的家庭监护模式。根据西北大学的调研结果显示，当父母无法或无力监护时，由爷爷奶奶监护的初中生约占78.4%，小学生约占75.5%。而隔代监护的监护人因年龄大、文化有限、安全意识欠缺等原因，难以在生活和教育上给予孩子悉心的照顾。甚至有些家庭因为祖辈已处高龄，孩子还需反向监护祖辈。上代监护家庭一般也有自己监护的孩子，而且经济也不宽裕，因此该监护方式难以对事实孤儿进行周全的监护。在同辈监护的情况下，由于监护人自身的认知能力有限，特别是未成年的兄姐更要兼顾自身学业及家务负担，因此从客观上讲要履行监护义务是困难的。综上，家庭监护模式的无力使被监护人的权益难以保障，更给家庭成员带来经济和心理上的负担。事实孤儿监护权益的法律困境分析
当前，我国《民法总则》《未成年人保护法》《婚姻法》等相关法律共同构成了监护法律体系。特别是2014年发布的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（以下简称《意见》）提出，针对监护人侵害未成年人的行为，公权力可以撤销监护人的其监护权，体现了国家对监护权强制干预。且《民法总则》再次肯定了公权力对监护权的介入。然而，为何事实孤儿的监护现状仍如此让人揪心？
过度倚重家庭监护。家族血缘思想在几千年的历史中产生了巨大而持久的影响力，形成了家本位的社会模式。在这样的社会模式下，家庭被视为“私”的领域，抚养未成年人是自己的家务事，对未成年人的监管与保护仍属于亲属性、自治性、私域性的范畴。这一思想也反映到我国的監护制度中，如《民法总则》中担任监护人的顺序就是按照血缘亲疏关系来确定的。家庭是我国传统文化中的重要场所，温馨而又融洽的家庭氛围能为未成年人的成长提供良好的生存与教育环境，但事实孤儿的存在表明，父母无法监管和教育会直接威胁到未成年人的健康成长。同时，随着经济的发展，人口流动增速，曾经以大家庭为主的家庭结构逐渐演变以核心家庭为主，因而过分依赖家庭监护的制度设计已经显得不合时宜。
公职监护设计不合理。《民法总则》规定民政部门、未成年住所地的居委会、村委会均可作为公职监护机构，但现实中仍存在很多不确定性。首先，未明确居委会、村委会担任监护人的任职标准。其次，公职监护机关既没有被纳入法定监护人的范畴，也没有明确是否由法院指定，因此如何落实公职监护机构的监护职责，现行法留下了空白。最后，公职监护机关承担职责的形式和内容的规定显得抽象、笼统和粗放，粗放型的法条架构与法律规范要求的内在逻辑严密性相悖离，难以体现法律所应彰显的明确性、具体性的特性，宽泛的提纲性条款使其丧失了指导性意义，模糊的伸缩性则使之难以落到实处，导致操作性差。因此，不确定性条款极易导致机构间的相互推诿或难以适用。
监护监督形同虚设。《民法总则》《未成年人保护法》及《意见》均规定各组织和个人均有劝阻、制止及举报监护侵害行为的监督义务，并对公安机关和人民法院的职责作出具体的规定。然而，最广泛的监护监督主体极容易陷入谁都有监督权，最终却无人监督的情形。另外，对监护职务的监督应当是伴随着监护的设立而设立，直至监护职务终止，它是一个长期的过程。而公安机关是国家的行政机关，代表着国家行使公安职权、管理社会治安，同时还要侦查刑事案件，行使国家的司法权。因此，公安机关的功能定位决定了他们不能、也不适合作为监督主体，其只有在出现监护侵害行为后为保障未成年人的权益采取相应的措施。
监护机构严重不足。我国的“孤儿”仅限定为失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人。“孤儿”一词概念明确、边界清晰，却将事实孤儿排除在了孤儿之外，这也将他们排除在了民政部门等可提供监护的机构之外。然而，大多数事实孤儿的家庭生活贫困，生存与教育状况令人堪忧。由于不能获得有效的照顾和监管，导致一些孩子早年辍学、流浪，甚至走上犯罪的道路。因此，仅靠家庭监护是不够的。在一项针对四川省凉山州的事实孤儿送养机构意向的实地调研中，其中76.78%的家庭更希望将孩子送到国家福利机构，[1]这表明他们对政府的高度信任和强烈的依赖感。“未成年人监护是父母、社会和国家的共同责任”[2]，国家和社会应有积极的作为，建立健全完善的监护制度，将事实孤儿纳入到国家的保障体系中来。
保障事實孤儿监护权益的实施路径
事实孤儿的现状是我国当今社会转型阶段出现的一个比较突出的社会问题，因为当前我国缺乏专门的未成年人的国家监护执行、管理和监督机构，这必然导致了大量的事实孤儿游离于监护之外，从而使他们的受监护权不能获得保护，这就有悖于“儿童最大利益”的原则。要解决事实孤儿的问题仅仅依靠家庭监护是不够的，还需要国家公权力的介入，构建一套完整的未成年人国家监护体系。
国家监护的执行机构。完善的监护执行机构是国家监护体系有效运作的保障。法国民法典明确“监护，作为对儿童的保护，是一种公共性质的任务；监护是家庭与公共行政部门的责任”。当家庭监护不足时，国家应接棒，将其纳入国家的羽翼之下。首先，国家监护最简便、最直接的方式就是设立国家监护执行机构，如儿童福利院等，但由于经费、人力等问题，目前难以成为最主要的模式。其次，随着我国公益慈善事业的迅速发展，民间力量不可小觑。引导民间资本创办各种有关保护未成年人的福利机构，鼓励民间资本参与到未成年人的监护事务中来，营造了一种积极行善的社会氛围。第三，秉承“家庭是最适合儿童成长的环境”的理念，积极发展和完善家庭寄养制度，拓宽寄养的对象。在我国，寄养主要针对的是孤儿及无法查找到父母的儿童，但部分事实孤儿被排除在外，无法通过寄养制度获得救济。因此，要健全寄养制度、扩大寄养对象，并鼓励社工服务者和志愿者参与对寄养家庭的指导，使之成为未成年人监护的中坚力量。
对于国家监护执行机构来说，以下两方面的工作是必要的。其一是对纳入国家监护的未成年人建立完整的个人成长档案；其二是建立完善监护定期报告制度，监护执行机构定期向监护管理机构定期报告被监护人的身体、学习、心理等方面的情况，并提交相应的材料在监护管理机构处备案。
国家监护的管理机构。未成年人是国家的未来，国家是未成年人的天然保护者，为了保证生活在监护执行机构的未成年人健康成长，也为了监护执行机构有序地开展工作，成立国家监护管理机构也非常关键和必要。
在我国现行法中，从法律传统上来讲，民政部门是负责处理未成年人监护事务的行政部门；从行政机构的设置上看，它又是国务院管理有关社会行政事务的职能部门，并且还管理着儿童福利机构、未成年人救助机构等，因此更适合作为国家监护的管理机构。但是，目前在我国民政部门的组织机构中却没有专门负责执行监护事务的部门，这将导致管理混乱或互相推诿的情况。为更加积极妥善地保障未成年人的权益，特别是为如事实孤儿一样需要国家监护的未成年人提供保障，亟须在民政部门内设立了专门的国家监护管理机构，例如德国的“青少年事务局”、美国卫生和公共服务部的“儿童与家庭局”、挪威的“儿童福利局”等，宏观地管理监护事务。作为国家监护管理机构，主要履行以下职责：建立对国家监护执行机构的检查制度；组织对监护执行机构的培训；充当临时监护人；为未成年人提供法律援助。
国家监护监督机构。监护是一项长期的工程，特别是在我国“重责任、轻权利”的监护制度下，难免会出现侵害被监护人的情形，因此，设立监护监督机构尤为必要。因监护事务关乎人身与财产权益，监督机构的选择尤需慎重。纵观他国的监护监督机构，有的选择法院，如日本的家庭法院、德国的监护法院；有的倾向于行政官署，如瑞士的监护官厅；有的是联合监督，如法国的亲属会议就是采用的是家族与法院联合监督。
从我国法律体系和现实状况来看，监督机构仍以法院为首选。法院作为司法机关，承担起监护的设立、变更、撤销等事宜的确认或宣告工作；对监护人选任的争议也由法院裁决；对监护人侵害被监护人利益的也由法院撤销监护资格；另外，如遇侵害未成年人权益但尚未至撤销监护资格的监护人，由人民法院通过随访其家庭或发出司法建议来加强对监护人的监督指导。由此可见，我国的立法在监护监督机构的选择上倾向于法院。但是，我国当前监护社会化、公法化的意识还有待提高，如果设置专门的监护法院会浪费宝贵的司法资源，可以在法院内设立专门的监护法庭，同时在庭外设立监督辅助机构，共同负责监护监督事务。居委会、村委会作为基层组织，他们的工作接近大众生活，更易于了解居民或村民的家庭状况，也更便于知晓监护人履行监护义务的情况，将其作为监督辅助机构，既利于发现监护侵害行为，也利于对监护人进行监督指导。
我国事实孤儿的数量大、分布广、生存状况严峻，是不能忽视的一类弱势群体，但我国目前的未成年人监护制度却难以充分地保障他们的权益。近年来，世界各国相继改革监护制度时顺应监护公法化的这一客观要求，而我国要实现未成年人监护目标亦离不开国家公权力的干预。切实保障未成年人的权益，需要不断完善我国的监护制度，构建一套由国家作为责任主体、民政部门与司法机构主导、民间组织参与的未成年人监护权益保障体系。
（本文系四川省高校文社会科学重点研究基地基层司法能力研究中心项目“未成年人国家监护制度研究”的阶段性成果，项目编号：JCSF2015-13）
注释
[1]黄晓燕、许文青：《事实孤儿社会支持研究：基于三类主体的分析——四川省凉山州的实地调查》，《南开学报（哲学社会科学版）》，2013年第1期，第45页。
[2]曹诗权：《未成年人监护制度研究》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第240页。
责 编/杨昀赟
Abstract： The minors' custody system of China is faced with problems of over-reliance on family custody， unreasonably designed public custody， lack of custody supervision， and the serious institutional dilemma affecting the custody institutions， resulting in a failure in protecting the rights and interests of the factual orphans. Therefore， it is urgent to set up a national custody system to effectively protect the factual orphans as a special group of people by ensuring that their basis rights and interests are safeguarded.
Keywords： Factual orphans， rights protection， national custody
