新时代地方普通高校经费筹集的新思考
叶青松 赵柳倩
【摘 要】 新时代带来新挑战、新要求和新问题。文章基于2007—2017年我国地方普通高校生均教育经费变化，就新时代地方普通高校经费筹集面临的新挑战提出高校要认清形势、勇于变革，继续巩固4%目标改革成果，不断优化完善高等教育财政拨款制度;要提高多渠道筹集经费能力，不断扩大经费投入规模;要强化财务治理体系和治理能力现代化建设，提高经费投入使用效益。
【关键词】 地方普通高校; 生均教育经费; 规模增长; 来源结构; 多渠道筹资; 动态调整
【中图分类号】 F287.5;G475? 【文献标识码】 A? 【文章编号】 1004-5937（2020）23-0127-07
一、引言
自我国高等教育扩招以来，地方普通高校得到了快速发展，学校规模、在校生数量、学科专业分布等不断膨胀，各类教育经费投入也不断增长。从在校生规模来看，2019年全国共有普通高等学校2 688所（含独立学院265所），在校生总规模达3 833万人，其中地方普通高校2 572所，在校生总规模约2 900万人。从教育经费总量来看，2017年全国普通高校教育经费10 946.99亿元，其中财政性教育经费6 798.94亿元;地方普通高校教育经费7 651.27亿元，其中财政性预算经费4 610.84亿元。但我国普通高校教育经费依然面临着地方财政投入增幅降低、不同隶属高校差距拉大、投入不确定强[ 1-2 ]，以及生均教育经费水平过低、增长过慢、校际配置与地区分配不均衡等问题[ 3 ]。无论是在校生规模还是教育经费总量，地方普通高校在我国高等教育中都占据重要地位，但其教育经费同样存在省际差异、不稳定性较大[ 4-5 ]，以及财政投入主渠道保障不到位等问题[ 6 ]。那么在4%目标实现后，我国地方普通高校教育经费变化情况如何、经费投入保障水平是否得到改善与提高、是否满足和适应新时代地方普通高校内涵式发展，需要我们持续关注。
本文利用2007—2017年地方普通高校生均教育经费统计数据，运用描述性统计从规模增长、来源结构、校际和省域差异等方面对我国地方普通高校生均教育经费变化情况进行分析，总结高校内涵式发展所带来的挑战，以期继续优化和完善教育经费投入保障机制，为加大地方普通高校财政性教育经费投入、扩大各类经费投入渠道提供政策建议。
二、我国地方普通高校生均教育经费变化分析
（一）规模增长变化
生均教育经费不仅是衡量教育投入增长的重要指标，而且对保障学生的教育质量也有重要意义[ 7 ]，地方普通高校生均教育经费水平直接反映了地方普通高校教育经费投入保障程度。具体统计数据及变化见表1和图1。
由表1可知，在2007—2017年间，我国地方普通高校生均教育经费不断增长但增长速度趋缓。一是地方普通高校教育经费总体保持上升势头，由2007年的2 502.28亿元增长到2017年7 651.27亿元，年均增长11.83%，但2014年开始其增长速度趋缓，由2011年最高26.31%下降到2016年的6.11%。二是地方普通高校生均教育经费相应保持上升势头，由2007年的13 435.59元增长到2017年的27 701.02元，年均增长7.50%，但2013年开始增长速度趋缓，从2011年最高22.38%下降到2016年的2.97%。三是地方普通高校生均公共财政预算教育经费一直保持增长趋势，年均增长率达12.37%，但2011年后增长率下降较大，由2011年的42.91%降低到2016年的3.54%。四是地方普通高校生均教育经费增长低于教育经费增长，说明地方普通高校教育经费增长低于招生规模的增长，更多的教育经费投入被更大的招生规模所稀释，地方普通高校还没有真正建立起与招生规模相适应的多渠道经费投入保障机制。
由图1可知，我国地方普通高校教育经费、生均教育经费和生均公共财政预算教育经费都呈现增长波动性，2007—2017年间，先后经历三次波峰和波谷，尤以2011年为甚，2014年后趋于稳定。一是地方普通高校教育经费虽保持上升势头，但增长速度并不稳定，不同年份间增长率波动较大，最低的2016年仅6.11%，2007年则高达42.04%。二是2013年至今，地方普通高校教育经费、生均教育经费、生均公共财政预算教育经费增长趋缓，均低于2012年4%目标实现之前年份，且增长率趋于一致。教育经费增长的剧烈波动，显示出我国地方普通高校经费投入缺乏稳定性，而经费投入的稳定增长直接关系到教育质量的稳步提升。同时，生均教育经费的增长速度总体上落后于教育经费总量的增长速度，特别在2012年实现4%目标前，尤以2007年为甚，教育经费总量增加42.04%，但生均教育经费仅增加7.10%，显示教育经费投入增加的效果在较大程度上被招生规模扩张所稀释。
（二）来源结构变化
地方普通高校教育经费来源结构变化直接体现了地方高等教育经费投入的稳定性和多渠道投入状况。本部分主要通过财政性教育经费和生均公共财政预算教育经费占比变化来分析地方普通高校财政投入的稳定性及保障程度状况，具体统计数据见表2。
由表2可知，我国地方普通高校财政性教育经费和生均公共财政预算教育经费占比均逐年递增且已超过60%，财政投入的稳定性和保障程度得到了加强，但近几年又出现了趋势向下的松动苗头。一是地方普通高校财政性教育经费占比由2007年的39.98%增长到2017年的60.26%，说明财政性教育经费投入主渠道作用越来越重要。二是地方普通高校生均公共财政预算教育经费占比由2007年的42.60%提高到2016年的66.90%，说明地方政府对地方普通高校一般公共财政教育预算投入在逐步增加，地方普通高校主要依赖学费等非财政性教育经费投入的局面得到根本改变。三是地方普通高校财政性教育经费占比由2015年60.43%的最高点下降到2017年的60.26%，下降了0.17%，生均公共財政预算教育经费占比由2015年66.53%下降到2017年的66.35%，下降了0.18%，说明地方普通高校财政性教育经费和生均公共财政预算教育经费占比近几年出现了趋势向下的松动苗头，巩固4%改革成果的压力将在新的财政形势下越来越大。
（三）校际差异变化
本部分主要通过地方普通高校和中央普通高校在生均教育经费投入上的差异，分析地方普通高校和中央普通高校因财政体制、教学科研能力等不同形成的投入差异变化程度[ 8 ]。中央普通高校包括国家教育部和中央各部委所属普通高等院校，地方普通高校包括省属地方普通高校和市属地方普通高校，具体数据见表3和图2。
由表3和图2可知，不同隶属普通高校在教育经费和生均教育经费上存在较大差距且差距缩小的趋势非常缓慢。一是2007—2017年，地方普通高校不论是生均教育经费，还是生均公共财政预算教育经费，基本达不到中央普通高校的一半。巨大的差距说明不同隶属普通高校在多渠道获取资源的能力和获得政府财政投入上的不平等性。二是地方普通高校与中央普通高校在生均公共财政预算教育经费上的差距小于生均教育经费上的差距。2013年后，生均公共财政预算教育经费差距已缩小到两倍以内，但生均教育经费差距依然维持在两倍以上且有增大趋势。一方面说明地方政府加大了对地方普通高校财政投入力度，缩小了二者在财政投入上的差距;另一方面说明中央高校获取非财政性教育经费投入的能力更强，进一步放大了二者间的差距。地方普通高校面临着地方政府财政支持力度的不足，以及自身在科研和教学方面竞争实力不足的双重困局。三是在2007—2017年间，中央普通高校和地方普通高校在生均教育经费、生均公共财政预算教育经费上的差距都呈现逐步下降的趋势。在2012年以前，二者差距率都维持在2以上，在2012年以后，生均教育经费差距率虽依然维持在2以上，但差距值普遍低于2012年前，而生均公共财政预算教育经费差距率更是低于2。说明在2012年4%目标实现后，地方普通高校和中央普通高校在教育经费投入上差距在缩小。
总之，地方普通高校和中央普通高校在生均教育经费上的差距依然保持高位，其主要原因之一是中央普通高校与地方普通高校的身份差别限制影响了地方普通高校直接获取国家政策、经费扶持的机会和力度[ 9 ]，制约了地方普通高校办学经费的增加和办学质量的提升，不利于中央普通高校形成良好的激励机制，形成了地方普通高校圈和中央普通高校圈两个不相容竞争生态圈。打破这两个竞争生态圈的关键之一就是要打破基于身份的政策支持和经费投入保障。当前国家实施的“双一流”建设以及未来能否实施有出有进的动态调整机制将成为新的考验[ 10 ]。
（四）省域差异变化
地方普通高校教育经费投入水平受地方经济发展水平、地方财力能力、财政教育投入偏好以及居民分担能力等因素影响[ 11 ]。识别不同省域地方普通高校生均教育经费之间的差异变化将有助于促进不同省域继续巩固4%成果，加大财政投入力度;有助于中央财政加大转移支付力度和精准度，保障托底发展;有助于地方普通高校加强内部改革创新，加大多渠道筹资力度。本部分通过省域间生均教育经费和生均公共财政预算教育经费极值率变化对省域地方普通高校经费投入差异进行分析，以期不断优化完善地方普通高校均等化发展。所谓极值率即最大值除以最小值，是一个测量不均等的常用指标，极值率越大，对比目标间的差距越大，反之则说明越均衡，具体数据见表4。
由表4分析可得，省域间地方普通高校生均公共财政教育经费极值率小于生均教育经费极值率，且二者都自2013年开始出现触底性反弹趋势。一是省域间地方普通高校生均教育经费极值率和生均公共财政预算教育经费极值率均以2012年为界限，出现了2007年到2011年、2013年到2017年两阶段扩大趋势，且生均教育经费极值率总体小于生均公共财政预算教育经费极值率，说明不同省域高等教育公共财政投入保障能力存在较大差距。2010年财政部、教育部《关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》要求，地方财政通过一般预算安排用于支持地方高校发展的生均经费不低于12 000元，生均财政投入标准政策缩小了各省域财政教育经费投入差距。二是地方普通高校生均教育经费极值率和生均公共财政预算教育经费极值率自2013年开始均出现触底反弹趋势，甚至生均教育经费极值率由2013年的3.37反弹至2017年的5.35，远超2011年3.79的最高点，说明创新型国家和省份建设，特别是国家“双一流”和各省市高水平大学建设的推动，进一步拉大了各省域之间高等教育经费保障差距。
三、新时代地方普通高校经费筹集面临的挑战
党的十九大报告明确提出我国特色社会主义进入新时代，高等教育要加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展。进入新时代，地方普通高校经费筹集无论从来源渠道、筹集方式、筹集结构、区域平衡还是筹集环境来说，都面临着许多新问题、新要求和新调整，需要进行新变革。
（一）地方普通高校经费来源渠道相对不够稳定
从规模增长来看，我国地方普通高校教育经费、生均教育经费和生均公共财政预算教育经费都在逐年递增，但增长速度普遍趋缓且各年间增幅波动性较大，特别是在2012年4%目标实现以后，更明显说明地方普通高校教育经费增长的稳定性不足，稳定的经费投入保障机制尚未建立健全，造成地方普通高校教育经费增长忽高忽低，严重影响了地方普通高校内涵式发展的持续性和稳定性。如何保持地方普通高校经费来源的稳定性，持续保持地方普通高校内涵式发展所需要的经费投入增加，将是新时代加快一流大学、一流学科建设，实现高等教育内涵式发展所面临的重要挑战。
（二）地方普通高校财政投入机制相对不够优化
从来源结构看，我国地方普通高校财政性教育经费和生均公共财政预算教育经费占比都呈现逐年增加趋势。其中，财政性教育经费占比由2007年的39.98%增长到2017年的60.26%，生均公共财政预算教育经费占比由2007年的42.60%提高到2016年的66.90%。地方普通高校财政性教育经费和生均公共财政预算教育经费占比逐年增加的同时也出现了增幅降低现象，其中2017年出现了连续增长后的下降，说明地方普通高校在稳定财政教育投入、优化多渠道籌措经费上的压力越来越大。那么在经济下行压力和高等教育内涵式发展、地方高等教育特色差异发展的环境下，如何进一步建立健全地方普通高校财政投入保障机制，在稳定并扩大省级教育财政投入的同时优化投入结构和方式、提升财政投入绩效，将是新时代地方普通高校经费筹集变革的重点之一。
（三）地方普通高校经费投入标准相对过低
从校际差异来看，我国中央普通高校生均教育经费和生均公共财政预算教育经费都明显高于地方普通高校，在相当长时间内中央普通高校都是地方普通高校的两倍以上，且生均公共财政预算教育经费的差距要小于生均教育经费差距。同时，随着2012年4%目标的实现，中央普通高校和地方普通高校教育经费差距进一步缩小，其中生均教育经费差距由2009年的2.46倍缩小到2014年的2.05倍，生均公共财政预算教育经费差距由2009年的2.34倍缩小到2013年的1.78倍，说明为实现4%目标，地方政府加大了财政教育投入力度，地方普通高校财政教育经费有了较大提升。但校际间的经费差距较大依然是地方普通高校经费投入不足的重要体现，且在非财政性教育经费筹集上差异越来越明显，中央高校因“身份”而产生的经费筹措上的“马太效应”将越发凸显。地方普通高校作为我国人才培养的主阵地，提高地方普通高校人才培养质量直接关系到我国人才培养质量，如何进一步建立健全地方普通高校生均培养基本质量标准基础上的经费投入水平体系，将是新时代地方普通高校内涵式发展能否实现的关键之一。
（四）地方普通高校经费投入差异相对较大
从省域差异看，我国各省域地方普通高校生均教育经费和生均公共财政预算教育经费都呈现逐步提高趋势，但省域间生均教育经费和生均公共财政预算教育经费极值率在2012年4%目标实现前后均呈现两阶段增长趋势。其中生均教育经费极值率从2007年的3.05提高到2011年的3.79，再从2013年的3.37逐步反弹提高到2017年的5.35，且生均公共财政预算教育经费极值率均大于生均教育经费极值率，说明省域间高等教育财政投入和多渠道筹集经费不均衡问题越来越严重，如何巩固生均财政拨款12 000元成果将是有效解决极值率过大的路径之一。而如何巩固生均财政拨款12 000元标准，不仅是省级政府层面的责任，也是中央财政转移支付以及地方普通高校所在地的责任之一。所以说，建立多层级的普通高校经费投入责任机制将是解决地方普通高校经费投入不足的重要举措之一。
总之，我国地方普通高校生均教育经费在4%目标实现以后，经费增长趋缓、稳定性不足以及校际和省域差异过大等问题依然较为严重，无疑会影响地方普通高校高质量内涵发展。为此，顺应时代要求，应继续巩固2012年实现4%目标的改革成果，不断优化完善高等教育财政拨款制度;提高地方普通高校多渠道筹集经费能力，促进地方普通高校多渠道筹资;提升高等教育财务治理能力建设，提高教育经费使用效益，实现地方普通高校有特色、差异化、高质量的内涵发展。
四、改进经费筹集管理以应对挑战的建议
（一）优化完善高等教育财政拨款制度，加大财政投入力度，充分发挥财政教育投入的保障和引导作用
1.继续保持财政投入增长趋势
进一步巩固国家财政性教育经费占GDP比例4%以上的目标成果，进一步巩固并逐步提高生均财政拨款水平不低于12 000元标准的成果，继续保持财政教育投入强度，严格落实“一个不低于”和“两个只增不减”。一是加快教育投入立法工作[ 12-13 ]，防止政府投入比例下滑，尤其中西部地区和财政性教育经费投入比较低的省份。二是地方普通高校需要通过统筹立项、提高办学质量为核心的特色办学等方式争取政府拨款支持[ 14 ]，更需要借助创新型国家和省份建设的契机，不断提高科研教学能力，积极融入地方经济社会发展，通过对地方经济社会的贡献来回应和反馈政府财政投入。
2.继续深化财政拨款体系改革
随着高等教育从规模化外延式发展向高质量内涵式发展转变，地方政府应聚焦地方高等教育人才培养质量、科学研究水平、服务地方经济社会发展能力方面。为此，需要深化地方普通高校财政拨款制度改革，建立健全“基本支出拨款”“项目支出撥款”和“绩效预算拨款”制度体系，实现增加财政拨款投入和优化财政投入结构并举。一是地方政府应建立生均定额拨款动态调整机制，稳定增加财政投入。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出各地根据国家办学条件基本标准和教育教学基本需要，制定并逐步提高区域内各级学校学生人均经费基本标准和学生人均财政拨款基本标准。各省域地方政府应建立健全地方普通高校分类发展及相应高质量内涵发展标准，建立地方普通高校高质量内涵发展标准和地方政府财力、物价变动及教育教学成本等联动的生均定额拨款标准动态调整机制，提高基本支出拨款标准。二是优化项目支出拨款，整合并完善项目设置，提升财政投入使用绩效。要加快出台省域地方普通高校捐赠财政配比政策，鼓励和促进地方高校积极吸收社会捐赠，调整项目经费使用管理，全面实行负面清单管理制度，增强地方普通高校项目经费使用的自主权和统筹权。
（二）进一步增强地方普通高校多渠道筹资能力，完善多渠道筹资机制，促进地方普通高校多渠道筹资
1.加强地方普通高校自主性创收
地方普通高校应发挥自身学科专业优势，立足本地经济社会发展和本地经济发展战略，强化产学研合作，强化服务地方经济建设[ 15 ]，更多通过服务地方经济社会发展、融入地方经济社会发展以获取社会资源投入。一是加强产学研融合、产教融合、校地融合，采取省部共建、省市共建、校企共建、校地共建等形式，通过共建实验室、产业研究院、环高校经济创新圈等载体或形式获取各方资金、资产和资源支持。二是激发地方普通高校多渠道筹集资金的活力，完善多渠道筹集资金机制，深化内部创收收益分配制度改革，包括科技成果转化收益、科技服务收益、社会培训服务收益、校内闲置资源经营收益等，提高资源利用效益。
2.稳步拓展各项社会捐赠收入
地方普通高校应根据其地方属性和偏重教育教学人才培养的现实，坚持抓牢人才培养质量中心，打造“招生、培养、就业、校友”四位一体全周期服务体系，建立地方普通高校社会捐赠品牌。一是构建校友捐赠新生态。地方普通高校应该将更多注意力放在如何为更为广泛的校友（包括在校生）提供更好的服务，建立校友与学校的感情依存，创建长尾市场[ 16 ]，建立主动联系制度，克服目前校友工作仅仅为杰出校友服务的短视行为[ 15 ];打造校友服务平台，建立起学校与校友、校友所在单位以及校友与校友之间等多层面需求服务平台，构建校友发展服务生态圈。二是拓展捐赠募集渠道。积极拓展非校友（包括校友企业）捐赠，充分依托学科专业特色，深入挖掘服务地方经济社会发展、科技服务与成果转化过程中的潜在捐赠者，拓展教学科研软硬件等实物捐赠、学生创新创业活动支持捐赠等多种捐赠形式。
