农民住房财产权抵押贷款的实践与思考
王晓烨
摘 要：农民住房财产权抵押贷款作为宅基地制度改革的重要内容，對于盘活农村资产，扩宽农民融资渠道，推动农村经济发展都有着重要作用。晋江自试点实施以来积极稳妥推进，取得一定成效，但仍存在确权颁证进度缓慢、覆盖面窄、流转不畅、抵押权实现困难等问题，因此应进一步协同推进确权颁证工作，扩大覆盖面，完善土地流转交易市场以及适当扩大抵押权受让范围，实现农房财产权抵押贷款的可持续发展。
关键词：农民住房财产权；抵押贷款；宅基地
2016年3月，国务院出台了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，并授予全国59个县市作为农房抵押贷款的试点，其中福建省晋江市便是试点之一。2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》再次提出要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋财产权。农房抵押贷款作为宅基地制度改革的重要内容，自实施以来各试点地区积极稳妥推进，取得了一定成效。如今三年试点期已经结束，有必要总结经验，发现不足。如何实现农房财产权抵押贷款的可持续发展，使之更好地助力于乡村振兴战略值得思考。
1 晋江市农房财产权抵押贷款的试点条件
1.1 民营经济高度活跃，融资需求催生制度变迁
制度经济学认为，当原有的制度安排无法获得某些潜在利益，只有改变现有制度安排才能获得原有制度安排得不到的利益时，就会产生制度变迁需求。晋江作为闽南金三角的核心，随着早期经济的快速发展，涌现出一大批小微民营企业者和个体经商者。而这些小微企业及个体经济在成长发展过程中，难免会面临资金短缺、资金周转不灵等问题，并且随着生产经营规模扩大，小额信用贷款已无法满足资金需求。而宅基地及农房作为农户最重要的资产之一，作为抵押标的来获取融资资金的需求便应运而生。因此民营经济的高度活跃与融资需求催生了农房财产权抵押贷款的产生。
1.2 农房潜在价值提升，为农房抵押流转提供条件
由于晋江市经济发展迅速，城镇化进程加快，城镇面积及城镇人口的不断扩张，使得一批地理位置较为优越的村庄逐步演变成“城中村”或“镇中村”，而这些村庄的农房及宅基地虽然在早期受到法律限制不能自由流转，但是其潜在的价值得到了极大的提升。农房财产价值的提升激活了农户进行农房入市流转的潜在意识，为农房进行抵押贷款提供了条件。
1.3 宅基地隐形流转存在多年，为改革试点提供基础
早在上个世纪90年代末期晋江就已经有过宅基地抵押担保的探索，而宅基地隐形流转也早已存在多年，从制度需求来看，农房财产权抵押贷款已经具备相对成熟的实施环境。并且宅基的抵押流转若没有规范的制度设计来约束，而一直以隐形市场的方式存在必然会导致宅基地交易流转市场混乱，不仅损害到农民利益，更不利于农村社会环境的稳定。
2 晋江市农房财产权抵押贷款实施概况
自试点以来，晋江市始终按照“依法有序、自主自愿、稳妥推进、风险可控”的基本原则，积极稳妥推进试点工作。目前，晋江市共有12家银行机构开办了宅基地及农房抵押贷款业务，累计发放抵押贷款金额达到35亿元，受益农户超过3.1万户。主要试点举措如下：
（一）确权颁证与抵押登记。加快农村地籍和房屋调查，建立城乡一体的地籍数据库，并于2016年出台《晋江市宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证方案》，推动宅基地使用权、房屋所有权确权登记颁证。同时建立不动产统一登记制度，实行不动产登记后，完成9大类52小类登记业务的定制，对农民住房抵押登记业务推行标准化管理，进一步梳理流程，压缩时限，提升审批服务效能。
（二）资产评估体系。一是鼓励通过协商确定、中介机构评估等多种方式推进农民住房财产权价值评估。二是加强对评估机构的管理，发布具有农房价值评估资质的评估机构名录。探索制定农房价值评估基准价格供金融机构和评估机构参考，切实规范农民住房财产权评估机构业务。
（三）抵押物流转处置机制。结合不动产登记，建设"一中心一平台”，即农村产权交易中心和产权交易系统，提供政策咨询、规范合同文本对土地流转进行登记和信息对接等服务，畅通农村产权流转和处置通道，并负责宅基地抵押权实现时的具体拍卖、出让、折价等事项。
（四）设立风险补偿金。晋江市于2016年8月制定出台《晋江市农业贷款风险补偿专项资金使用管理暂行办法》，对农村房屋抵押贷款等所产生的贷款损失列入农业贷款风险补偿专项资金补偿范围。按照风险共担原则，借款人贷款按五级分类已确定为损失类，且贷款银行履行了债权人催收义务的，风险金和受偿银行按5：5比例分别对贷款本金承担风险补偿，按损失类贷款余额的30%给予补偿，单户补偿额最高不超过30万元。
3 农房财产权抵押贷款实践中存在的问题
3.1 确权颁证进度缓慢
试点区当前确权颁证工作进度缓慢，且不同村镇之间进度差距较大。目前大多数农户仅拥有集体土地使用权证，但未颁发房屋所有权证。主要原因有：一是由于历史上宅基地管理制度尚未健全，产生了大量家族共有、一户多宅、少批多占、违章搭建等遗留问题；二是现在农村外出务工人口多，对于现场调查、手续办理、签字确认等工作造成时间上的延迟，使得确权颁证工作进度缓慢，难度较大。而农户“两证齐全”是进行宅基地抵押贷款的基础条件，这就大大阻碍了农房财产权抵押的实施。
3.2 贷款条件限制过严，覆盖面窄
在农房财产权贷款的基本条件上，除了对贷款对象的基本条件限制外，在资格审查时往往要求贷款对象须有较好的生产经营项目和一定的经济实力，以保证贷款人的第一还款能力。所以目前来看实际获得抵押贷款的多为个体经商者、小微企业者或农业专业大户，而缺少生产经营资金的中低收入家庭则很难办理到抵押贷款。此外，实施方案还要求抵押贷款农户除现有农房外需有其他长期稳定居所，并提供证明材料，但是基于农村“一户一宅”的政策规定每户农户只有一处宅基地，除非已经在城镇购房的农户，这样就把大部分普通农户排除在外。
3.3 流转市场不完善
由于目前还没有形成完善的土地流转和租赁市场，土地流转的供求信息不能及时有效沟通，土地流转服务中心的信息平台作用也没有充分发挥出来。要让农村土地尤其是宅基地成为金融机构普遍接受的抵押品，必须要抓住土地价值能否变现这一关键。由于福建省地形多为山区，农户土地面积小且较为分散，本就不易流转，因此要实现价值变现必须要依托完善的农地综合产权交易中心，集中土地流转的供求信息，形成畅通的土地流转市场。
3.4 抵押权变现困难
《土地管理法》规定了我国农村村民实行“一户一宅”制，即每户村民只能拥有一处宅基地，房屋在出卖或出租房屋后，不准再申请宅基地，并禁止城镇居民在农村购置闲置宅基地。因此，在这种情况下农村宅基地抵押权的实现只能在村民之间进行，不能向市场公开流转，这就在很大程度上增加了抵押权实现的难度。另一方面，即使抵押权实现成功，本村集体农户在接受抵押物时将只能得到房屋的所有权，对于宅基地使用权又要受到一户一宅的限制，而抵押权这样实现又与房地一体的原则相冲突，使得宅基地抵押权的实现受到很大限制。
4 对策建议
4.1 协同推进确权颁证
针对各地农村宅基地确权颁证进度缓慢的问题，首先要尽快落实对农村地籍和房屋的入户调查，建立相应的地籍数据库，加快对农房等地上建筑物的确权登记与颁证。对于没有房屋产权证的住房，可以采取“三级”确认方式，先由村民小组审核、再由村委出具权属证明，最后乡镇审核确认，便可在不动产登记中心登记颁证。其次对于一户多宅、少批多占、未批先建等历史遗留问题进行分类处置并制定相应处理细则，可以对超出一户一宅以外的宅基地和违规多建等情况探索有偿使用的方式。
4.2 优化抵押准入机制，扩大覆盖面
随着农村城镇化的发展，宅基地的社会保障功能逐渐弱化，因此不能通过过度限制抵押的形式来阻碍宅基地所有权财产属性的利用，应适当放开对贷款对象及贷款用途的限制，扩大覆盖面。
目前很多地方政府都建立了专项风险保证金存入银行的制度，来防范出现不良抵押贷款，随着风险防范措施的不断加强，金融机构也应增加对于普通农户抵押贷款的信心，使抵押放款更多地流向真正有需求的中低收入家庭，帮助农户顺利融资，改善生产经营。
4.3 健全农地抵押流转交易市场
除现有的农村产权流转交易中心外，还应充分发挥大数据土地流转信息平台的作用。可以在当地政府门户信息网站增加这一栏目分类，也可单独建立一个土地流转信息网站，用于构建农村土地产权流转信息库，收集整合土地流转信息资源并及时向公众发布，提高宅基地抵押流转效率。此外，应建立土地流转监督机制。严格杜绝以投机为目的的土地兼并和土地变相流转，对已经购买过一套农村宅基地的居民的其他土地购买行为要严加控制。对于未按规定程序通过资质审查、擅自改变土地用途的流转大户，要限制其抵押贷款活动。
4.4 适当扩大抵押权受让范围
应适当放开对抵押受让人身份的限制，扩大宅基地使用权的流转范围。虽然现阶段宅基地使用权完全进入市场的条件还不具备，但可以允许其在一定范围内的适当流转。就抵押权受让人的身份而言，可不必限制在本村集体内，将流转范围扩大至具有本县市户籍村民可大大提高流转处置率。另外，虽然城镇居民不得参与买卖，但可以参与租赁活动，通过让更多的利益主体参与土地流转过程，从而能够更加快速高效地盘活农地资产。当然一定要规定受让者允许拥有住房的数量限制和购买后的用途限制，不得改变宅基地及其房屋的居住功能。
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