政府性融资担保机构发展问题及建议

2022.09.05

刘霄艳

摘要：中小企业是我国国民经济的重要组成部分，由于数量众多、规模小、信用评级较低等特征，融资渠道受阻，综合融资成本较高。为解决中小企业融资难、融资贵的问题，政府性融资担保机构应运而生，通过创新财政资金使用方式，发挥财政资金杠杆效应，撬动金融资本来助力中小企业发展。本文在分析政府性融资担保机构发展问题的基础上，提出促进其可持续发展的相关策略建议。

关键词：政府性融资担保机构;中小企业;财政资金

政府性融资担保业务产生的背景

1.解决中小企业融资难的要求

改革开放以来，我国中小企業发展迅猛，已经成为国民经济的重要组成部分，为经济发展、社会就业作出了重大贡献。《国务院关于促进中小企业发展情况的报告》显示，截至2019年9月底，全国工商登记企业共1030万户（不含3130万个体工商户），其中，中小企业达1023.1万户，占企业总户数的99.3%。目前，国内生产总值的60%左右由中小企业创造，国家税收总额的50%由中小企业上缴，城镇就业岗位中近80%由中小企业提供。中小企业涉及各行各业，广泛参与市场竞争，对形成公平、有序的市场竞争环境，完善中国特色社会主义市场经济体制发挥了重要作用。

由于我国资本市场尚不够成熟，直接融资要求高，而中小企业设立门槛低、资金规模有限、生命周期短、经营风险大，难以获得高级别的资信等级，融资方式受到诸多限制。资金提供者出于风险控制考虑，不愿向中小企业放贷，使得中小企业普遍面临融资难的问题;金融机构为补偿风险而提高贷款利率，或要求中小企业通过融资担保机构提高授信额度，导致中小企业综合融资成本增加。因此，融资难、融资贵已成为制约中小企业发展的重大阻碍。

2.创新财政资金使用方式的要求

市场经济条件下，政府的职能定位可概括为“弥补市场不足，促进社会公平”。为促进中小企业健康发展，政府应重点解决中小企业融资难、融资贵的突出矛盾。一方面，加大政策引导，进一步创新和完善金融产品和服务，促进贷款抵押品多元化，大力发展为中小企业服务的中小银行，进一步拓宽融资渠道;另一方面，积极创新财政资金使用方式，通过创建政府引导基金或政府性融资担保基金，发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应，撬动金融资本、社会资本，助力中小企业发展。2020年4月，财政部发布《关于充分发挥政府性融资担保作用? 为小微企业和“三农”主体融资增信的通知》，要求“政府控股的融资担保、再担保机构要积极为小微企业和“三农”主体融资增信，努力扩大业务规模，提升服务效率，及时履行代偿责任，依法核销代偿损失，协调金融机构尽快放贷，不抽贷、不压贷、不断贷，着力缓解小微企业融资难、融资贵。”。

政府性融资担保业务发展中的问题

1.政策性与经济效益难以平衡

政策性融资担保机构属财政出资、市场化运行，为实现某些政策目标而设立，致力于解决政策扶持企业的融资问题。一方面，为降低中小企业综合融资成本，政策要求担保公司业务收费在可持续发展的基础上，保持低水平担保费率，即业务经济效益低。另一方面，某些政策性引导产业（如战略性新兴产业）可抵押财产较少，运营风险较高，政策要求担保公司予以支持，即担保业务具有高风险性。由于政策性融资担保业务低收益与高风险并存，使得部分担保机构背离主业，大力拓展大中型国有企业债券、城投债券等担保业务。相关统计数据显示，截至2019年2月中旬，有35家政府性融资担保公司提供融资平台债券担保，担保债券共713只，担保债券余额合计3932.4亿元[2]。由此可见，仅保证政策性，担保公司难以持续发展;仅追求经济效益，则会偏离担保公司设立的目标。

2.贷前控制与贷后管理不足

贷前风险控制指金融机构通过各种途径对需要贷款的企业或个人进行全面调查和了解，以达到对企业或个人贷款前的风险控制。目前大部分政府性融资担保机构风险识别与控制能力不足，贷前风控调查往往不够全面、深入，加大了担保业务的运营风险。由于信息不对称和缺乏系统的担保资金监管机制，政府性融资担保机构往往忽视对被担保企业的贷后管理，一旦被担保企业经营不善，担保机构将处于被动局面。同时，部分担保机构过于强调财政资金安全性，惧担风险，造成大量财政资金闲置，未真正发挥杠杆作用。

3.担保能力不强、风险分担机制不健全、银担合作不畅

其一，目前大多数政府性融资担保机构注册资本规模较小，担保能力不强，杠杆效应发挥不足。其二，银担合作不对等，风险分担机制不健全。一旦被担保企业经营不善，引发资金链断裂，银行则保留向担保机构追索的权利，政府性融资担保机构将面临重大代偿风险;同时，银担不对等也不利于双方长久合作关系的建立。其三，担保机构与基层商业银行对接，基层商业银行缺乏授信决策权，须自下而上地整理材料报送总行，总行形成授信意见后再通过基层银行传达至担保机构，冗长的环节、繁琐的手续导致银担沟通不畅，降低了合作效率。

发展对策建议

1.政府加大正向引导，绩效考核、风险补偿、资金补充多措并举

扶持中小企业发展，弥补市场不足，促进经济健康发展是政府主要的社会职能。政府性融资担保机构作为财政资金使用的创新方式，可助力政府履行社会职能。担保机构由政府出资，市场化运作，市场的逐利性、风险的普遍性与政策性目标有一定程度上的冲突。因此，政府应加大引导力度，加强绩效考核，突出政府性融资担保机构政策目标的首要地位，并根据考核结果实行奖惩：对于政策目标实现良好、资金使用效率高、杠杆效应发挥好的机构给予奖励，反之则给予处罚。同时，通过建立财政奖补、保费补贴、税收优惠、资金补充等财税政策为政府性融资担保机构提供支持，适当进行风险补偿和奖金补充，以协调政策性担保业务低收益与高风险的矛盾：一方面弥补收益，另一方面分担风险，打好政策组合拳，正向激励政府性融资担保机构开展担保业务的积极性。