跨区域大气污染治理中地方政府协作研究
王庆怡
【摘要】改革开放以来，随着我国经济的快速发展，环境问题也日益严重。近年来，我国多地相继出现严重的雾霾天气，空气质量受到了不同程度的影响。雾霾天气不仅给人们的出行造成不便，而且严重影响到了人们身体健康。从发达国家大气污染防治的经验可以看到，对大气污染实施跨区域治理是最有效的途径之一。大气污染治理仅仅依靠单个政府的力量达不到良好的效果，甚至会愈加严重。大量的研究表明，跨区域大气污染治理需要我们各级地方政府之间加强协作，才能取得有效的成果。
【关键词】跨区域大气污染治理;地方政府协作
【中图分类号】D669
【文献标识码】A
【文章编号】1001-0475（2019）02-0073-02
党的十九大明确提出：“坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战。”从李克强总理两会期间提出的“打好蓝天保卫战”到十九大习近平总书记提出的“打赢蓝天保卫战”，虽然仅有一字之差，却充分体现出了中国共产党和中央政府对生态环境，尤其是对大气污染治理的重视程度，这更加坚定了党和政府治理大气污染的信心，同时也为广大人民群众打了一剂强心剂。
近年来，我国大气污染的情况虽然有所改善，却仍然不容乐观。从环保部发布的《2017中国环境状况公报》显示，2017年全国338个地级及以上城市中，有99个城市环境空气质量达标，占全部城市的29.3%;239个城市环境空气质量超标，约占70.1%。338个地级及以上城市平均优良天数比例为78%，平均超标天数比例为22%。可以看到，大气污染情況依然严峻，如何通过跨区域地方政府的协作治理，控制并改善我国的大气污染状况是我国政府当前所面临的重要问题，更是实现中华民族永续发展的重要基础。
一、跨区域大气污染治理必要性
（一）大气污染治理是实现生态文明的客观要求
习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。要大力推进生态文明建设、解决生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战，推动我国生态文明建设迈上新台阶。总书记的重要指示，指出了推进我国生态文明的重要性，指明了努力方向和具体路径。因此，在跨区域大气污染治理中，我们只有坚持各地方政府协同合作，建立各区域地方政府有效的对接和密切的信任的关系，才能推进大气污染治理的有效实施，最终实现美丽中国的目标。
（二）大气污染的性质需要各地方政府跨区域协同治理
大气污染本身就具有流动性的特征，污染物质会随着空气的流动向周边地区扩散和迁移。一个区域内的大气环境遭到破坏，临近的周边地区的大气环境也会随之遭到破坏，而就大气污染本身而言，它又具有典型的非排他性和非竞争性。因此，大气污染治理具有公共物品的属性，其具有的这样一种特殊的属性就决定了大气污染治理需要多方参与多元共治的方式去对污染进行防控和治理。而一些地区在跨区域大气污染治理中存在“搭便车”的现象，将区域内环境的改善寄希望于周边区域的治理，造成了大气污染日渐严重的窘境，大气污染的性质决定了跨区域大气污染治理需要地方政府协同治理。
（三）行政区域的划分限制了大气污染防治
在传统的行政区域的划分下，各地方政府为了自身管辖区域的利益最大化，不惜牺牲环境为代价来换取经济在短时间内的快速增长，造成了大气环境的进一步的恶化。大气污染的负外部性则转嫁给了其他区域，长此以往，从自身利益角度出发，每个行政区域都将治理的希望寄托于其他地方政府身上，而自身却不做任何努力，只是坐享其成，这就造成了大气污染治理各地方政府集体不作为的现象出现，导致了大气污染治理陷入了“公用地悲剧”的情况。
二、跨区域大气污染治理地方政府协作困境
（一）地方政府环境管理目标存在差异
由于各地经济发展存在着差异，因此跨区域大气污染治理中，各地方政府环境治理目标也存在差异，这也导致了在环境治理过程中各地方政府对治理的关注度也存在差异。经济相对发达地区，期待通过地方间协作将受环境制约的产能和产业转移到经济欠发达地区，发展成为该地方区域的核心产业。而相对于经济发达地区而言，经济欠发达地区则需要通过地方政府协作，优化产业和技术。因此，这一发展过程还要以地方环境、生态等不可再生资源的让渡为代价。
（二）地方政府协作信息不对称
在跨区域大气污染治理中，各地方政府间协作的信息应该是互为共享的，但在治理的实际过程中，各地方政府会动用一切资源和力量获得更多有效的信息，获得的信息越多就意味着掌握的资源愈多，获得的利益也就最大，各地方政府只是片面的追求自身利益最大化，这很容易导致地方政府协作信息不对称。在治理过程中，各地方政府只是对自己所在辖区域的环境防治信息比较了解，但对其他地区政府防治信息掌握不多。因此，在治理的过程中所制定的制度、政策、机制等方面只能参照本地区的信息作出决策，无法站在全局的视角去思考解决的路径，这就造成了各地方政府所承担的经济成本和时间成本也会增加，由于信息不对称，各地方政府之间也很难形成有效的互动，导致了跨区域大气污染治理中地方政府协作变得困难重重。
（三）分割式区域环境管理体制
我国大气污染治理长期以来实行的是以区域为主的管理体制，在这样的体制下，地方各级政府环境保护部门将本地区的环境问题不论行业和领域的差异，全部纳入到本地区政府环境保护部门的管辖范围内，各地方政府只需要对本管辖地区负责，这样分割式的区域环境管理体制虽然在本地区治理的效果好，但是却形成了各地区各自为战的情况，只顾及本地区内的发展忽视了对区域之外地区间的影响，各地方政府只对本地区环境质量负责，对区域外环境污染情况采取“不作为”的态度，这种责任体系对于跨区域大气污染治理缺乏有效约束，甚至可能会出现各地方政府相互推诿的情况发生。
三、跨区域大气污染治理地方政府协作对策
（一）树立跨区域大气污染治理地方政府协作意识
理念是行动的先导，跨区域大气污染治理成败的关键是建立地方政府协作意识。大气污染具有流动性，大气污染的性质就决定了单凭一个区域亦或是单独一个政府治理，其效果是很难见成效的。大气污染防治不是一个城市或一个区域单项匹马能解决的问题，只有区域之间，地方政府之间协同合作才是防治大气污染的一个根本路径。
（二）建立多元化跨区域大气污染治理地方政府协作机构
在大气污染治理中，地方政府协作机构对于区域性的协作至关重要。我国的行政体制决定了我国横向地方政府之间的合作较少，而近几年应对跨区域大气污染治理成立的协作机构多半是临时性的，缺乏稳定性，导致协调作用没有充分发挥。要想使跨区域大气污染治理达到良好的效果，各地方政府之间必须要加强协作，建立具有权威性的跨区域协作机构，为防止大气污染保驾护航。
（三）完善跨区域大气污染治理地方政府协作机制
首先，要完善各地方政府间信息交流机制。以往跨区域大气污染治理中政策难以落实的主要原因在于各地方政府间缺乏良好的沟通，信息交流不畅。高效的信息沟通可以加强各地方政府间的合作互信。进一步优化信息技术沟通平台，使各地区联系会议常态化，保障政府信息能够及时有效公开对接。完善各地方政府间的信息交流是开展跨区域大气污染治理的基础条件和重要保证，要想做出满足多方利益需求的决策，就必须要掌握全面充分的信息资源。其次，要完善各地方政府间的执行机制。各地方政府间合作方案的执行往往受到多种因素的影响，以往政策难以落地的原因在于各地方政府间执法标准不一，缺乏规范制度，对重污染环节监测评估不足。要设立统一的监管评估，根据评估程序，加强地区间跨区监管，让评估机制再跨区域大气污染治理中发挥最大的作用。此外，完善市场治理中的作用，使市场和各地方政府间形成良性互动，对各地政府在跨区域大气污染治理中进行必要的完善和补充。
民之所望，政之所向，老百姓所期待的良好的生态环境就是我们应该建立的生态目标。在经济全球化和区域一体化的背景下，大气污染治理已经无法仅仅依靠地方政府自身的力量去解决，在大气污染治理中面对的种种的问题和困境也更加凸显了各地方政府协作的迫切要求。因此，從各地方政府协作的角度去研究大气污染治理是十分必要的，地方政府之间应打破传统封闭的思想，从整体着眼，协调各方利益，优势互补，从而实现大气污染治理的最优效果。
