检察机关诉讼监督内部资源整合机制研究
徐燕平
检察机关的诉讼监督是指人民检察院根据宪法和法律的规定，通过行使国家法律监督权，依照法定程序，督促纠正诉讼过程中的违法行为，以保障诉讼程序正当合法的一项专门性活动。诉讼监督是检察权的重要组成部分，也是检察机关的核心职能。通过对诉讼活动的监督，检察权最终实现对其他国家权力的制衡。目前，我国检察机关的诉讼监督因监督领域条块分割、监督主体分散监督等原因，导致检察机关的诉讼监督工作中出现了效率低、效果差、重复监督、监督力量薄弱等现状，难以形成监督合力，影响诉讼监督职能的充分发挥。本课题通过对检察机关诉讼监督工作的现状和存在的问题进行分析，提出在不改变现有检察机关内部机构设置的基础上，整合内部资源，完善工作机制，构建一种全程化、立体化的诉讼监督工作新格局，确保检察机关的诉讼监督工作能科学、合理、高效运转。
一、检察机关诉讼监督工作的现状及存在的问题
检察机关作为法律监督机关具有诉讼职能和诉讼监督职能两大职能。然而，长期以来，检察机关诉讼监督工作一直处于“薄弱”和“疲软”状态，其发展状态中的问题主要表现在以下几个方面：
（一）在范围上存有监督盲区和空白点
在我国，检察机关作为法定的、唯一一个全程参与刑事诉讼的司法机关，理论上应当掌控除审判独立内容以外的刑事案件全部信息。唯有如此，才能监督其他机关的诉讼活动及其工作人员的行为是否违法。但实践中，检察机关不掌控制发追捕建议书后罪犯追捕的情况，不掌控公安机关不立案刑事案件的处理情况及后续结果，不掌控公安机关立案后又撤案刑事案件的处理情况及后续结果，也不掌控公安机关报捕后未批捕案件的处理情况及后续结果。这些信息的大量缺失，使得检察机关对刑事案件的信息尚且无法全部掌握，对侦查行为的监督更是无能为力。2013年上半年，青浦区看守所共收押各类违法犯罪人员1364人，其中刑事拘留1343人，直接决定逮捕21人。共出所1544人，其中判决后投送监狱321人，刑满释放473人，缓刑38人，取保候审307人，临时寄押带走58人，转送本市或外省市看守所关押的有77人，转劳教16人，转其他处理的共有254人次，其他处理人数占同期刑事拘留人数的18.9%，而这254人就成了检察机关监督的盲区。造成刑事拘留对象最终未进入刑事诉讼程序人数较多现象的原因之一是，检察机关对刑事案件报捕之前的侦查行为监督基本处于空白状态。这样的监督盲区和空白点还存在于其它诉讼环节，如公安机关立案后撤案的案件及立案活动过程的监督，不予批准逮捕案件的后续处理，对于侦查机关没有提请批准逮捕，也没有移送审查起诉的案件，从一定程度上说，也是法律监督的空白。例如2013年上半年，青浦区院侦查监督部门受理各类报捕案件344件483人，其中公安机关报捕案件343件481人，批准逮捕409人，附条件批捕2件2人，不批准逮捕74人。检察机关仅对不予批捕的原因有分析，但对不予批捕74人的后续的处理情况不了解、更谈不上掌控。还有检察机关对退查后没有重新移送审查起诉的案件及法院管辖的自诉案件都是监督空白。
（二）尚处于静态监督阶段，不能与动态的刑事案件运行轨迹相匹配
刑事案件的运行轨迹是一个动态的过程，并不是所有的刑事案件都依次经历立案、批捕、起诉、审判、执行的标准流程，有的案件可能在某一环节终止，有的案件长期停滞在某一环节无法继续后道流程，有的案件会出现流程回转。例如立案后发现犯罪嫌疑人已经死亡在侦查阶段需要撤案、在审查起诉阶段不起诉；如果立案后犯罪嫌疑人逃跑需要追逃，那么在犯罪嫌疑人追回之前，案件一直处于批捕环节；如果缓刑犯或未成年附条件不起诉犯罪嫌疑人违反规定，需要重新收监或起诉。而目前检察机关内设业务部门主要是根据刑事诉讼进程分段设置，各业务部门对公安机关或前流程业务部门移送来的案件进行“分段监督”，也就是说检察机关诉讼监督工作的目光没有紧盯着刑事案件的进展，不是在案件的动态进展中随时发现监督线索，而是等着其他机关或业务部门案件移送到手后，仅对本部门职责范围内的监督事项进行审查。简言之，检察机关的诉讼监督工作通常是事后监督，注重的是结果管理，忽视过程管理和对案件的事前预测和事中矫正，缺乏动态的实时监控，完全是一种静态式的审查监督，且各部门各自为政，没有从全案一盘棋上考虑，部门之间、承办人之间缺乏必要的沟通。如侦监部门只关注应当立案而不予立案、漏捕的案件，公诉部门只关注静态式的审查监督只看到了阶段性的结果（卷宗文书）而没有跟踪工作过程，进而导致可能会错失监督线索。
（三）监督格局上呈点状监督状态，未形成监督合力
同一检察机关内部监督力量“分段割据”，信息流转程序不够导致案件流失和监督空档，无法形成监督合力。如侦监部门要切实履行对侦查活动的监督，其中涉及逮捕决定是否执行、是否及时移送审查起诉、逮捕认定事实在起诉与审判过程中是否被变更、立案监督是否执行及移送起诉，案件线索移送后有无相关举措等，这些工作的落实需要侦监、公诉、监所、控申部门的相互配合，而目前缺少一个统筹的部门来协调这些监督事项并形成合力。实践中还存在重复监督，浪费资源的现象，如侦查监督部门和公诉部门是共同担当刑事诉讼监督职责的两大重要部门，在业务内容上存在前后衔接关系，但实践中两个部门的沟通渠道不顺畅，经常出现两个部门重复向侦查机关发出《应当逮捕犯罪嫌疑人意见书》、《补充移送起诉通知书》，这样的“撞车”现象，一方面影响到办案效率以及诉讼资源的耗损，另一方面也影响到检察机关司法文书的严肃性。又如，为延伸检察触角，检察机关设立了社区检察室，其职能之一就是监督公安派出所的刑事执法活动。在工作实践中，社区检察室负责向侦监部门移送线索。社区检察部门由于缺乏丰富刑事侦查监督经验的检察官，无法向侦查监督部门移送有价值的线索，而有办案经验的侦查监督检察官又疲于办理审查批捕案件，没有时间和精力到一线对刑事侦查活动进行监督，由此形成了“侦查监督线索发现难”的工作局面。在侦查批捕阶段，检察机关向公安机关制发了追捕建议书后，检察机关对公安机关的执行情况、罪犯的追捕情况根本不掌控。对侦监部门来说，制发追捕建议书就完成了审查批捕阶段的诉讼监督任务。但对整个刑事案件而言，制发追捕建议书仅是刑事案件再次进入诉讼程序的起源，需要跟踪后续处理情况以便监督。同时，上下级检察机关也未形成监督合力。上级院不全面掌握下级院的诉讼监督工作，下级检察院对于诉讼监督工作中遇到的问题和困难有时得不到上级院的支持和指导，如基层检察院发现的刑事抗诉案件，有时因上下沟通不够，得不到上级院的支抗。依据民事行政的法律规定，基层检察院发现符合抗诉条件的判决、裁定，只有提请抗诉权，没有抗诉权。上一级检察院虽有抗诉权，但案件抗诉到同级法院后，大多数案件又被指令发回原审法院再审，派员出席再审法庭的又是基层检察院。法律监督职责在上下两级检察院之间不断转换，难以形成监督合力。
（四）缺乏对诉讼监督问题的综合研判和协作发力的统筹部门
长期以来，在检察机关内部，不少人认为检察机关的主要职责是惩治犯罪，即诉讼职能，批捕、公诉、职务犯罪侦查等诉讼职能是“主业”，而诉讼监督则被视为附带性的“副业”，可有可无，因此检察机关诉讼监督工作长期以来处于相对薄弱现状。检察机关内部普遍存在着重视职务犯罪侦查和对刑事案件的批捕与公诉，轻视诉讼监督职能的现象，把工作重点放在诉讼职能上，而诉讼监督只是作为一种点缀，从而导致诉讼监督职权在实践中被弱化。当然诉讼监督权由各业务部门分别承担，划段分配，有利于各部门职责明晰，及时发现诉讼监督的线索，但如果存在一个集中统筹诉讼监督工作的部门，则能在“分”的基础上发挥“合”的优势，也许更有利于诉讼监督工作的整体推进。目前，检察机关诉讼监督权的分散配置，长期缺乏对诉讼监督问题的综合研判和协作发力的统筹部门，造成诉讼监督工作的割据状态，不利于检察机关全面掌握诉讼监督线索、综合研判并集中发力。当务之急是需要通过整合内部业务资源和人力资源，改变信息不畅、合力不强、各自为战、重复劳动等弊病，建立一个诉讼监督工作协调中心，以整合各部门分散的诉讼监督资源。
二、整合检察机关内部诉讼监督资源的实践意义
当前检察机关诉讼监督工作机制显现出监督范围有盲区、监督视野静态化、监督力量点状化的问题，引发我们对“割据化”检察机关诉讼监督工作格局的反思。通过不打乱现有机构体系的基础上，整合检察机关内部诉讼监督资源，建立“统”、“分”结合的诉讼监督工作机制，才能逐步改变诉讼监督工作非“主业”、诉讼监督效果“疲软”、诉讼监督工作机制“僵化”的现状。
（一）有利于优化配置检察机关内部业务资源和人力资源
刑事诉讼活动的全过程包括立案、侦查、起诉、审判、执行等阶段，与此相适应检察机关的刑事诉讼监督分为立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督，上述诉讼监督权分别由检察机关不同的业务部门行使，如侦查监督部门对侦查机关的刑事立案和侦查活动行使监督权，公诉部门对侦查机关侦查活动、人民法院的刑事审判进行监督；监所检察部门对监狱、看守所等机关的刑罚执行和监管活动、刑事审判活动以及部分侦查活动进行监督；控告申诉检察部门通过受理当事人的举报、申诉、控告等方式对上述各种诉讼活动进行监督；社区检察室对公安派出所的立案和侦查活动、特殊对象社区矫正等活动实行监督。同时，检察机关还对人民法院的民事和行政诉讼活动实行法律监督，并由民行检察部门行使。显而易见，诉讼监督职权在配置上呈分散状态，行使诉讼监督权的职能部门多，各部门之间职能重叠现象突出，这种现状导致诉讼监督工作缺乏统筹考虑、效率低下，效果不明显。加上当前基层检察院普遍存在案多人少现象，人案矛盾越来越突出，业务部门的承办人往往忙于应付办案，消化案件，根本无暇顾及诉讼监督，且多数承办人观念中普遍存在“重办案，轻监督”的思想，必然导致诉讼监督工作被弱化和边缘化的结局。通过机制重构来整合检察机关内部的诉讼监督资源，在实现强化检察机关诉讼监督职能的同时，客观上也使业务资源得以优化组合，节省了人力资源，通过建立信息共享平台，打通内部信息渠道、充分利用已掌握的业务信息；上下联动对外形成合力，也凸显了检察业务资源的利用效率；上下联动，借势借力，实现检察工作事半功倍效果，节省人力资本；联席会议制度提高内部业务部门之间工作衔接度，一定程度上也避免了重复劳动，相应地节省了人力资源。
（二）有利于形成监督合力
在缺乏监督文化传统的中国，监督工作的开展需要一个监督主体合力完成，有时甚至需要整个检察系统倾力而为。通过整合内部诉讼监督资源，由专司诉讼监督协调职能的部门，全面统筹本院诉讼监督工作，通过统一的诉讼监督平台关注具体案件，加强院内联系与协调，形成诉讼监督工作内部合力。如公诉、侦监、反贪、反渎、控申、监所、社区检察科等部门可以围绕增强诉讼监督实效这一总目标，结成监督网络，既各尽其责，又共同作用，互通有无，确保信息渠道畅通，使整个诉讼监督形成全院一盘棋，由静态变动态，最终形成监督合力。也可以经常与上级院的检委会秘书科与诉讼监督工作组保持联系，以下级院的名义请求上级院协调事项，从而密切上下级之间的工作合力。例如，在办案实践中，经常发生犯罪嫌疑人是盗窃惯犯，多次被法院判处刑罚，但犯罪嫌疑人为逃避刑罚，隐瞒了其被判刑及假释等情况，原审法院对被告人以其自报的身份情况作出判决，遗漏累犯或忽略正在被假释的身份。当再次抓获犯罪嫌疑人，检察机关发现了前一次法院判决遗漏累犯或忽略正在被假释的身份的情形。针对这种情况，上下级院就可以启动联动机制，对这种情形启动抗诉程序，对审判工作予以有力监督。还如，基层院发现的诉讼监督一类问题，也可以通过上级院汇总全市案例及数据，形成全市层面的一类问题通报，使诉讼监督效果扩大化。
（三）有利于发现一类问题、提高监督层次
整合诉讼监督资源，可以通过成立专门的诉讼监督协调中心，配备专职干部，收集、汇总诉讼监督线索，定期分析，形成诉讼监督报告。这些活动的开展便于归纳总结出诉讼监督的一类问题。如对公安机关在办案中存在的一类虽不构成违法但严重影响到案件顺利办理的倾向性问题，虽不属于发出书面纠正违法通知，但检察机关可以发出专项工作通报，予以指导或纠正，提高监督效果。此外，单纯就个案提出的诉讼监督很难有较大的社会影响和效果，因为个案中反映出来的问题大多是个别、局部的，就此提出的监督也难以触及问题的根本。而重视对同类型案件的分析研究，发掘类型案件中隐藏的带有普遍性和倾向性的问题，对一类问题进行诉讼监督就彰显了检察监督的威力，提高了监督的层次。近年来，青浦区院先后针对公安机关存在立而不侦、久侦不结、采取强制措施不当、特审室使用不规范、特情管理混乱等问题制发检察建议和一类问题通报，引起了公安机关的重视，取得了较好的监督效果。
（四）有利于增强监督的有效性、统一性和权威性
通过对内整合资源，成立专门机构、配备专职人员，有一个专门的部门来牵头统筹诉讼监督工作，可以将各部门在开展工作中的主要情况、发现的主要问题、需要引起注意的主要事项等向各部门进行通报，确保信息渠道畅通；也可以通过召集联席会议等形式，对各部门在诉讼监督中遇到的协作事项进行协调，共商对策，提高诉讼监督工作质量；还可以对检察建议、检察公函、纠正违法等诉讼监督方式的落实和回复情况进行跟踪、督促，随时实现同步监督，避免承办人一发了之的现象，针对情况不反馈的情形，有专职人员跟踪落实，从而使监督落到实处，提高监督的有效性；更可以减少监督中的扯皮现象，如，立案监督由检察机关内部的控申和侦监部门共同负责，这种职能上的交叉往往会导致工作上的扯皮，从而影响和削弱监督成效。同时，通过一个部门统筹协调整个院的诉讼监督工作，对外以检察院的名义，能够增强监督工作的统一性和权威性。在上海检察机关贯彻实施“两法”的实践中，我们发现实行羁押必要性审查归口办理的四个单位受理量占整个监所条线受理量的四分之三，向办案部门提出变更强制措施建议138人，办案部门采纳建议变更强制措施107人，采纳率77.5%，远高于平均采纳率。这说明，为强化检察机关诉讼监督职能，在分散配置职权的基础上，还需要有部门来对分散的职能进行统筹，这样更能提高工作成效。湖北省检察机关“两个适度分离”工作机制取得的成果也证明了这一点。改革两年多来，湖北检察机关逐步使诉讼监督在检察工作中的地位提升到与诉讼并列的主业，专职、新组建的诉讼监督机构开展了积极的诉讼监督活动，形成了敢于监督的工作氛围，不仅加强了诉讼监督职能，还通过诉讼监督工作促进了诉讼职能的完善。
三、诉讼监督内部资源整合机制的框架
改变目前检察机关诉讼监督弱化的现状，必须转变诉讼监督理念，变革现有的诉讼监督模式，尤其是对现有的诉讼监督内部资源进行重新整合利用，在不打乱现有部门设置的情况下，构建一个全程化、立体化的诉讼监督工作新机制，从而实现对诉讼活动的全方位、全过程、动态性的监督。为此，我们设想从以下方面进行探索：
（一）信息共享机制
信息先导是推行诉讼监督内部资源整合的前提和基础。目前，诉讼监督工作之所以出现多个盲区，甚至出现监督脱节的现象，首先在于监督信息传递不畅，信息资源没有实现上下共享。检察机关只有加强内部信息沟通，互通有无，才能有效掌控各部门监督资源，做到有的放矢。具体来看，检察机关各部门间应当努力做到信息共享、情况互通、密切配合，共同实现对刑事诉讼监督资源的内部整合。以侦监、公诉部门为例，实践中两部门间的信息交流渠道并不通畅，往往是批捕部门已经过反复讨论过的案件，在审查起诉环节却没有受到应有的重视。因此，应当充分利用现有资源，加强部门间的信息交流与沟通。
首先，要建立院级层面的诉讼监督信息平台，在这个平台上建立违法信息数据库，侦监、公诉、未检、监所、控申、案件管理、社区检察、民检等业务部门在发现公安机关、人民法院、司法行政机关违法信息后立即输入到信息库内，并安排专门的诉讼监督人员予以管理协调。违法信息库采用分门别类设立四个子信息库，包括侦查行为违法信息、审判行为违法信息、执行行为违法信息及其他行政行为违法信息。各部门分别发现的违法信息一经录入平台，其他业务部门皆可查阅。同时建立司法工作人员职务犯罪案件的查办和移送机制，建立健全反贪污贿赂、反渎职侵权与相关业务部门的信息沟通、线索移送和案件移送机制，拓宽发现司法工作人员违法犯罪行为的渠道。
（二）协调联动机制
资源整合是诉讼监督内部资源整合的核心价值追求。按照“横向协作、内部整合、总体统筹”的总体要求，结合工作实际，积极探索检察机关内部协作配合联动机制，优化法律监督职能在检察机关各内设机构之间的资源配置。协调联动机制包含协调机制和联动机制两个方面，此处的协调联动是指本院内部各部门的协调联动和同级院之间的协调联动，不包括上下级院之间的协调机制。首先，要打破部门分割限制，将检察机关内部监督资源作为一个有机整体，统筹调度，合理使用，在明确各自职责的基础上，建立健全线索移送、衔接配合、沟通联系等制度，有效整合检察机关的监督资源，避免重复劳动，形成监督合力，提升监督效果。其次，为确保内部各部门协作顺畅、及时、高效，可以在各业务部门确定一至两名业务水平较高的人员为内部协作联络员，负责本部门对诉讼监督工作配合与协作的具体事项，及时将各自部门发现的主要问题、需要引起重视的事项等进行收集，并互相通报，互通有无，确保横向联动，形成合力。再次，在大监督格局中，检察机关各部门之间要充分研究与其他部门在刑事诉讼监督方面的结合点与契合点。具体而言：在立案监督方面，控申部门积极配合侦监部门开展立案监督工作，对于控申部门发现立案监督的线索要及时移送侦监部门；在侦查监督方面，侦监与公诉、未检部门加强协调，侦监部门在审查批捕阶段发现侦查机关的违法行为要报公诉部门备案，公诉部门在审查起诉阶段发现同一违法行为跟踪督办，避免重复制发检察建议和纠正违法通知书。在重大刑事案件中，公诉部门提前介入，联合侦监部门加强监督；在审判监督方面，事中监督由公诉部门负责，事后监督要加强控申、监所与公诉部门的协调配合，对于被害人要求提起抗诉的案件，共同研商，形成内部合力，以期加强诉讼监督；在刑事执行监督方面，监所、社区检察与公诉部门形成信息互通机制，对人民法院减刑、假释工作形成检察监督合力。同时，各部门在行使监督职责的过程中，遇到违法侦查、审判的行为或拒不纠正违法行为涉嫌犯罪的，应向反渎和反贪部门及时通报，开展调查。同时同级院之间发现监督线索的要及时通报，相互配合。
举例说明：公诉部门与侦监部门捕前联手、捕中沟通、捕后跟踪，使捕、诉双方改变各自固有的办案思维模式，彼此换位思考，做到捕诉之间无缝衔接，既能增强侦监干部的证据分析能力，提高侦查监督能力，又能提高诉讼效率，避免重复追诉等“撞车”现象的再次发生，也保证了公诉部门案件审查起诉的质量；通过协作联动机制，将侦监部门作出批捕决定而公诉部门拟作另处、不诉处理的案件登记在册，并由侦监部门承办人参与公诉部门的主诉检察官例会，加强沟通，使案件的处理过程处于透明状态；通过协作联动机制，使承办人清晰地了解检察建议、检察公函、纠正违法等诉讼监督方式的落实和回复情况，对于没有及时回复的，承办人要尽快催办、跟踪，争取诉讼监督能够取得实效。
（三）上下联动机制
诉讼监督内部资源整合工作机制能否落到实处并取得扎实成效，关键在于上下两级检察机关能否做到上下联动，无缝对接。而要做到这一点，首先应从制度设计上调动两级院相互配合的积极性。针对上下级检察机关诉讼监督未形成合力、效率低、效果差的问题，检察机关应进一步建立上下级检察机关诉讼监督工作联动机制，加强上下级检察机关的纵向协作。首先，建立刑事诉讼监督工作向上级院备案制度。对重大监督事项，有必要在七日内向上级院诉讼监督部门报备，对其他监督事项可以采取月报的形式；下级院对于诉讼监督工作开展过程中存在的问题或者遇到的困难，应及时向上级院请示报告，取得上级院的支持和指导。其次，建立上级院对下级院重大监督线索的统一管理，跟踪监督制度。上级院应全面掌握下级院的诉讼监督工作情况，对于重大监督事项或被监督对象逾期不回复监督意见等情形，可采取上下级院联合办理的方式，或由上级院向被监督对象的上一级机关提出监督意见或建议，以保证诉讼监督活动取得实际效果。再次，上级院加强对基层院诉讼监督工作的指导和支持。上级院通过支持抗诉、指定管辖、督办协调、书面审查等方式，加强对基层院的工作领导、业务指导和同步监督，为基层院依法开展诉讼监督工作排除干扰，消除阻力。基层院通过备案、请示、报告等跟踪监督方式主动加强与上级院的沟通和配合，做到上情下达、下情上达，确保诉讼监督工作不因审级的变换而改变，不因诉讼职能的切换而中断，实现上下级检察机关诉讼监督职能上的无缝对接，并伴随案件的诉讼流转打造出一个不断延展的诉讼监督资源整合平台，有效整合上下两级院监督资源。
（四）联席会议机制
诉讼监督内部资源整合的意义在于促进整个执法活动的规范化、正规化，以真正实现公正司法。为此，在继续强调使用好刚性监督措施的同时，检察机关应更加注重通过多种渠道加强各监督主体的沟通与协调，在检察机关内部建立有关职能部门负责人定期举行联席会议的机制。通过定期召开联席会议，加强对诉讼监督现状问题的理解与沟通，及时获悉兄弟部门在办案件信息，适时提出监督意见。在诉讼监督层面形成合力的同时，注意体现制衡原则，各诉讼监督职能部门共同探讨有关定罪、量刑的标准、尺度，共同维护法律的统一正确实施。司法实践中存在着同一检察机关内部不同内设机构就某些法律适用标准的理解、把握的不统一，从而导致刑诉监督效果削弱的情况。通过联席会议机制，针对证据认定、适用法律标准等问题交换意见，求同存异，实现法律的统一适用，促进诉讼监督内部资源在更大层面的整合。
为了确保联系会议机制的有效落实，首先，应在制度层面上落实相关配套措施，制定《诉讼监督联席会议制度实施办法》并加以落实，明确每季度定期召开一次诉讼监督联系会议，分析、研判诉讼监督工作的主要情况、发现的主要问题、需要引起注意的主要事项等，并对诉讼监督重点、难点问题进行研讨，对重大监督线索、一类问题监督进行集体诊断、研究。对抗诉、重大诉讼违法事件等紧迫问题可以临时启动联席会议，共同进行商议，研究对策。其次，应在案管、侦监、公诉、未检、监所、控申、民检、社区检察部门中分别确立联席会议联系人，各联系人负责与诉讼监督事务协调中心实现无缝对接，及时、准确传递信息，联系人可由各部门诉讼监督联络员或科长（副科长）兼任。最后，明确联席会议召集人由诉讼监督事务协调中心承担，具体负责会议议题、材料等收集、汇总等工作。
（五）一类问题的发现、研判机制
上海检察机关为了提高法律监督层次，确保国家法律准确实施，在全国首创对适用法律不统一、执法不平衡等一类问题、一类案件实施监督，创新了诉讼监督的手段，极大地提升了诉讼监督的效果。上海检察机关的做法也正契合了诉讼监督内部资源整合机制的核心所在，检察机关通过对刑事案件全过程、全方位、无死角的主动监督，在监督过程中发现并纠正具体违法问题的同时，对已经进行的个案诉讼监督活动进行总结，在此基础上定期对已有做法汇总、研判，发现侦查机关、司法机关在刑事诉讼过程中容易出现的一类问题，通过《检察建议书》、《一类问题通报》等载体向相关机构进行反馈，督促其整改，真正实现通过诉讼监督内部资源整合这一手段来保障刑事诉讼各个环节的有序运行。
此机制的重点在于一类问题如何发现，应结合目前的主任检察官办案机制改革，在各个主任检察官办案组建立有效机制对一类问题进行专门整理、研判，充分履行诉讼监督职能。一是在每个主任检察官办案组设立专人对案件审查过程中发现的诉讼监督信息资源进行审查，由资深检察官对诉讼监督信息资源等情况进行整理、汇总。二是依托前述信息共享、协调联动、上下联动、联席会议等机制，对发现的诉讼监督线索及时梳理归纳，经分析研判认为有监督必要的及时运用适当的方式向有关部门提出监督意见。三是落实监督效果，对于类案问题提出的整改措施，如发出检察建议、检察公函、一类问题通报等监督意见后，要及时跟踪其落实整改情况。通过回访、座谈、要求回复等方式进行监督，了解落实进度，督促有关单位及时回复并整改。对于坚持不予回复的单位，积极与上级检察机关沟通，由上级院向被监督对象的上一级机关进行督促，提升监督力度。
（六）跟踪督办机制
目前检察机关分段式的监督割裂局面必然带来信息不全面的问题，导致检察机关的诉讼监督失去了线索来源基础。例如，实践中由于多种因素制约，检察机关对"在逃"、"另案处理"等类型的涉案人员的诉讼监督力度不够，主要表现为监督渠道不畅、监督时间滞后、监督刚性不足等。检察机关应通过规范适用条件、拓展监督知情渠道、建立内部衔接配合机制、制定层级递进的监督体系等方式，形成对诉讼过程的全程动态监督机制。检察机关只有对刑事案件进行全程跟踪，掌握全面信息，才有可能发现处理过程中存在的问题，进而发现个别司法人员的违规、违法甚至犯罪行为。因此，实现检察机关诉讼监督内部资源整合的作用就相当于城管部门在社会管理中的职责。诉讼监督内部资源的整合使得检察机关有专门机构和专门人员能够对每一起刑事案件进行全程、不间断的跟踪。
检察机关诉讼监督职能的最终实现还要体现在最终的监督效果上，若检察机关的诉讼监督行为流于形式，则对检察机关的法律权威也是一种破坏。一方面，检察机关应按照《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，及时向人大或人大常委会汇报法律监督实施情况，依托人大的组织、协调职能对诉讼监督行为进行跟踪督办。另一方面，检察机关还应与相关单位（尤其是诉讼监督涉及的单位，如公安、法院等）建立协调处理机制，分管领导负责联系对口单位的相关负责人，督促其对检察机关诉讼监督行为及时进行回复并整改。
四、诉讼监督内部资源整合机制需要解决的几个问题
诉讼监督内部资源整合就是要盘活好检察机关现有的资源，最大化地利用好和发挥好检察机关的人力优势，提升检察干警的监督意识，凝聚共识，借助网络数据平台，加强组织领导，形成诉讼监督合力。
（一）思想认识层面，提升检察干警诉讼监督意识
正确的监督意识是开展诉讼监督工作的根本。当前检察机关诉讼监督工作中存在着一些错误的思想和认识，一种是对检察机关法律定位不准，不去监督；一种是重配合轻制约，不愿监督；一种是重打击轻保护，不正确监督；一种是重关系轻原则，不依法监督等，这些错误的思想认识直接影响和制约了诉讼监督工作的深入开展。所以，必须在思想根源上加强对检察干警的理念教育，切实在其头脑中树立正确的监督意识，增强做好诉讼监督工作的责任感和使命感，树立不敢监督、不愿监督是失职，随意监督、滥用监督是渎职的观念；树立检察工作全局观念，合力做强检察机关诉讼监督工作，保持监督意识的常态化，立足本职工作、从检察机关自身工作的角度努力确保诉讼监督权的有效行使。
（二）创建一个平台，建立诉讼监督信息共享系统
当前，网络不仅成为获取信息、休闲娱乐、沟通交流的平台，也成为提高工作效率的工具，更是公开信息、相互监督的平台。长期以来，公检法机关都有各自独立运行的办案辅助软件，这些办案软件的运用提高了办案效率。根据刑事诉讼的运行流程，公检法三机关是以刑事案件的处理为纽带而组成的一个系统，检察机关是刑事诉讼的一个子系统，要想在利用信息技术上取得更大的成效，就必须注重系统之间的协调，各系统之间相互协调的最佳载体就是网络信息化的共享。建立公检法三机关刑事案件的信息共享系统，实现案件信息的共享，不仅便于案件的快速流转，更有利于检察机关及时发现诉讼监督线索，充分发挥诉讼监督职能。
建立公检法三机关共用的刑事案件信息系统，实现案件数据自动转换及数字化办案。例如，在一个刑事案件完整的诉讼流程中，就可以按照以下方式实现协同办公：公安机关把案发情况直接登记在信息共享系统，检察官通过系统就能为办案民警提供办案建议，对于立案案件还可以引导侦查。公安机关通过平台零时间的向检察机关移送案卷的电子档，检察院收到后，可以直接用于案件登记，摘录证据后制作阅卷笔录、撰写法律文书。侦监部门检察官审查后直接把批准逮捕决定书通过平台发送给办案民警，民警在其系统上就可以直接打印文书后马上执行。公安侦查终结后移送起诉时同时将文书卷和电子卷移送检察院，检察院审查后把起诉书和证据材料的电子档发送给法院，法院办案人员可以直接用于网上办案。法院的判决书制作后可以第一时间直接发送给检察院，由检察院直接打印出来。判决生效后，法院将判决书电子档直接发送看守所执行。
通过这样的信息共享平台，检察机关可以完整、清晰的了解案件在每一个办案时间节点的状况，对公安侦查人员和法院审判人员的违法、违纪行为及时发现并纠处，必将极大地拓展检察机关诉讼监督的途径，提升诉讼监督的实际效果。
（三）加强组织领导，设立诉讼监督事务协调中心
检察机关应对内部的诉讼监督资源进一步进行整合，设立诉讼监督事务协调中心。该中心在检察机关内部负责协调各部门的诉讼监督资源，真正做到统筹兼顾。诉讼监督事务协调中心专司诉讼监督职能，但又于目前湖北检察机关诉讼监督机构的职能存有区别。
诉讼监督事务协调中心不负责具体的诉讼监督行为，只是在检察机关发现诉讼领域司法人员违规、违法线索之后，整合、协调各业务部门的诉讼监督力量，形成诉讼监督的合力，避免出现多头监督、重复监督甚至监督盲区等现象的出现。诉讼监督事务协调中心日常应负责定期召集检察机关内部各部门负责人举行联席会议，牵头对司法工作人员的违法行为进行调查，统筹检察建议和纠正违法通知书的制发及跟踪落实等工作。实践中，可将诉讼监督事务协调中心下设于检察委员会，与检委会办公室合署办公，由检委会专职委员兼任诉讼监督事务协调中心主任，同时配备1-2名有丰富一线办案经验的资深检察官负责线索的分析、研判等工作。
（四）明确各部门联系人及专职监督员
在进行检察机关诉讼监督内部资源整合的过程中，为了有效推进信息共享平台、诉讼监督事务协调中心、联席会议等机制的推进，有必要在各相关部门明确联系人，并由各个内设部门确定专职监督员。具体来说，根据刑事案件在公检法司之间流转的运行流程，在社区检察部门、侦查监督部门、公诉部门、监所部门等相关机构中明确一名联系人，由该名联系人负责向信息共享平台填报有关诉讼监督数据，保持与诉讼监督事务协调中心的日常联络与沟通，并根据诉讼监督事务协调中心的安排，组织科室有关人员参与联席会议等一系列行政辅助职能。而专职监督员则专司诉讼监督线索的发现整理，及时将信息反馈给诉讼监督事务协调中心，并根据中心的统筹安排，推进具体的监督工作。同时，专职监督员在进行监督工作的同时，应对所发现的一类问题进行整理，利用联席会议等机制及时汇报，推进检察机关一类问题监督工作机制的有效推进。实践中，可由各部门内勤兼任联系人，负责日常的行政辅助职能，而专职监督员则应由经验丰富的资深检察官担任，该检察官不承担其他业务职能，专司诉讼监督业务，并可配备1-2名检察官作为辅助力量。
（五）改革诉讼监督考核机制
就诉讼监督工作的考核机制而言，目前考核指标设置不尽合理，更多强调积极监督，而对应当监督而不监督或消极监督的情况缺乏考核，指标设置上仍有重数量、轻质量的倾向；对检察机关其它内设机构发现、移送诉讼监督案件线索没有确立明确合理的考核指标，影响了诉讼监督工作的内部协作和配合；未能充分考虑监督考核指标与办案考核指标的关系，过于强调后者影响了检察官监督的积极性。例如，受改判率指标的限制，有时上级检察院会对下级院的抗诉意见是否支持过于谨慎；考核权重设置还不能体现诉讼监督的重要性，导致诉讼监督工作往往得不到应有的重视；考核结果未能有效运用，不能充分发挥考核的激励督促作用；检察系统树立的先进典型以职务犯罪侦查、公诉部门居多，很少奖励、树立在诉讼监督工作中涌现的先进典型，导致引导示范作用不强。
因此，在对检察机关诉讼监督内部资源进行整合的同时，应对现有的考核机制进行大刀阔斧的改革。通过考核指标的合理设置，鼓励广大检察干警真正意识到自己所肩负的诉讼监督职责，在检察机关内部营造勇于监督、善于监督的诉讼监督工作新局面。
检察机关的诉讼监督是指人民检察院根据宪法和法律的规定，通过行使国家法律监督权，依照法定程序，督促纠正诉讼过程中的违法行为，以保障诉讼程序正当合法的一项专门性活动。诉讼监督是检察权的重要组成部分，也是检察机关的核心职能。通过对诉讼活动的监督，检察权最终实现对其他国家权力的制衡。目前，我国检察机关的诉讼监督因监督领域条块分割、监督主体分散监督等原因，导致检察机关的诉讼监督工作中出现了效率低、效果差、重复监督、监督力量薄弱等现状，难以形成监督合力，影响诉讼监督职能的充分发挥。本课题通过对检察机关诉讼监督工作的现状和存在的问题进行分析，提出在不改变现有检察机关内部机构设置的基础上，整合内部资源，完善工作机制，构建一种全程化、立体化的诉讼监督工作新格局，确保检察机关的诉讼监督工作能科学、合理、高效运转。
一、检察机关诉讼监督工作的现状及存在的问题
检察机关作为法律监督机关具有诉讼职能和诉讼监督职能两大职能。然而，长期以来，检察机关诉讼监督工作一直处于“薄弱”和“疲软”状态，其发展状态中的问题主要表现在以下几个方面：
（一）在范围上存有监督盲区和空白点
在我国，检察机关作为法定的、唯一一个全程参与刑事诉讼的司法机关，理论上应当掌控除审判独立内容以外的刑事案件全部信息。唯有如此，才能监督其他机关的诉讼活动及其工作人员的行为是否违法。但实践中，检察机关不掌控制发追捕建议书后罪犯追捕的情况，不掌控公安机关不立案刑事案件的处理情况及后续结果，不掌控公安机关立案后又撤案刑事案件的处理情况及后续结果，也不掌控公安机关报捕后未批捕案件的处理情况及后续结果。这些信息的大量缺失，使得检察机关对刑事案件的信息尚且无法全部掌握，对侦查行为的监督更是无能为力。2013年上半年，青浦区看守所共收押各类违法犯罪人员1364人，其中刑事拘留1343人，直接决定逮捕21人。共出所1544人，其中判决后投送监狱321人，刑满释放473人，缓刑38人，取保候审307人，临时寄押带走58人，转送本市或外省市看守所关押的有77人，转劳教16人，转其他处理的共有254人次，其他处理人数占同期刑事拘留人数的18.9%，而这254人就成了检察机关监督的盲区。造成刑事拘留对象最终未进入刑事诉讼程序人数较多现象的原因之一是，检察机关对刑事案件报捕之前的侦查行为监督基本处于空白状态。这样的监督盲区和空白点还存在于其它诉讼环节，如公安机关立案后撤案的案件及立案活动过程的监督，不予批准逮捕案件的后续处理，对于侦查机关没有提请批准逮捕，也没有移送审查起诉的案件，从一定程度上说，也是法律监督的空白。例如2013年上半年，青浦区院侦查监督部门受理各类报捕案件344件483人，其中公安机关报捕案件343件481人，批准逮捕409人，附条件批捕2件2人，不批准逮捕74人。检察机关仅对不予批捕的原因有分析，但对不予批捕74人的后续的处理情况不了解、更谈不上掌控。还有检察机关对退查后没有重新移送审查起诉的案件及法院管辖的自诉案件都是监督空白。
（二）尚处于静态监督阶段，不能与动态的刑事案件运行轨迹相匹配
刑事案件的运行轨迹是一个动态的过程，并不是所有的刑事案件都依次经历立案、批捕、起诉、审判、执行的标准流程，有的案件可能在某一环节终止，有的案件长期停滞在某一环节无法继续后道流程，有的案件会出现流程回转。例如立案后发现犯罪嫌疑人已经死亡在侦查阶段需要撤案、在审查起诉阶段不起诉；如果立案后犯罪嫌疑人逃跑需要追逃，那么在犯罪嫌疑人追回之前，案件一直处于批捕环节；如果缓刑犯或未成年附条件不起诉犯罪嫌疑人违反规定，需要重新收监或起诉。而目前检察机关内设业务部门主要是根据刑事诉讼进程分段设置，各业务部门对公安机关或前流程业务部门移送来的案件进行“分段监督”，也就是说检察机关诉讼监督工作的目光没有紧盯着刑事案件的进展，不是在案件的动态进展中随时发现监督线索，而是等着其他机关或业务部门案件移送到手后，仅对本部门职责范围内的监督事项进行审查。简言之，检察机关的诉讼监督工作通常是事后监督，注重的是结果管理，忽视过程管理和对案件的事前预测和事中矫正，缺乏动态的实时监控，完全是一种静态式的审查监督，且各部门各自为政，没有从全案一盘棋上考虑，部门之间、承办人之间缺乏必要的沟通。如侦监部门只关注应当立案而不予立案、漏捕的案件，公诉部门只关注静态式的审查监督只看到了阶段性的结果（卷宗文书）而没有跟踪工作过程，进而导致可能会错失监督线索。
（三）监督格局上呈点状监督状态，未形成监督合力
同一检察机关内部监督力量“分段割据”，信息流转程序不够导致案件流失和监督空档，无法形成监督合力。如侦监部门要切实履行对侦查活动的监督，其中涉及逮捕决定是否执行、是否及时移送审查起诉、逮捕认定事实在起诉与审判过程中是否被变更、立案监督是否执行及移送起诉，案件线索移送后有无相关举措等，这些工作的落实需要侦监、公诉、监所、控申部门的相互配合，而目前缺少一个统筹的部门来协调这些监督事项并形成合力。实践中还存在重复监督，浪费资源的现象，如侦查监督部门和公诉部门是共同担当刑事诉讼监督职责的两大重要部门，在业务内容上存在前后衔接关系，但实践中两个部门的沟通渠道不顺畅，经常出现两个部门重复向侦查机关发出《应当逮捕犯罪嫌疑人意见书》、《补充移送起诉通知书》，这样的“撞车”现象，一方面影响到办案效率以及诉讼资源的耗损，另一方面也影响到检察机关司法文书的严肃性。又如，为延伸检察触角，检察机关设立了社区检察室，其职能之一就是监督公安派出所的刑事执法活动。在工作实践中，社区检察室负责向侦监部门移送线索。社区检察部门由于缺乏丰富刑事侦查监督经验的检察官，无法向侦查监督部门移送有价值的线索，而有办案经验的侦查监督检察官又疲于办理审查批捕案件，没有时间和精力到一线对刑事侦查活动进行监督，由此形成了“侦查监督线索发现难”的工作局面。在侦查批捕阶段，检察机关向公安机关制发了追捕建议书后，检察机关对公安机关的执行情况、罪犯的追捕情况根本不掌控。对侦监部门来说，制发追捕建议书就完成了审查批捕阶段的诉讼监督任务。但对整个刑事案件而言，制发追捕建议书仅是刑事案件再次进入诉讼程序的起源，需要跟踪后续处理情况以便监督。同时，上下级检察机关也未形成监督合力。上级院不全面掌握下级院的诉讼监督工作，下级检察院对于诉讼监督工作中遇到的问题和困难有时得不到上级院的支持和指导，如基层检察院发现的刑事抗诉案件，有时因上下沟通不够，得不到上级院的支抗。依据民事行政的法律规定，基层检察院发现符合抗诉条件的判决、裁定，只有提请抗诉权，没有抗诉权。上一级检察院虽有抗诉权，但案件抗诉到同级法院后，大多数案件又被指令发回原审法院再审，派员出席再审法庭的又是基层检察院。法律监督职责在上下两级检察院之间不断转换，难以形成监督合力。
（四）缺乏对诉讼监督问题的综合研判和协作发力的统筹部门
长期以来，在检察机关内部，不少人认为检察机关的主要职责是惩治犯罪，即诉讼职能，批捕、公诉、职务犯罪侦查等诉讼职能是“主业”，而诉讼监督则被视为附带性的“副业”，可有可无，因此检察机关诉讼监督工作长期以来处于相对薄弱现状。检察机关内部普遍存在着重视职务犯罪侦查和对刑事案件的批捕与公诉，轻视诉讼监督职能的现象，把工作重点放在诉讼职能上，而诉讼监督只是作为一种点缀，从而导致诉讼监督职权在实践中被弱化。当然诉讼监督权由各业务部门分别承担，划段分配，有利于各部门职责明晰，及时发现诉讼监督的线索，但如果存在一个集中统筹诉讼监督工作的部门，则能在“分”的基础上发挥“合”的优势，也许更有利于诉讼监督工作的整体推进。目前，检察机关诉讼监督权的分散配置，长期缺乏对诉讼监督问题的综合研判和协作发力的统筹部门，造成诉讼监督工作的割据状态，不利于检察机关全面掌握诉讼监督线索、综合研判并集中发力。当务之急是需要通过整合内部业务资源和人力资源，改变信息不畅、合力不强、各自为战、重复劳动等弊病，建立一个诉讼监督工作协调中心，以整合各部门分散的诉讼监督资源。
二、整合检察机关内部诉讼监督资源的实践意义
当前检察机关诉讼监督工作机制显现出监督范围有盲区、监督视野静态化、监督力量点状化的问题，引发我们对“割据化”检察机关诉讼监督工作格局的反思。通过不打乱现有机构体系的基础上，整合检察机关内部诉讼监督资源，建立“统”、“分”结合的诉讼监督工作机制，才能逐步改变诉讼监督工作非“主业”、诉讼监督效果“疲软”、诉讼监督工作机制“僵化”的现状。
（一）有利于优化配置检察机关内部业务资源和人力资源
刑事诉讼活动的全过程包括立案、侦查、起诉、审判、执行等阶段，与此相适应检察机关的刑事诉讼监督分为立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督，上述诉讼监督权分别由检察机关不同的业务部门行使，如侦查监督部门对侦查机关的刑事立案和侦查活动行使监督权，公诉部门对侦查机关侦查活动、人民法院的刑事审判进行监督；监所检察部门对监狱、看守所等机关的刑罚执行和监管活动、刑事审判活动以及部分侦查活动进行监督；控告申诉检察部门通过受理当事人的举报、申诉、控告等方式对上述各种诉讼活动进行监督；社区检察室对公安派出所的立案和侦查活动、特殊对象社区矫正等活动实行监督。同时，检察机关还对人民法院的民事和行政诉讼活动实行法律监督，并由民行检察部门行使。显而易见，诉讼监督职权在配置上呈分散状态，行使诉讼监督权的职能部门多，各部门之间职能重叠现象突出，这种现状导致诉讼监督工作缺乏统筹考虑、效率低下，效果不明显。加上当前基层检察院普遍存在案多人少现象，人案矛盾越来越突出，业务部门的承办人往往忙于应付办案，消化案件，根本无暇顾及诉讼监督，且多数承办人观念中普遍存在“重办案，轻监督”的思想，必然导致诉讼监督工作被弱化和边缘化的结局。通过机制重构来整合检察机关内部的诉讼监督资源，在实现强化检察机关诉讼监督职能的同时，客观上也使业务资源得以优化组合，节省了人力资源，通过建立信息共享平台，打通内部信息渠道、充分利用已掌握的业务信息；上下联动对外形成合力，也凸显了检察业务资源的利用效率；上下联动，借势借力，实现检察工作事半功倍效果，节省人力资本；联席会议制度提高内部业务部门之间工作衔接度，一定程度上也避免了重复劳动，相应地节省了人力资源。
（二）有利于形成监督合力
在缺乏监督文化传统的中国，监督工作的开展需要一个监督主体合力完成，有时甚至需要整个检察系统倾力而为。通过整合内部诉讼监督资源，由专司诉讼监督协调职能的部门，全面统筹本院诉讼监督工作，通过统一的诉讼监督平台关注具体案件，加强院内联系与协调，形成诉讼监督工作内部合力。如公诉、侦监、反贪、反渎、控申、监所、社区检察科等部门可以围绕增强诉讼监督实效这一总目标，结成监督网络，既各尽其责，又共同作用，互通有无，确保信息渠道畅通，使整个诉讼监督形成全院一盘棋，由静态变动态，最终形成监督合力。也可以经常与上级院的检委会秘书科与诉讼监督工作组保持联系，以下级院的名义请求上级院协调事项，从而密切上下级之间的工作合力。例如，在办案实践中，经常发生犯罪嫌疑人是盗窃惯犯，多次被法院判处刑罚，但犯罪嫌疑人为逃避刑罚，隐瞒了其被判刑及假释等情况，原审法院对被告人以其自报的身份情况作出判决，遗漏累犯或忽略正在被假释的身份。当再次抓获犯罪嫌疑人，检察机关发现了前一次法院判决遗漏累犯或忽略正在被假释的身份的情形。针对这种情况，上下级院就可以启动联动机制，对这种情形启动抗诉程序，对审判工作予以有力监督。还如，基层院发现的诉讼监督一类问题，也可以通过上级院汇总全市案例及数据，形成全市层面的一类问题通报，使诉讼监督效果扩大化。
（三）有利于发现一类问题、提高监督层次
整合诉讼监督资源，可以通过成立专门的诉讼监督协调中心，配备专职干部，收集、汇总诉讼监督线索，定期分析，形成诉讼监督报告。这些活动的开展便于归纳总结出诉讼监督的一类问题。如对公安机关在办案中存在的一类虽不构成违法但严重影响到案件顺利办理的倾向性问题，虽不属于发出书面纠正违法通知，但检察机关可以发出专项工作通报，予以指导或纠正，提高监督效果。此外，单纯就个案提出的诉讼监督很难有较大的社会影响和效果，因为个案中反映出来的问题大多是个别、局部的，就此提出的监督也难以触及问题的根本。而重视对同类型案件的分析研究，发掘类型案件中隐藏的带有普遍性和倾向性的问题，对一类问题进行诉讼监督就彰显了检察监督的威力，提高了监督的层次。近年来，青浦区院先后针对公安机关存在立而不侦、久侦不结、采取强制措施不当、特审室使用不规范、特情管理混乱等问题制发检察建议和一类问题通报，引起了公安机关的重视，取得了较好的监督效果。
（四）有利于增强监督的有效性、统一性和权威性
通过对内整合资源，成立专门机构、配备专职人员，有一个专门的部门来牵头统筹诉讼监督工作，可以将各部门在开展工作中的主要情况、发现的主要问题、需要引起注意的主要事项等向各部门进行通报，确保信息渠道畅通；也可以通过召集联席会议等形式，对各部门在诉讼监督中遇到的协作事项进行协调，共商对策，提高诉讼监督工作质量；还可以对检察建议、检察公函、纠正违法等诉讼监督方式的落实和回复情况进行跟踪、督促，随时实现同步监督，避免承办人一发了之的现象，针对情况不反馈的情形，有专职人员跟踪落实，从而使监督落到实处，提高监督的有效性；更可以减少监督中的扯皮现象，如，立案监督由检察机关内部的控申和侦监部门共同负责，这种职能上的交叉往往会导致工作上的扯皮，从而影响和削弱监督成效。同时，通过一个部门统筹协调整个院的诉讼监督工作，对外以检察院的名义，能够增强监督工作的统一性和权威性。在上海检察机关贯彻实施“两法”的实践中，我们发现实行羁押必要性审查归口办理的四个单位受理量占整个监所条线受理量的四分之三，向办案部门提出变更强制措施建议138人，办案部门采纳建议变更强制措施107人，采纳率77.5%，远高于平均采纳率。这说明，为强化检察机关诉讼监督职能，在分散配置职权的基础上，还需要有部门来对分散的职能进行统筹，这样更能提高工作成效。湖北省检察机关“两个适度分离”工作机制取得的成果也证明了这一点。改革两年多来，湖北检察机关逐步使诉讼监督在检察工作中的地位提升到与诉讼并列的主业，专职、新组建的诉讼监督机构开展了积极的诉讼监督活动，形成了敢于监督的工作氛围，不仅加强了诉讼监督职能，还通过诉讼监督工作促进了诉讼职能的完善。
三、诉讼监督内部资源整合机制的框架
改变目前检察机关诉讼监督弱化的现状，必须转变诉讼监督理念，变革现有的诉讼监督模式，尤其是对现有的诉讼监督内部资源进行重新整合利用，在不打乱现有部门设置的情况下，构建一个全程化、立体化的诉讼监督工作新机制，从而实现对诉讼活动的全方位、全过程、动态性的监督。为此，我们设想从以下方面进行探索：
（一）信息共享机制
信息先导是推行诉讼监督内部资源整合的前提和基础。目前，诉讼监督工作之所以出现多个盲区，甚至出现监督脱节的现象，首先在于监督信息传递不畅，信息资源没有实现上下共享。检察机关只有加强内部信息沟通，互通有无，才能有效掌控各部门监督资源，做到有的放矢。具体来看，检察机关各部门间应当努力做到信息共享、情况互通、密切配合，共同实现对刑事诉讼监督资源的内部整合。以侦监、公诉部门为例，实践中两部门间的信息交流渠道并不通畅，往往是批捕部门已经过反复讨论过的案件，在审查起诉环节却没有受到应有的重视。因此，应当充分利用现有资源，加强部门间的信息交流与沟通。
首先，要建立院级层面的诉讼监督信息平台，在这个平台上建立违法信息数据库，侦监、公诉、未检、监所、控申、案件管理、社区检察、民检等业务部门在发现公安机关、人民法院、司法行政机关违法信息后立即输入到信息库内，并安排专门的诉讼监督人员予以管理协调。违法信息库采用分门别类设立四个子信息库，包括侦查行为违法信息、审判行为违法信息、执行行为违法信息及其他行政行为违法信息。各部门分别发现的违法信息一经录入平台，其他业务部门皆可查阅。同时建立司法工作人员职务犯罪案件的查办和移送机制，建立健全反贪污贿赂、反渎职侵权与相关业务部门的信息沟通、线索移送和案件移送机制，拓宽发现司法工作人员违法犯罪行为的渠道。
（二）协调联动机制
资源整合是诉讼监督内部资源整合的核心价值追求。按照“横向协作、内部整合、总体统筹”的总体要求，结合工作实际，积极探索检察机关内部协作配合联动机制，优化法律监督职能在检察机关各内设机构之间的资源配置。协调联动机制包含协调机制和联动机制两个方面，此处的协调联动是指本院内部各部门的协调联动和同级院之间的协调联动，不包括上下级院之间的协调机制。首先，要打破部门分割限制，将检察机关内部监督资源作为一个有机整体，统筹调度，合理使用，在明确各自职责的基础上，建立健全线索移送、衔接配合、沟通联系等制度，有效整合检察机关的监督资源，避免重复劳动，形成监督合力，提升监督效果。其次，为确保内部各部门协作顺畅、及时、高效，可以在各业务部门确定一至两名业务水平较高的人员为内部协作联络员，负责本部门对诉讼监督工作配合与协作的具体事项，及时将各自部门发现的主要问题、需要引起重视的事项等进行收集，并互相通报，互通有无，确保横向联动，形成合力。再次，在大监督格局中，检察机关各部门之间要充分研究与其他部门在刑事诉讼监督方面的结合点与契合点。具体而言：在立案监督方面，控申部门积极配合侦监部门开展立案监督工作，对于控申部门发现立案监督的线索要及时移送侦监部门；在侦查监督方面，侦监与公诉、未检部门加强协调，侦监部门在审查批捕阶段发现侦查机关的违法行为要报公诉部门备案，公诉部门在审查起诉阶段发现同一违法行为跟踪督办，避免重复制发检察建议和纠正违法通知书。在重大刑事案件中，公诉部门提前介入，联合侦监部门加强监督；在审判监督方面，事中监督由公诉部门负责，事后监督要加强控申、监所与公诉部门的协调配合，对于被害人要求提起抗诉的案件，共同研商，形成内部合力，以期加强诉讼监督；在刑事执行监督方面，监所、社区检察与公诉部门形成信息互通机制，对人民法院减刑、假释工作形成检察监督合力。同时，各部门在行使监督职责的过程中，遇到违法侦查、审判的行为或拒不纠正违法行为涉嫌犯罪的，应向反渎和反贪部门及时通报，开展调查。同时同级院之间发现监督线索的要及时通报，相互配合。
举例说明：公诉部门与侦监部门捕前联手、捕中沟通、捕后跟踪，使捕、诉双方改变各自固有的办案思维模式，彼此换位思考，做到捕诉之间无缝衔接，既能增强侦监干部的证据分析能力，提高侦查监督能力，又能提高诉讼效率，避免重复追诉等“撞车”现象的再次发生，也保证了公诉部门案件审查起诉的质量；通过协作联动机制，将侦监部门作出批捕决定而公诉部门拟作另处、不诉处理的案件登记在册，并由侦监部门承办人参与公诉部门的主诉检察官例会，加强沟通，使案件的处理过程处于透明状态；通过协作联动机制，使承办人清晰地了解检察建议、检察公函、纠正违法等诉讼监督方式的落实和回复情况，对于没有及时回复的，承办人要尽快催办、跟踪，争取诉讼监督能够取得实效。
（三）上下联动机制
诉讼监督内部资源整合工作机制能否落到实处并取得扎实成效，关键在于上下两级检察机关能否做到上下联动，无缝对接。而要做到这一点，首先应从制度设计上调动两级院相互配合的积极性。针对上下级检察机关诉讼监督未形成合力、效率低、效果差的问题，检察机关应进一步建立上下级检察机关诉讼监督工作联动机制，加强上下级检察机关的纵向协作。首先，建立刑事诉讼监督工作向上级院备案制度。对重大监督事项，有必要在七日内向上级院诉讼监督部门报备，对其他监督事项可以采取月报的形式；下级院对于诉讼监督工作开展过程中存在的问题或者遇到的困难，应及时向上级院请示报告，取得上级院的支持和指导。其次，建立上级院对下级院重大监督线索的统一管理，跟踪监督制度。上级院应全面掌握下级院的诉讼监督工作情况，对于重大监督事项或被监督对象逾期不回复监督意见等情形，可采取上下级院联合办理的方式，或由上级院向被监督对象的上一级机关提出监督意见或建议，以保证诉讼监督活动取得实际效果。再次，上级院加强对基层院诉讼监督工作的指导和支持。上级院通过支持抗诉、指定管辖、督办协调、书面审查等方式，加强对基层院的工作领导、业务指导和同步监督，为基层院依法开展诉讼监督工作排除干扰，消除阻力。基层院通过备案、请示、报告等跟踪监督方式主动加强与上级院的沟通和配合，做到上情下达、下情上达，确保诉讼监督工作不因审级的变换而改变，不因诉讼职能的切换而中断，实现上下级检察机关诉讼监督职能上的无缝对接，并伴随案件的诉讼流转打造出一个不断延展的诉讼监督资源整合平台，有效整合上下两级院监督资源。
（四）联席会议机制
诉讼监督内部资源整合的意义在于促进整个执法活动的规范化、正规化，以真正实现公正司法。为此，在继续强调使用好刚性监督措施的同时，检察机关应更加注重通过多种渠道加强各监督主体的沟通与协调，在检察机关内部建立有关职能部门负责人定期举行联席会议的机制。通过定期召开联席会议，加强对诉讼监督现状问题的理解与沟通，及时获悉兄弟部门在办案件信息，适时提出监督意见。在诉讼监督层面形成合力的同时，注意体现制衡原则，各诉讼监督职能部门共同探讨有关定罪、量刑的标准、尺度，共同维护法律的统一正确实施。司法实践中存在着同一检察机关内部不同内设机构就某些法律适用标准的理解、把握的不统一，从而导致刑诉监督效果削弱的情况。通过联席会议机制，针对证据认定、适用法律标准等问题交换意见，求同存异，实现法律的统一适用，促进诉讼监督内部资源在更大层面的整合。
为了确保联系会议机制的有效落实，首先，应在制度层面上落实相关配套措施，制定《诉讼监督联席会议制度实施办法》并加以落实，明确每季度定期召开一次诉讼监督联系会议，分析、研判诉讼监督工作的主要情况、发现的主要问题、需要引起注意的主要事项等，并对诉讼监督重点、难点问题进行研讨，对重大监督线索、一类问题监督进行集体诊断、研究。对抗诉、重大诉讼违法事件等紧迫问题可以临时启动联席会议，共同进行商议，研究对策。其次，应在案管、侦监、公诉、未检、监所、控申、民检、社区检察部门中分别确立联席会议联系人，各联系人负责与诉讼监督事务协调中心实现无缝对接，及时、准确传递信息，联系人可由各部门诉讼监督联络员或科长（副科长）兼任。最后，明确联席会议召集人由诉讼监督事务协调中心承担，具体负责会议议题、材料等收集、汇总等工作。
（五）一类问题的发现、研判机制
上海检察机关为了提高法律监督层次，确保国家法律准确实施，在全国首创对适用法律不统一、执法不平衡等一类问题、一类案件实施监督，创新了诉讼监督的手段，极大地提升了诉讼监督的效果。上海检察机关的做法也正契合了诉讼监督内部资源整合机制的核心所在，检察机关通过对刑事案件全过程、全方位、无死角的主动监督，在监督过程中发现并纠正具体违法问题的同时，对已经进行的个案诉讼监督活动进行总结，在此基础上定期对已有做法汇总、研判，发现侦查机关、司法机关在刑事诉讼过程中容易出现的一类问题，通过《检察建议书》、《一类问题通报》等载体向相关机构进行反馈，督促其整改，真正实现通过诉讼监督内部资源整合这一手段来保障刑事诉讼各个环节的有序运行。
此机制的重点在于一类问题如何发现，应结合目前的主任检察官办案机制改革，在各个主任检察官办案组建立有效机制对一类问题进行专门整理、研判，充分履行诉讼监督职能。一是在每个主任检察官办案组设立专人对案件审查过程中发现的诉讼监督信息资源进行审查，由资深检察官对诉讼监督信息资源等情况进行整理、汇总。二是依托前述信息共享、协调联动、上下联动、联席会议等机制，对发现的诉讼监督线索及时梳理归纳，经分析研判认为有监督必要的及时运用适当的方式向有关部门提出监督意见。三是落实监督效果，对于类案问题提出的整改措施，如发出检察建议、检察公函、一类问题通报等监督意见后，要及时跟踪其落实整改情况。通过回访、座谈、要求回复等方式进行监督，了解落实进度，督促有关单位及时回复并整改。对于坚持不予回复的单位，积极与上级检察机关沟通，由上级院向被监督对象的上一级机关进行督促，提升监督力度。
（六）跟踪督办机制
目前检察机关分段式的监督割裂局面必然带来信息不全面的问题，导致检察机关的诉讼监督失去了线索来源基础。例如，实践中由于多种因素制约，检察机关对"在逃"、"另案处理"等类型的涉案人员的诉讼监督力度不够，主要表现为监督渠道不畅、监督时间滞后、监督刚性不足等。检察机关应通过规范适用条件、拓展监督知情渠道、建立内部衔接配合机制、制定层级递进的监督体系等方式，形成对诉讼过程的全程动态监督机制。检察机关只有对刑事案件进行全程跟踪，掌握全面信息，才有可能发现处理过程中存在的问题，进而发现个别司法人员的违规、违法甚至犯罪行为。因此，实现检察机关诉讼监督内部资源整合的作用就相当于城管部门在社会管理中的职责。诉讼监督内部资源的整合使得检察机关有专门机构和专门人员能够对每一起刑事案件进行全程、不间断的跟踪。
检察机关诉讼监督职能的最终实现还要体现在最终的监督效果上，若检察机关的诉讼监督行为流于形式，则对检察机关的法律权威也是一种破坏。一方面，检察机关应按照《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，及时向人大或人大常委会汇报法律监督实施情况，依托人大的组织、协调职能对诉讼监督行为进行跟踪督办。另一方面，检察机关还应与相关单位（尤其是诉讼监督涉及的单位，如公安、法院等）建立协调处理机制，分管领导负责联系对口单位的相关负责人，督促其对检察机关诉讼监督行为及时进行回复并整改。
四、诉讼监督内部资源整合机制需要解决的几个问题
诉讼监督内部资源整合就是要盘活好检察机关现有的资源，最大化地利用好和发挥好检察机关的人力优势，提升检察干警的监督意识，凝聚共识，借助网络数据平台，加强组织领导，形成诉讼监督合力。
（一）思想认识层面，提升检察干警诉讼监督意识
正确的监督意识是开展诉讼监督工作的根本。当前检察机关诉讼监督工作中存在着一些错误的思想和认识，一种是对检察机关法律定位不准，不去监督；一种是重配合轻制约，不愿监督；一种是重打击轻保护，不正确监督；一种是重关系轻原则，不依法监督等，这些错误的思想认识直接影响和制约了诉讼监督工作的深入开展。所以，必须在思想根源上加强对检察干警的理念教育，切实在其头脑中树立正确的监督意识，增强做好诉讼监督工作的责任感和使命感，树立不敢监督、不愿监督是失职，随意监督、滥用监督是渎职的观念；树立检察工作全局观念，合力做强检察机关诉讼监督工作，保持监督意识的常态化，立足本职工作、从检察机关自身工作的角度努力确保诉讼监督权的有效行使。
（二）创建一个平台，建立诉讼监督信息共享系统
当前，网络不仅成为获取信息、休闲娱乐、沟通交流的平台，也成为提高工作效率的工具，更是公开信息、相互监督的平台。长期以来，公检法机关都有各自独立运行的办案辅助软件，这些办案软件的运用提高了办案效率。根据刑事诉讼的运行流程，公检法三机关是以刑事案件的处理为纽带而组成的一个系统，检察机关是刑事诉讼的一个子系统，要想在利用信息技术上取得更大的成效，就必须注重系统之间的协调，各系统之间相互协调的最佳载体就是网络信息化的共享。建立公检法三机关刑事案件的信息共享系统，实现案件信息的共享，不仅便于案件的快速流转，更有利于检察机关及时发现诉讼监督线索，充分发挥诉讼监督职能。
建立公检法三机关共用的刑事案件信息系统，实现案件数据自动转换及数字化办案。例如，在一个刑事案件完整的诉讼流程中，就可以按照以下方式实现协同办公：公安机关把案发情况直接登记在信息共享系统，检察官通过系统就能为办案民警提供办案建议，对于立案案件还可以引导侦查。公安机关通过平台零时间的向检察机关移送案卷的电子档，检察院收到后，可以直接用于案件登记，摘录证据后制作阅卷笔录、撰写法律文书。侦监部门检察官审查后直接把批准逮捕决定书通过平台发送给办案民警，民警在其系统上就可以直接打印文书后马上执行。公安侦查终结后移送起诉时同时将文书卷和电子卷移送检察院，检察院审查后把起诉书和证据材料的电子档发送给法院，法院办案人员可以直接用于网上办案。法院的判决书制作后可以第一时间直接发送给检察院，由检察院直接打印出来。判决生效后，法院将判决书电子档直接发送看守所执行。
通过这样的信息共享平台，检察机关可以完整、清晰的了解案件在每一个办案时间节点的状况，对公安侦查人员和法院审判人员的违法、违纪行为及时发现并纠处，必将极大地拓展检察机关诉讼监督的途径，提升诉讼监督的实际效果。
（三）加强组织领导，设立诉讼监督事务协调中心
检察机关应对内部的诉讼监督资源进一步进行整合，设立诉讼监督事务协调中心。该中心在检察机关内部负责协调各部门的诉讼监督资源，真正做到统筹兼顾。诉讼监督事务协调中心专司诉讼监督职能，但又于目前湖北检察机关诉讼监督机构的职能存有区别。
诉讼监督事务协调中心不负责具体的诉讼监督行为，只是在检察机关发现诉讼领域司法人员违规、违法线索之后，整合、协调各业务部门的诉讼监督力量，形成诉讼监督的合力，避免出现多头监督、重复监督甚至监督盲区等现象的出现。诉讼监督事务协调中心日常应负责定期召集检察机关内部各部门负责人举行联席会议，牵头对司法工作人员的违法行为进行调查，统筹检察建议和纠正违法通知书的制发及跟踪落实等工作。实践中，可将诉讼监督事务协调中心下设于检察委员会，与检委会办公室合署办公，由检委会专职委员兼任诉讼监督事务协调中心主任，同时配备1-2名有丰富一线办案经验的资深检察官负责线索的分析、研判等工作。
（四）明确各部门联系人及专职监督员
在进行检察机关诉讼监督内部资源整合的过程中，为了有效推进信息共享平台、诉讼监督事务协调中心、联席会议等机制的推进，有必要在各相关部门明确联系人，并由各个内设部门确定专职监督员。具体来说，根据刑事案件在公检法司之间流转的运行流程，在社区检察部门、侦查监督部门、公诉部门、监所部门等相关机构中明确一名联系人，由该名联系人负责向信息共享平台填报有关诉讼监督数据，保持与诉讼监督事务协调中心的日常联络与沟通，并根据诉讼监督事务协调中心的安排，组织科室有关人员参与联席会议等一系列行政辅助职能。而专职监督员则专司诉讼监督线索的发现整理，及时将信息反馈给诉讼监督事务协调中心，并根据中心的统筹安排，推进具体的监督工作。同时，专职监督员在进行监督工作的同时，应对所发现的一类问题进行整理，利用联席会议等机制及时汇报，推进检察机关一类问题监督工作机制的有效推进。实践中，可由各部门内勤兼任联系人，负责日常的行政辅助职能，而专职监督员则应由经验丰富的资深检察官担任，该检察官不承担其他业务职能，专司诉讼监督业务，并可配备1-2名检察官作为辅助力量。
（五）改革诉讼监督考核机制
就诉讼监督工作的考核机制而言，目前考核指标设置不尽合理，更多强调积极监督，而对应当监督而不监督或消极监督的情况缺乏考核，指标设置上仍有重数量、轻质量的倾向；对检察机关其它内设机构发现、移送诉讼监督案件线索没有确立明确合理的考核指标，影响了诉讼监督工作的内部协作和配合；未能充分考虑监督考核指标与办案考核指标的关系，过于强调后者影响了检察官监督的积极性。例如，受改判率指标的限制，有时上级检察院会对下级院的抗诉意见是否支持过于谨慎；考核权重设置还不能体现诉讼监督的重要性，导致诉讼监督工作往往得不到应有的重视；考核结果未能有效运用，不能充分发挥考核的激励督促作用；检察系统树立的先进典型以职务犯罪侦查、公诉部门居多，很少奖励、树立在诉讼监督工作中涌现的先进典型，导致引导示范作用不强。
因此，在对检察机关诉讼监督内部资源进行整合的同时，应对现有的考核机制进行大刀阔斧的改革。通过考核指标的合理设置，鼓励广大检察干警真正意识到自己所肩负的诉讼监督职责，在检察机关内部营造勇于监督、善于监督的诉讼监督工作新局面。
