整体性治理理论下半边缘地区治理

    路玉兵　崔晓博　李亚楠

    关键词 整体性治理 半边缘地区 治理主体

    作者简介：路玉兵、崔晓博、李亚楠，河北师范大学法政与公共管理学院政治学系。

    中图分类号：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.150

    随着中国的城市化的发展，伴随着产业的兴起和人口向城市转移。这个过程给中国带来了城市化率不断提高、人民物质资源丰富、自由文明生活空间的同时，也给城市带来了人口、交通、污染等问题，这些问题在半边缘区尤为突出。半边缘治理包括郊区治理或者城市贫民窟治理。现代城乡体系按照地域的阶层结构划分：市中心区-半边缘区-边缘区。市中区是城市的核心，也是城乡体系运行的关键因素。在城乡体系中市中区的政治、经济、文化、科技、人才等因素的变化都会直接影响整个体系的运作。与市中心相比边缘区是远离城市的乡村地区，处于该体系的偏远位置。但是乡村区和市中区不是孤立的、绝对的，而是联系的、相对的，中间联系的被定义为起城乡体系中的交叉和过渡作用的半边缘区。一、半边缘治理机制假设

    基于整体性理念对于半边缘地区行政管理单位的组织结构提出假设。半边缘地区的具体假设机制结构如下分析：半边缘地区行政单位：政务中心、半边缘区智库和发展部、创新创业中心、物业服务中心和乡管站、监督处。

    （一）各部门职责和要求

    1.政务中心。第一，基于地方性的经济发展水平、政务性质和繁简及当地的乡俗民风聘用适中的学历层次的政务工作者。第二，介于农民和政务管理人员之间的层次，以便于执行政务中心的制度和政策，同时满足可以服务居民和反馈居民的信息机制的要求。第三，对于政务中心工作者定期学习党和国家政策方针的学习以及定期开展培训服务百姓的政务实践操作。电子乡镇政府、购买性服务人事制、主动型公务员的培训学习型组织原则。

    2.半边缘地区智库和发展部。第一，引进高层次人才作为服务具体的乡村起到基于本地综合良性发展规划设计者的作用。第二，固定性和非固定性高水平人才相结合。第三，引进的高水平人才占治理主体总人数比例不宜太多。第四，角色定位于引领时尚和掌握乡村文化相结合，对上可以很好的了解政策，对下可以转述成通俗易懂的政治宣传。智库的作用途径：一是智库人员的治理方案宣传。二是网络社交媒体、广播站。三是LED宣传板系类播放器。途径的目的是为了促使半边缘地区的政策信息接轨。

    3.创新创业中心。适合理工科高层次人才引进和人工智能的推广工作，主要致力于半边缘地区的基础设施的建设和发展创新。

    4.物业服务和管理中心。立足本地生产生活所需而设置的相应的物业部门。负责管理乡村基础设施的问题和负责群众的保修和联系相关服务的角色。

    5.监督处。监督各项治理工作进度和问责机制的执行。

    （二）机制治理原则

    半边缘地区行政单位作为控制核心;政务中心、半边缘地区智库和发展部、创新创业中心、物业服务中心和乡管站作为执行部门;监督处作为监督部门。二、半边缘治理主体

    对于半边缘地区的交通拥堵问题，人口流动问题，半边缘区人口住房紧张问题，和半边缘地区人口的社会权利享受不平等问题，基于整体性治理理念对该些问题治理呼吁众多治理主体参与其中。

    （一）科学型主体

    城市规划学家对半边缘区规划至关重要。传统的城市规划多为单中心的，半边缘区属于郊区或次中心城区，但是随着城市的不断扩大，城市就像摊大饼一样发展，半边缘依然出现像城市病的问题。城市规划学家转而由单中心转向运用多中心的设计规划。在卫星城的设计思路采用网格化思维建城更有利于半边缘区的科学发展。

    （二）竞争型主体

    在治理半边缘区的社会问题上，没有一个治理主体拥有高于另一个治理主体行动的地位，所有参与治理的主体以平等的地位参与社会问题的解决，对于某一个突出问题，采取投标竞争机制，选择提供最优方案的治理主体去执行解决该问题。

    （三）信任型主体

    在半边缘区的社会治理过程中，信任是治理过程中不可或缺的精神纽带，也是半边缘地区发展和前进的精神动力保障。在众多治理主体之间进行合作，只有委托者和代理者之间彼此信任，遵守其承诺，执行其协约，治理效能才能见其成效。

    （四）主动型主体

    為了实现半边缘区整体治理的目标，必须具备高度主动、相互信任依赖、富有相互合作意识、学习型的公务员团队来完成半边缘区治理的公共事务。三、半边缘治理机制

    （一）半边缘地区治理结构的内在纽带

    1.相互信任和责任承担。在半边缘的治理过程中，治理行动发生在众多参与主体的网络中，政府只是参与方之一，各方的治理理念，方式，途径，目的，利益都不尽相同，而且在某些方面还有一定的矛盾碰撞。因此，治理主体的相互信任和承担责任是半边缘地区治理中的关键要素。信任和责任制度。第一是管理层次，通过工作预算，执行效果，审计绩效，治理监督等。第二是法律和宪法层次，通过法律问责和治理法人承担来保证治理的责任感。第三是问责明确和宽容容错机制层次。在治理前进的道路上属于“摸着石头过河”，意味着治理前进的每一步都含有不确定性，任何半边缘的治理路径都有走弯路和出错的时候。介于治理的前进的不确定风险性，问责和容错机制有很大的必要性。

    2.大数据共享。在农业社会和工业社会管理者的交流方式是信件、传旨、电话等，但是在进入信息社会以后管理者的角色向治理者的角色转变，治理社会的交流方式也随着变化。進入大数据时代的交流工具是使用物联网和云计算进行网络虚拟化联系，目的是精准的预测未来。每一个半边缘地区的治理参与者（政府、企业、团体和个人等）都是数据资源的发生源和联系纽带，都是数字海洋里的特定领域的独一无二的数字身份体，掌握着该领域的大数据资源。将大数据共享用于半边缘化区治理，有助于推动治理主体的积极性和创造性，治理方法的科学性和创造性，治理效果的民主性和理想化。

    （二）半边缘地区治理结构的外在结构

    1.传统政府向网络政务体制改革。整体治理的对立面是体制性和功能性碎片化，半边缘区的碎片化问题主要体现在：问责不明确，项目无条理，交流不畅通，目标相互冲突，服务不到位等。在半边缘地区治理机制的改革过程中，部门合并目的是为了职能整合，而不是单纯的部门的职位和位置的合并。整体性治理下的治理主体的核心目标是为了建立良性的政治治理生态而不是为了政府部门机构的精简。网络时代的到来不仅影响着人们的生产生活，而且也影响着治理主体的治理方式和途径。网络政务的治理最明显的特征是治理主体的共享性、平等性、匿名性和科学性，在交流工具中多样性、便利性、交流过程的开放性和及时性。网络时代的大数据创造了半边缘地区社会治理的新型创造力。这种创造力是将社会网络的海量信息进行社会价值转化，像工业社会的原料和资金对于产成品一样重要，网络大数据时代，数据就是信息社会的“原料和资金”地位。治理主体对数据的拥有和控制就是信息时代创造力的源泉，半边缘地区的治理参与者形成一定的组织，将拥有这种资源。

    2.多样性主体参与者机制。半边缘地区的治理工作的整合不仅仅指公共职能部门运行，也是在非政府部门、志愿者组织、事业组织、私人公司等都是治理主体之间运行，并且主体越多，整合程度越高，凝聚力越强大，治理效果越理想。半边缘地区的公私合作关系（简称PIS模式，即Public-private partnership In Semi-marginal region），即半边缘地区政府与非政府治理主体的合作，PIS模式是科学的、理性的、批判性的多元治理信息动态更新合作模式。治理主体负责部门即扮演治理执行者的角色，又强调对治理过程的管理和治理结果的控制和负责，扮演者促进者和协调者的角色。四、半边缘地区的治理客体的治理参与

    （一）治理客体参与

    半边缘地区的治理效能体现在治理主体的治理方案实施和治理的客体对于治理方案的反应互动。半边缘地区的社会治理现象会使得治理客体产生一定的政治心理，政治心理代表着特定的利益主体的利益倾向，反映着半边缘化的治理的直观现象。治理主体应该具备良好的政治情感，树立积极的政治动机，和抱着正常的政治态度来参与到半边缘地区的社会治理工作中。从社会参与的主体来看，普通公民政治参与是的政治行为也是参与社会治理积极性的表现。但是作为治理参与的客体来说，不仅仅包括普通公民。各类客体通过表达自己的利益需求和在治理环境下参与的治理接触，形成治理客体的物质和精神的需求信息。参与社会治理的方式包括：参与半边缘地区设置的部门和治理主体的交流。在治理环境下参与主体和受治客体之间互动于各类的治理方案执行的过程中。参与治理实践的途径，比如工会，房屋租赁委员会，社区委员会，某商谈会等途径。

    （二）治理客体参与拓宽

    半边缘化地区的治理过程中经常会遇到事权的审批，这个审批体现在治理主体和客体的互动优化。第一，参与治理主体的事权畅通化。第二，参与治理的主体地位平等化。第三，加强治理能力的培训。

    （三）借鉴域外治理经验

    在我国半边缘地区和基层地区治理方面是刚刚起步，英美等国家都曾面临类似的基层治理能力的问题并进行了相应的体制构建和制度创新的探索。介于迫切的需要解决半边缘地区的治理困境，可借鉴的制度有以下几项。第一，治理主体上，建立一整套地方特色、有针对性的培训系统。半边缘地区经济发展部，负责统筹指导该治理发展的最高机构，半边缘地区的规划、配套政策、审核治理体系等。半边缘治理服务中心，所有的治理参与者进行职责落实的部门，同时还提供资金、技术支持等。并且具有线上和线下两种培训途径，随时为基层治理主体提供半边缘地区治理工作的所需的政策指导和培训治理业务能力的服务。半边缘地区咨询委员会则主要是作为基层治理主体的代表，负责将半边缘地区的情况与治理主体和客体等部门进行相关的沟通，保证信息交流畅通和更新的及时性。第二，内容上，半边缘地区治理的培训课程涵盖基层政务的一般性的知识，具体包括区域经济发展、财政预算和结算、社区（村庄）治理、劳务关系、政商关系等。涵盖不同领域，具体包括半边缘地区的水利、电力、环境卫生等基础设施的课程。第三，方式上，培训形式多样，包括网上课程学习和召开讲座培训班等形式。英美经验证明，对于治理参与主体的培训效果是明显的，在较短的时间内可以提高治理参与者的治理水平和能力，有利于半边缘地区的社会治理取得突破性进展。

    从国际国内的事权下放的经验来看，事权下放有利于半边缘地区治理参与体的积极性和主动性发挥，促使治理地区焕发生机，增强社会治理效果。但事权的授予不能单纯的以文件的形式下放，需要考虑治理地区的政务人员的学历水平和政务水平能力，在地方治理能力承接不住的时候，需要考虑半边缘化地区的治理人员的数量和能力给予一定的培训和指导，充分展现新时代下基层的社会治理的科学性。

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