公共产品理论视角下独立学院转设的困境分析
李图梦
独立学院作为高等教育的重要成分之一，独立学院转设是政策要求更是趋势所向。义务教育是纯公共产品，而高等教育是准公共产品，高等教育的获得具有一定的竞争性和非排他性，只有考上并且支付学费的学生才能享受该教育。从2008年至今，322所独立学院转设成功的仅有65所，其中转为公办的不超过10所，独立学院转设任重道远。因此文章从公共产品的角度出发，探讨独立学院转设的困境，对于存在的问题相应的提出解决措施，为独立学院的转型提供帮助。
一、引言
独立学院提供的高等教育产品在消费上具有竞争性和受益上的非排他性。学生需要通过高考然后填报志愿才能到学校上课，只有考上的学生才能去享受独立学院提供的服务，才能去进行学习。而他们在学习的过程中，教师所教授的理论知识及实践经验，对每个学生而言，在受益上是非排他性的，每个学生都能接收到这个信息，并且不仅学生能享受到实际的收益，而且对社会来说也具有价值，社会是其正外部性的最大受益者。
独立学院最早是在江浙一带兴起，独立学院在高等教育普及中發挥了不可置换的作用，不仅满足了经济社会发展和人们对高等教育的多样化需求，而且公有与民营资源的有机结合也推动了高等教育体制的创新。独立学院在发展过程中，其弊端不断的显现出来，在独立学院转设过程中，较多师生不愿意独立学院转为民办高校，他们更希望能转为公办性质的学校，但是由于地方政府能力及资源有限，只有少数的独立学院能转为公办高校。12年来才转了65所，可见大部分独立学院都不愿意转为民办，而转为公办却只有少数学校才能做到，所以独立院校转设进程缓慢，转设工作困难。
二、独立学院转设存在的问题
（一）政府对于正外部效应矫正不当
亚当斯密认为人是理性的，在经济活动中总是为自己打算，并追求个人利益的最大化。教育（尤其是高等教育）其公益属性和正外部性的典型特征，决定了对高等教育产品以及高等教育市场的管理应该政府来主导。对政府来说，这种教育具有正外部效应。而如果独立学院的发展得不到政府的强有力支持，就有可能导致教育发展滞后，难以满足国家经济社会发展需要。在独立学院发展过程中，其行动具有明显的正外部效应，如果政府没有相应的矫正措施，这类院校、教师及学生，从事这类活动的积极性就会不高，导致高等教育的有效供给不足，难以满足社会需要。大多数独立学院转设困难是因政府为给予独立学院合理的法律地位和公平待遇，认为转为民办院校之后会导致比之前的待遇更不公平，并且学校的师生待遇并未完全落实，教师在科研基金、职工编制等方面的待遇和公立院校还有较大的差距;学生则在奖助方面的名额较少、就业会存在社会歧视等。现在本科二、三录取批次合并就是一个较好的例子，因为这样独立学院也有更大的几率能录取到生源质量好的学生。独立院校体现了高等教育大众化的需求，缓解了人们对高等教育日益增长的需要。
（二）独立学院的营利性与非营利性冲突
独立学院提供的服务是准公共产品，因此带有公益性，并且由于独立学院是合资筹办的，因此又带有营利性。这种营利性与非营利性之冲突愈发演化为现实中的公益性与非公益性冲突。部分独立学院在引入投资方时，公司要求采用营利性办学，但是高校的举办却不能以营利为主，独立学院涉及的各方利益主体，时常会为各自的权益博弈，因此独立学院的处境极为尴尬。目前独立学院办学的资金来源大部分是学费，得不到政府的补贴和资助。而仅仅依靠学费作为学校发展唯一的经济来源，往往是不够的。并且做重大决定时，要看各股东的意见，不能保证自身的独立性。
（三）社会对独立学院的歧视
独立学院学费比其他公立学校昂贵，并且在社会上的认可度不高。独立学院毕业的学生在求职时，有部分企业不会选择录用该学校毕业生，甚至在门槛就被刷下来，更不用谈进入面试这一环节。独立学院虽有母体高校作为支撑，但是在办学条件和质量上与母体高校的差距较大，很难吸引高质量的教师入职，以及高质量的学生入学。部分独立学院没有自身的特色，没有某一方面比较出众的专业，仅仅依靠着母体学校的光环招生，一旦脱离母体高校，招生数量将会急剧下降，这让本就生源数量少的独立学院的学生规模进一步缩小。
不仅独立学院的学生就业会遭受歧视，学生家长也对独立学院有偏见，认为子女花费昂贵的学费进入该学校不值，还不如就读专科院校，学习成本低，将来也可以进行“专升本”考更好的学校。独立学院不是大多数家长的选择，一是学校名牌不够响亮;二是学费昂贵，家庭经济负担重;三是对独立学院的标签化。因此，即使面对教育部的通知，部分院校仍然不会转设，只会进行拖延战略。一旦转设，将会失去母体高校的光环，学校融资率不足，招生数量降低，让本就没有办学特色的独立学院举步维艰。
三、对策建议
（一）合理对待正外部效应
政府干预独立学院的管理是市场失灵的必然选择。政府有能力和责任代表公众利益来参与独立学院的管理，但是也不应该“缺位”或者“越位”。独立学院提供的教育服务具有正外部性，不仅服务于学生，还外溢到社会，但是政府却对独立学院的关注度不足，独立学院办学缺乏政府的强有力支持，政府面对独立学院的教育成效外溢社会，应给予独立学院相关的政策支持，鼓励独立学院的健康发展，激励独立学院的管理者、教师、后勤工作人员等正面看待独立学院的发展。政府通过补贴等手段治理独立学院的正外部效应时，要想达到预期的理想效果，需要进行大量的审查工作，不能导致最后财政补贴过多或者不足的结果。特殊情形的正外部效应不能以货币的方式来进行衡量，就需要政策上的补充才能达到预期效果。
公立高校无法满足社会公众日益增长的高等教育需求，因此民办高校就充分显示了其重要作用，促进了高等教育的大众化和普及化。政府合理有效的公共政策，只要加以落实，就会在一定程度上促进独立学院的成功转设，并且在政府的帮助下，会促进有特色的民办高校的建成，并赢得良好的社会声誉，增强社会对政府的认同感。
（二）妥善处理委托人与代理人之间的关系
独立学院就像是一个穿着高校外衣的投资项目，目的在于盈利，教书育人只是副产品，以功利化的包装为主，忽略对于教育规律的探索，总体上与教育的初心背道而驰。独立学院的投资方想盈利，而政府部门需要实现教育的追求。私企的目光短浅与算计，以及高校的涣散态度融为一体，最终的结果就是导致学生“四不像”。家庭与独立学院董事会、学生与教师、管理者与被管理者、公立高校与董事会之间都存在委托代理关系。因此对于委托人和代理人之間，既要保护委托人的收益，又要激励和约束代理人的行为，减少彼此间的信息不对称，协调双方的利益所得。
（三）促进社会公平的实现
从法律层面，相关法律法规滞后及不完善，导致独立学院不能规范健康发展。
从法律上将独立学院的相关管理条例规范化，其在社会上的行为才能更为合理性。明确独立学院办学的自主性，落实其与公办高校同等的法律地位。独立学院的产权问题一直受到外界及学术界的关注，忽视了出资者的权利，这在一定程度上导致出资人为了自身的权益，从而阻碍独立学院的健康持续发展。为此，应落实所有权问题，保护法人以及合资人的权益。
在学校层面，独立学院不能生搬硬套普通统招学生的培养体系，学生们的知识储备层级是不一样的。虽然现在本科录取批次的合并在一定程度上增加了优质生源入校的几率，但是这种只有在学生志愿填报失利，导致志愿滑档才能被独立学院录取。还有独立学院的培养诉求一直不清晰，造成学生不仅在理论知识上比不过普通的大学生，在实践能力上又比不过职业学校的学生，因此，独立学院应清晰自己的定位，摸索出独特的培养体系，承担起作为一个大学应该承担的责任及角色，将独立学院的外表吸引力和内在质量相符合。加大独立学院的宣传力度，增加独立学院的知名度。将独立学院的办学质量提升，将成绩带给社会，如提高毕业学生的就业率、参加重大比赛并获奖、提高教师综合素质等，降低社会公众对独立学院的歧视现象。
四、结语
只有合理解决出现的转设问题，才能促进独立学院更快的转设成功。在独立学院转设过程中，政府的干预和支持是必不可少的，政府应鼓励不论是公办高校还是民办高校之间良性竞争，优胜劣汰，从而提高高等教育的教学质量，进而促进人才供给质量的提高。教育是培养优质人才的主要手段，独立学院转设应使信息公开化和透明化，因为独立学院的信息不对称，导致社会公众对独立学院不够了解，还会困扰金融市场的投资取向，阻碍独立学院转设。
在独立学院转设过程中，政府为其提供一个有利于民办高校成长的环境，培育一个有各种优质资源的中介市场，提供更有利于提高资源配置效率的公共服务。我国本来就属于教育发展不均衡的国家，因此，促进独立学院成功转设，增加了学生受教育的机会，并且有利于激发自身的潜能，从而为国家和社会建设贡献力量。
（作者单位：云南师范大学，历史与行政学院）
