公海保护区法律机制创新的理论与实践
檀畅
【摘要】公海作为一国陆地范围之外的管辖区域，传统的保护法系均不能全面覆盖其保护的范围。当前公海的环境保护与资源集约化使用等成为国际社会间公海生态治理的高频词汇。基于这一现实考虑，本文从习近平总书记提出的“构建人类命运共同体”伟大构想出发，全方位探究当前公海保护区法律规制的现状、法律规制存在的短板、促进其不断完善的现实性路径等现实性问题。以明确在“构建人类命运共同体”伟大愿景指引下中国参与公海保护区法律建设与制度优化的逻辑理路及实践方向。
【关键词】人类命运共同体 公海保护区 法律机制创新
【中图分类号】D993.5 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.09.009
当前公海资源的利用正面临着污染源增加、跨界海洋污染、公海污染防治滞后等一系列的现实性问题。通过构建公海保护区的行政区划以实现区域内资源的集约利用及合理保护，是目前全球海洋法建设的重中之重[1]。截止到目前，以《联合国海洋法公约》与《生物多样性公约》为代表的公海保护区规制体制的建立，标志着全球公海保护区在制度体系与操作规范等方面日趋成熟。但不容忽视的是，目前全球公海保护区内现行的制度体系与操作流程尚不成熟系统。本文正是基于这一现实考虑，以习近平总书记提出的“构建人类命运共同体”的核心内涵为指引，围绕公海保护区法律机制创新与区域实践方略等现实性问题进行深入的探讨，以明晰在现行国际法框架下的公海保护区法律建设的理论基础与区域实践。当前国际通行的公海保护区法律规则与区域实践
针对公海范围内的保护区行使制度监管与法律约束的职能应与域内的法律运作模式区别对待。虽然目前国际上尚无具备强针对性与时效性的公海保护框架，但是以《联合国海洋公约》与《巴塞罗那宣言》为代表的国际规则对于公海保护区的法律创新具有较强的指导意义。
第一，现有国际法律体系中关于公海保护区的法律规制。当前国际法律体系中关于公海保护区的法律规制体系主要包括以下三个主体：全球性条约、地区性条约以及国际组织会议。首先就全球性条约而言，目前虽无直接相关的国际公约作为法律保障，但是较多的国际性公约均会对公海保护区的监督管理进行间接的指引[2]。其中代表性公约为《联合国海洋法公约》与《生物多样性公约》。这两项国际法公约分别就公海保护区内资源的平衡利用、缔约国之间对于公海保护区内生物多样性保护和持久使用等紧迫性问题进行了法律层面的约束，虽然上述两项法律条文不能成为公海保护区立法的根源性支撑，但是对于公海保护区运营维护与监督管理具有极强的指导意义与实践价值。
第二，主要区域实践对公海保护区的法律规制建设现状。当前在全球范围内就公海保护区法律规制实践的代表性做法分为三类：地中海派格拉斯海洋保护区区域实践、南奥克尼群岛南大陆架公海保护区、大西洋公海海洋保护区网络。这三类公海保护区区域实践分别从管理机构、管理措施等方面进行了大胆的组织创新与流程创新[3]。其中在管理机构方面，均强调构建包括外围管理部门与中枢管理部门为统领、以技术咨询、科研咨询、管理咨询、服务咨询为支撑的扁平化管理模式。在管理措施方面，均强调了缔约方之间的信息交流以及公海保护区内具体的管理计划、检测与研究计划等方面的机制安排。可见当前以上述三类区域实践为代表的公海保护区法律规制建设的探索，对于协调国际法与公海保护区的制度冲突、强化跨区域的管理协同与规制合作具有十分重要的现实意义。当前公海保护区区域实践及现有法律规制所面临的困境
虽然前文所表述的现有公海保护区法律制度建设提供了可行性极强的国际法基础与现实性实践支撑，但是同时造成了在该领域国际法中的“碎片化”现象，导致当前公海保护区的法律制度不成体系。
第一，公海保护区区域实践的困境。值得注意的是，前文所述的三類区域实践均不同程度地存在着管理机制不健全、缔约国合作困局等方面的问题。首先，由于当前的区域实践尚不具备针对缔约国实施“硬法”效力的强制约束效能，加之目前公海保护区缺乏系统性集约化的管理计划，导致当前公海保护区的管理实践活动缺乏制度依据[4]；其次，当前缔约国对待公海保护区的资源配置方式及配置权重存在一定的分歧，正是由于缔约国之间难以就各自的公海利益诉求实现“帕累托最优”，由此派生出了国家之间合作的“囚徒困境”。由此可见，当前全球公海保护区的区域实践困境的根源在于缺乏强有力的组织体制的支撑与多元灵活的制度机制的保障。
第二，公海保护区法律规制的困境。当前公海保护区法律规制的困境主要体现在以下两个方面：缺乏完整可行的国际化框架、公海保护区与现行公海法律制度的不协调。首先，当前公海保护区在公海生物多样性保护方面缺乏直接系统的法律约束。现行的保护法律机制均未围绕建立海岸与海洋保护区来对其进行直接规制[5]。其次，由于公海保护区与一般性的海洋保护区相比，关键的优势在于其特殊性。只有将海洋生物活动规律的特性纳入到公海保护区法律规制建设的框架下，方能够以多元化的保护区制度体系为支撑，来精准地满足这种特定区域保护模式的现实性需求。公海保护区法律规制的模式、效应及完善路径
只有以构建公海保护区全球性条约的“顶层设计”为指引、以继续发挥国际组织决议重要作用的“区域实践”为手段、以持续强化地区性协议框架约束力量的“制度约束”为保障，方能够科学系统地促进公海保护区法律规制的完善。
第一，公海保护区法律规制的一体化模式：制定关于公海保护区的全球性条约。将全球性法律体系纳入到公海环境保护的国际条约中，能够最大限度化解现行海洋管理法律体系的原则性与区域规制之间的矛盾。因此在条约设计方面应侧重于以下几点：首先，在制度设计层面上应以宏观的视角来审视公海保护区的法律建制问题，而不应囿于公海保护区中的行为规范的限制与资源攫取的约束；其次，在内容框架层面上应体现创新性与前瞻性，法律所统筹监管的范围不仅涵盖能够产生短期经济效果的行为，更应该辐射至能够生成远期收益的创新活动等科学研究。
第二，公海保护区法律规制的协调性效能：继续发挥国际组织决议的重要作用。公海保护区的行政管理是由全球性或地区性的国际组织来牵头推动的。但由于目前不同国家对于公海保护区内资源配置难以实现战略一致性共识，从而使目前公海保护区在立法、司法与执法三者之间难以实现有效的协同。但是国际组织决议自身具备的客观性、真实性及科学性特征，完全能够作为公海保护区立法的关键蓝本，并以其在不同海域内国家中的感召力及影响力，科学地协调不同国家在公海保护区中的利益诉求。
第三，公海保护区区域实践制度性话语权：持续强化地区性协议框架约束力量。强化我国公海保护区区域实践的制度性话语权，并相应调整地区性法律政策是公海保护区制度创新的重要支撑。这一方面需要拓展公海保护区制度框架中国家参与边界，并对应扩大这些框架适用范围；另一方面现行的公海保护区法律和政策需要根据实际需求的变动进行完善与改进。更为重要的是，应将跨区域的地区协议框架在更高的维度上进行整合，当更大的协议达成后，原有的协议框架自动废止。“人类命运共同体”视阈下中国参与公海保护区建设的基本方略
第一，顶层设计的支撑：夯实公海保护区的理论基础。当前我国正在稳步推进海洋自然保护区和海洋特别保护区建设，并力求做到在2020年我国海洋保护区总面积达到我国管辖海域总面积的5%。更为重要的是，我国目前在海洋保护区规范化管理的要求与内容、海洋保护区界址勘定和权属划归等方面均积累了较为丰富的治理经验，这为我国创新公海保护区法律规制提供了宝贵的实践经验。因此，中国参与公海保护区建设的一项重要的前置条件就在于，以扎实的理论研究为支撑，从制定有关公海保护区的原则、选划标准、争议解决方案等方面着手，持续强化公海保护区法律规制的法理学基础。
第二，规范体系的制定：明晰公海保护区的选划标准。明晰公海保护区的选划标准，使之能够符合不同方面的利益诉求至关重要。这就要求在标定公海保护区的归属确权的过程中，充分考虑以下三方面因素：首先是生态效益因素。在标定公海保护区的物理边界过程中，应以不破坏原有生态系统的结构、功能和完整性为重要的前置条件。其次是社会效益。公海保护区的行政管理与科学运作离不开社会公众的参与。在显著增强社会大众对于公海保护区内生态系统了解的同时，能够进一步提升社会公众的海洋环保意识与安全危机感受。再次是经济效益，要持续创新公海保护区经济发展的新业态与新模式，以有效地扩大公海保护区中的经济收益的“绝对增量”。
第三，点面结合的推广：加强公海保护区的试点建设。试点建设对于制定公海保护区的具体方案具有十分重要的现实意义。这就需要我国在参与公海保护区试点建设的过程中，从全局与整体的视角系统地把握保护区内的体制机制对于域内全部生产经营活动所产生的影响。并从总体上把握我国参与公海保护区建设的核心制约因素。待在公海保护区选址原则、管理体制与法律规制建设等方面积累了丰富实践经验与知识储备之后，以“先试点后推广”“点、线、面”相结合的试点工作思路，最大限度地压减体制机制创新的“沉没成本”与“试错成本”，以试点建设促进公海保护区改革创新节奏、力度、次序三者之间的有机统一。
第四，法律规制的保障：制定公海保护区的专项法律。为了规避“无法可依”局面的负面影响，当前我国参与公海保护区建设的中心工作在于持续强化这一区域的法律体系建设，以增强当前国家域外法律的影响力。但是基于我国海洋管理部门的政策制定趋向来看，我国仍倾向于在现行的《海洋法公约》法律框架的前提下来规划公海保护区的法律规制及制度体系。因此我国参与公海保护区的专项法律建设需要密切关注国际层面在这一领域中的理论进展与实践创新，结合我国海洋保护区的实践经验，构建既彰显中国特色又符合国际通行准则的公海保护区专项法律框架。结论
纵观当前公海保护区的建设进程，不难发现其在现行国际法框架之中的合法性问题尚未彻底解决，虽然目前已经具备了一定的理论基础与区域实践，但是尚无一部专门的法律就其权力边界与资源配置进行科学的管理与指引。本文正是基于这一现实考虑，从“构建人类命运共同体”的视角，就持续强化公海保护区的区域实践与法律规制进行系统的研究。本文研究结果表明，针对当前公海保护区法律建设所存在的现实瓶颈，应从保护区内全球性条约的构建、国际组织决议效力的最大化发挥、地区性协议约束力量的激发三个方面予以强化，更为重要的是，进入“新时代”的中国更应该凭借夯实公海保护区法律机制的理论基础、明晰公海保护区的权力边界、创新公海保护区的试点建设模式、强化公海保护区专项法律保障等手段，维护公平合理的公海保护区海洋秩序、稳步推进公海保护区的立法进程、实现公海保护区可持续发展，为全球贡献中国关于公海保护区法律规制创新的治理方案。
注释
[1]桂静：《不同维度下公海保护区现状及其趋势研究——以南极海洋保护区为视角》，《太平洋学报》，2015年第5期，第61～63页。
[2]许望：《公海保护区与现行海洋法体系的关系问题研究——基于〈联合国海洋法公约〉的分析》，《浙江海洋学院学报（人文科学版）》，2015年第12期，第103～107页。
[3]史晓琪：《公海保护区与公海自由制度的关系及发展进路研究》，《中国海商法研究》，2017年第4期，第87～89页。
[4]张磊：《论公海自由与公海保护区的关系》，《政治与法律》，2017年第10期，第88～92页。
[5]李洁：《南大洋海洋保护区建设的最新发展与思考》，《中国海商法研究》，2017年第1期，第39～42页。
责 编/馬冰莹
【摘要】公海作为一国陆地范围之外的管辖区域，传统的保护法系均不能全面覆盖其保护的范围。当前公海的环境保护与资源集约化使用等成为国际社会间公海生态治理的高频词汇。基于这一现实考虑，本文从习近平总书记提出的“构建人类命运共同体”伟大构想出发，全方位探究当前公海保护区法律规制的现状、法律规制存在的短板、促进其不断完善的现实性路径等现实性问题。以明确在“构建人类命运共同体”伟大愿景指引下中国参与公海保护区法律建设与制度优化的逻辑理路及实践方向。
【关键词】人类命运共同体 公海保护区 法律机制创新
【中图分类号】D993.5 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.09.009
当前公海资源的利用正面临着污染源增加、跨界海洋污染、公海污染防治滞后等一系列的现实性问题。通过构建公海保护区的行政区划以实现区域内资源的集约利用及合理保护，是目前全球海洋法建设的重中之重[1]。截止到目前，以《联合国海洋法公约》与《生物多样性公约》为代表的公海保护区规制体制的建立，标志着全球公海保护区在制度体系与操作规范等方面日趋成熟。但不容忽视的是，目前全球公海保护区内现行的制度体系与操作流程尚不成熟系统。本文正是基于这一现实考虑，以习近平总书记提出的“构建人类命运共同体”的核心内涵为指引，围绕公海保护区法律机制创新与区域实践方略等现实性问题进行深入的探讨，以明晰在现行国际法框架下的公海保护区法律建设的理论基础与区域实践。当前国际通行的公海保护区法律规则与区域实践
针对公海范围内的保护区行使制度监管与法律约束的职能应与域内的法律运作模式区别对待。虽然目前国际上尚无具备强针对性与时效性的公海保护框架，但是以《联合国海洋公约》与《巴塞罗那宣言》为代表的国际规则对于公海保护区的法律创新具有较强的指导意义。
第一，现有国际法律体系中关于公海保护区的法律规制。当前国际法律体系中关于公海保护区的法律规制体系主要包括以下三个主体：全球性条约、地区性条约以及国际组织会议。首先就全球性条约而言，目前虽无直接相关的国际公约作为法律保障，但是较多的国际性公约均会对公海保护区的监督管理进行间接的指引[2]。其中代表性公约为《联合国海洋法公约》与《生物多样性公约》。这两项国际法公约分别就公海保护区内资源的平衡利用、缔约国之间对于公海保护区内生物多样性保护和持久使用等紧迫性问题进行了法律层面的约束，虽然上述两项法律条文不能成为公海保护区立法的根源性支撑，但是对于公海保护区运营维护与监督管理具有极强的指导意义与实践价值。
第二，主要区域实践对公海保护区的法律规制建设现状。当前在全球范围内就公海保护区法律规制实践的代表性做法分为三类：地中海派格拉斯海洋保护区区域实践、南奥克尼群岛南大陆架公海保护区、大西洋公海海洋保护区网络。这三类公海保护区区域实践分别从管理机构、管理措施等方面进行了大胆的组织创新与流程创新[3]。其中在管理机构方面，均强调构建包括外围管理部门与中枢管理部门为统领、以技术咨询、科研咨询、管理咨询、服务咨询为支撑的扁平化管理模式。在管理措施方面，均强调了缔约方之间的信息交流以及公海保护区内具体的管理计划、检测与研究计划等方面的机制安排。可见当前以上述三类区域实践为代表的公海保护区法律规制建设的探索，对于协调国际法与公海保护区的制度冲突、强化跨区域的管理协同与规制合作具有十分重要的现实意义。当前公海保护区区域实践及现有法律规制所面临的困境
虽然前文所表述的现有公海保护区法律制度建设提供了可行性极强的国际法基础与现实性实践支撑，但是同时造成了在该领域国际法中的“碎片化”现象，导致当前公海保护区的法律制度不成体系。
第一，公海保护区区域实践的困境。值得注意的是，前文所述的三類区域实践均不同程度地存在着管理机制不健全、缔约国合作困局等方面的问题。首先，由于当前的区域实践尚不具备针对缔约国实施“硬法”效力的强制约束效能，加之目前公海保护区缺乏系统性集约化的管理计划，导致当前公海保护区的管理实践活动缺乏制度依据[4]；其次，当前缔约国对待公海保护区的资源配置方式及配置权重存在一定的分歧，正是由于缔约国之间难以就各自的公海利益诉求实现“帕累托最优”，由此派生出了国家之间合作的“囚徒困境”。由此可见，当前全球公海保护区的区域实践困境的根源在于缺乏强有力的组织体制的支撑与多元灵活的制度机制的保障。
第二，公海保护区法律规制的困境。当前公海保护区法律规制的困境主要体现在以下两个方面：缺乏完整可行的国际化框架、公海保护区与现行公海法律制度的不协调。首先，当前公海保护区在公海生物多样性保护方面缺乏直接系统的法律约束。现行的保护法律机制均未围绕建立海岸与海洋保护区来对其进行直接规制[5]。其次，由于公海保护区与一般性的海洋保护区相比，关键的优势在于其特殊性。只有将海洋生物活动规律的特性纳入到公海保护区法律规制建设的框架下，方能够以多元化的保护区制度体系为支撑，来精准地满足这种特定区域保护模式的现实性需求。公海保护区法律规制的模式、效应及完善路径
只有以构建公海保护区全球性条约的“顶层设计”为指引、以继续发挥国际组织决议重要作用的“区域实践”为手段、以持续强化地区性协议框架约束力量的“制度约束”为保障，方能够科学系统地促进公海保护区法律规制的完善。
第一，公海保护区法律规制的一体化模式：制定关于公海保护区的全球性条约。将全球性法律体系纳入到公海环境保护的国际条约中，能够最大限度化解现行海洋管理法律体系的原则性与区域规制之间的矛盾。因此在条约设计方面应侧重于以下几点：首先，在制度设计层面上应以宏观的视角来审视公海保护区的法律建制问题，而不应囿于公海保护区中的行为规范的限制与资源攫取的约束；其次，在内容框架层面上应体现创新性与前瞻性，法律所统筹监管的范围不仅涵盖能够产生短期经济效果的行为，更应该辐射至能够生成远期收益的创新活动等科学研究。
第二，公海保护区法律规制的协调性效能：继续发挥国际组织决议的重要作用。公海保护区的行政管理是由全球性或地区性的国际组织来牵头推动的。但由于目前不同国家对于公海保护区内资源配置难以实现战略一致性共识，从而使目前公海保护区在立法、司法与执法三者之间难以实现有效的协同。但是国际组织决议自身具备的客观性、真实性及科学性特征，完全能够作为公海保护区立法的关键蓝本，并以其在不同海域内国家中的感召力及影响力，科学地协调不同国家在公海保护区中的利益诉求。
第三，公海保护区区域实践制度性话语权：持续强化地区性协议框架约束力量。强化我国公海保护区区域实践的制度性话语权，并相应调整地区性法律政策是公海保护区制度创新的重要支撑。这一方面需要拓展公海保护区制度框架中国家参与边界，并对应扩大这些框架适用范围；另一方面现行的公海保护区法律和政策需要根据实际需求的变动进行完善与改进。更为重要的是，应将跨区域的地区协议框架在更高的维度上进行整合，当更大的协议达成后，原有的协议框架自动废止。“人类命运共同体”视阈下中国参与公海保护区建设的基本方略
第一，顶层设计的支撑：夯实公海保护区的理论基础。当前我国正在稳步推进海洋自然保护区和海洋特别保护区建设，并力求做到在2020年我国海洋保护区总面积达到我国管辖海域总面积的5%。更为重要的是，我国目前在海洋保护区规范化管理的要求与内容、海洋保护区界址勘定和权属划归等方面均积累了较为丰富的治理经验，这为我国创新公海保护区法律规制提供了宝贵的实践经验。因此，中国参与公海保护区建设的一项重要的前置条件就在于，以扎实的理论研究为支撑，从制定有关公海保护区的原则、选划标准、争议解决方案等方面着手，持续强化公海保护区法律规制的法理学基础。
第二，规范体系的制定：明晰公海保护区的选划标准。明晰公海保护区的选划标准，使之能够符合不同方面的利益诉求至关重要。这就要求在标定公海保护区的归属确权的过程中，充分考虑以下三方面因素：首先是生态效益因素。在标定公海保护区的物理边界过程中，应以不破坏原有生态系统的结构、功能和完整性为重要的前置条件。其次是社会效益。公海保护区的行政管理与科学运作离不开社会公众的参与。在显著增强社会大众对于公海保护区内生态系统了解的同时，能够进一步提升社会公众的海洋环保意识与安全危机感受。再次是经济效益，要持续创新公海保护区经济发展的新业态与新模式，以有效地扩大公海保护区中的经济收益的“绝对增量”。
第三，点面结合的推广：加强公海保护区的试点建设。试点建设对于制定公海保护区的具体方案具有十分重要的现实意义。这就需要我国在参与公海保护区试点建设的过程中，从全局与整体的视角系统地把握保护区内的体制机制对于域内全部生产经营活动所产生的影响。并从总体上把握我国参与公海保护区建设的核心制约因素。待在公海保护区选址原则、管理体制与法律规制建设等方面积累了丰富实践经验与知识储备之后，以“先试点后推广”“点、线、面”相结合的试点工作思路，最大限度地压减体制机制创新的“沉没成本”与“试错成本”，以试点建设促进公海保护区改革创新节奏、力度、次序三者之间的有机统一。
第四，法律规制的保障：制定公海保护区的专项法律。为了规避“无法可依”局面的负面影响，当前我国参与公海保护区建设的中心工作在于持续强化这一区域的法律体系建设，以增强当前国家域外法律的影响力。但是基于我国海洋管理部门的政策制定趋向来看，我国仍倾向于在现行的《海洋法公约》法律框架的前提下来规划公海保护区的法律规制及制度体系。因此我国参与公海保护区的专项法律建设需要密切关注国际层面在这一领域中的理论进展与实践创新，结合我国海洋保护区的实践经验，构建既彰显中国特色又符合国际通行准则的公海保护区专项法律框架。结论
纵观当前公海保护区的建设进程，不难发现其在现行国际法框架之中的合法性问题尚未彻底解决，虽然目前已经具备了一定的理论基础与区域实践，但是尚无一部专门的法律就其权力边界与资源配置进行科学的管理与指引。本文正是基于这一现实考虑，从“构建人类命运共同体”的视角，就持续强化公海保护区的区域实践与法律规制进行系统的研究。本文研究结果表明，针对当前公海保护区法律建设所存在的现实瓶颈，应从保护区内全球性条约的构建、国际组织决议效力的最大化发挥、地区性协议约束力量的激发三个方面予以强化，更为重要的是，进入“新时代”的中国更应该凭借夯实公海保护区法律机制的理论基础、明晰公海保护区的权力边界、创新公海保护区的试点建设模式、强化公海保护区专项法律保障等手段，维护公平合理的公海保护区海洋秩序、稳步推进公海保护区的立法进程、实现公海保护区可持续发展，为全球贡献中国关于公海保护区法律规制创新的治理方案。
注释
[1]桂静：《不同维度下公海保护区现状及其趋势研究——以南极海洋保护区为视角》，《太平洋学报》，2015年第5期，第61～63页。
[2]许望：《公海保护区与现行海洋法体系的关系问题研究——基于〈联合国海洋法公约〉的分析》，《浙江海洋学院学报（人文科学版）》，2015年第12期，第103～107页。
[3]史晓琪：《公海保护区与公海自由制度的关系及发展进路研究》，《中国海商法研究》，2017年第4期，第87～89页。
[4]张磊：《论公海自由与公海保护区的关系》，《政治与法律》，2017年第10期，第88～92页。
[5]李洁：《南大洋海洋保护区建设的最新发展与思考》，《中国海商法研究》，2017年第1期，第39～42页。
责 编/馬冰莹
