新时代高校继续教育供给侧改革的逻辑与思路
陈永光
【摘 要】推进供给侧结构改革是新时代我国经济转型的重要策略，也是解决产能过剩，增加供给质量与效率的方式。经济领域的供给侧改革思维可以运用到高校继续教育领域。对于高校继续教育供给侧改革而言，也出现了产能过剩、管理体制滞后以及创新力不足等问题。当下推进高校继续教育供给侧改革是新时代发展的客观要求，也是高校继续教育自身发展的诉求。基于这样的逻辑，在新时代，高校继续教育改革必须要从去冗余产能、供给结构调整以及创新力提升等方面促进其转型发展，进而不断提升高校继续教育供给质量与效率。
【关键词】高校继续教育;供给侧改革;转型发展
【中图分类号】G72
【文献标识码】A
【文章编号】1001-8794（2019）06-0018-06
党的十九大报告中明确指出，我国已经进入了中国特色社会主义新时代。这是我党对当前我国经济社会发展所做出的新的历史判断，也标志着我国经济社会发展开始向新的方向转型。按照习近平总书记的论断，中国特色社会主义新时代的社会主要矛盾已经发生了重大改变。人民日益增长的美好生活需求与经济社会发展不平衡的矛盾是当前社会发展的主要矛盾。一方面是人民群众的需求在层次和内容上不同于以往，同时另一方面是社会供给与需求之间出现了严重的脱节，进而导致了供给侧的结构、质量以及效率的不平衡。近些年来，随着高等教育普及化的纵深发展，高校继续教育发展也显示出发展速度缓慢，结构调整日渐加快等新时代的特征。国家提出加快供给侧改革的目标主要是淘汰落后产能，加速经济结构调整以及提高全要素的生产效率，进而促进经济社会发展的存量调整来激发社会活力。高校继续教育作为一种准公共产品，其供需过程也必须遵循市场经济一般规律，在发展速度降缓以及需求侧乏力的情况下，大力推进高校继续教育的供给侧改革是促进高校继续教育在新时代转型的重要战略。
一、当前我国高校继续教育供给侧存在的现实困境
改革开放以来，我国高校继续教育发展取得了巨大的成就，为经济社会发展培养了大量人才。[1]但随着产业结构的转型升级以及经济社会发展的转变，高校继续教育供给与学习者需求之间出现了巨大的矛盾，影响了高校继续教育的持续发展。从其内部体系看，高校继续教育依然能够在高素质人才培养方面发挥作用。但从高校继续教育外部环境而言，其所占的市场份额、生源数量等均出现了大幅度的下降。除了一些不可抗力的影响，高校继续教育供給侧方面出现了一定的困境。
1.高校继续教育的产能过剩，供需结构出现了严重失衡
市场供给与需求之间永远是无法实现完美平衡的，两者之间存在着一定差异，出现一定程度的上下浮动是属于正常现象。高校继续教育在供需两端也无法实现完美平衡，但当前供给大于需求的现象是极为突出的，产能过剩较为明显，主要表现在教育产品量饱和的状态下依然超出社会需求供给大量的教育产品，导致了学习者有需求的而无法供给，学习者没有需求的则大量供给。显然，高校继续教育所供给的产品是一种准公共产品，也是一种特殊的教育产品，按照不同需求者的需求为其提供相应的教育服务，从理论上看是不存在过剩问题。但当下高校继续教育资源没有得到最大化程度利用的情况下，教育的硬件设施、软件设备以及人力资源等生产资料出现了大量的闲置，进而导致高校继续教育产能出现了不同程度的隐性或显性过剩问题。
高校继续教育的产能之所以出现了过剩，与其供给结构有密切的关系。供给结构的调整是解决其产能过剩的基本手段。当前，人民群众对于高校继续教育产品并不是没有需求，而是需求在发生变化，而高校继续教育供给的产品无法满足人们变化的要求，在供给质量及方式等方面无法满足人们的需要，进而就导致了供给大于需求，无效供给在增多。在社会主义新时代，人们对继续教育的需求不再是学历补偿要求，而是变成了追求美好生活所需的教育服务，非学历培训成为了人们最大的需求。而高校继续教育在供给方面与学习者的需求之间体现新时代供需矛盾的变化，进而也就出现了供需两端失衡。这种失衡主要体现在：高校继续教育供给的教育产品质量不高，而学习者需求的质量较高;高校继续教育专业设置滞后，而学习者需要新的专业与学习方向需求;高校继续教育教学方法、手段以及形式单一，而学习者需要运用多种方法来获取新的学习资源。这些矛盾的体现就像最先进的电脑配置了最老旧的芯片，过低的配置无法满足最新电脑的运转，人们对继续教育产品有最新需求而高校无法供给，进而就导致了供需之间出现了排斥现象。
2.高校继续教育发展体制滞后，与普通高等教育趋同化严重
我国高校继续教育发端于计划经济时代，通过学历补偿教育为我国经济社会发展培养了大量的人才，其凭借着低门槛和较高的就业率，一度执非普通教育的牛耳。正是因为如此，继续教育在体制上带有计划经济时代的印迹，行政化色彩比较明显。随着社会主义市场经济体制的不断发展，高校继续教育也在不断改革，尝试着转型，寻求新的发展机会，但囿于体制的惯性，高校继续教育改革近些年出现了举步维艰的态势。[2]高校继续教育体制改革成效不明显，从根源上看是套用了普通教育的管理方式和框架，没有形成自身的发展模式，与普通高等教育同质化趋势较为明显。
按照生物学中的生态位法则，相近的物种会尽量避免在相同的生态环境下捕食，以免产生竞争关系，进而会影响相近物种各自生态位的宽度。[3]但在高校教育生态系统中，高校继续教育从管理体制到教学过程，从硬件设施到软件师资，从考核机制到评价模式基本上是模仿普通高等教育的，由此导致了高校继续教育过度重视学历补偿功能，而忽视了其向成人学习者提供非学历培训服务的初衷。正是因为高校继续教育与普通教育功能上的重叠，也就导致了两者生态位的重叠。在生态位重叠过程中，高校继续教育的竞争力不足的劣势开始显现，进而使其生态位逐渐变窄，从相对独立的教学单位转变为高校的二级教育机构，而其提供的教育产品也被视为是高等教育的次级产品而受到社会的轻视。
3.高校继续教育创新力不足，忽略学习者现实需求
创新是事物发展的动力，也是高等教育发展的动力。随着时代的发展，高等教育包括教育模式、方式、方法等在不断创新，进而强化了高等教育发展与社会的适应性。而高校继续教育发展体制改革滞后，导致其创新力不足。创新力的不足，使其无法为学习者打造个性化的学习产品，进而也就忽视了学习者的需求，造成了供需两端的失衡。比如，随着信息技术的快速发展，高校继续教育大量引进远程教学手段，但大量的学历补偿教育通过远程教学来实现也存在一定的问题，没有完整的课堂师生互动，可能会导致教育产品的亲和力不足。整体而言，目前高校继续教育改革创新力不足主要体现在以下几个方面：第一，从教育层面上看，课堂教学方式依然是高校继续教育的主导形式，而“互联网+继续教育”并未获得深入的发展，只是浅显地以MOOC的形式加以体现，师生之间无法沟通，学习者的体验较差。第二，从学科层面上看，高校继续教育目前依然是以实用性的经济管理、法律、教育等学科为主，对于学习者有巨大需求的小语种、自动化、新材料、新能源等专业准备不足，无法为学习者提供相关的教育产品。第三，从产品供给角度而言，高校继续教育向学习者提供的教育产品及服务多数是半成品性质的，与用人单位对接不足，无法为学习者提供能够在实践中运用的具体技能。第四，从资质层面上看，高校继续教育在非学历培训中，各类短期的、应景式的培训班体量较大，培训结束之后大多数会由所在高校为学员颁发结业证书。实际上，这类证书的社会认可度较低，而社会有大量需求的职业资格证书培训，高校继续教育却涉足不多，即便是偶有涉足，也几乎是依靠高校的品牌来吸引学习者的，没有形成一个健全的职业资格证书培训体系。第五，从体系层面上看，高校继续教育与普通高等教育、职业教育这三大一类教育类型之间在教育产品等方面具有较高的相似性，各自的权责划分也不明朗。
二、新时代我国高校继续教育供给侧改革的基本逻辑
1.推进高校继续教育供给侧改革是新时代的客观要求
2015年党中央提出经济结构供给侧改革的战略，就是希望通过供给结构改革来提升经济社会的质量和效率，为全面决胜小康社会提供强大的物质保障。就过去几年的实践看，供给侧结构改革在多个领域得以贯彻实施，取得了明显的成效。实践证明，这是中国经济进入新常态之后一项行之有效的改革方式。十九大报告明确提出，中国进入了社会主义新时代，这个论断充分体现了当前社会主要矛盾的变化趋势，也进一步凸显了供给侧改革的重要性。在高校继续教育领域，当前的主要矛盾也是学习者日益增长的多元化学习需求与继续教育供给质量低下之间的矛盾。因此，在社会主义新时代，高校继续教育改革也必须借鉴经济供给侧改革的做法，坚持质量与效率并举的原则，从供给一端寻求新的发展动力，强化继续教育不同领域的协同发展。
从经济学理论看，经济增长更多依賴的是内生性力量，外部力量只是推动因素，并不能起到决定作用。内生的各类生产要素如技术、知识等创造性资源是经济增长的动力。但这些生产要素并不能自行发挥作用，需要人力资本来予以推动。因此，在社会主义新时代，最重要的生产要素就是人力资本。如今，社会对人才的需求在发生变化，从数量增长向内涵、质量增长转变，社会对知识型、技能型以及创新型人才有更大的需求。高校继续教育既是一种学历补偿教育，同时也是满足学习者个性化发展、提升技能以及学习新知识的需求的非学历培训教育，这种职能定位决定了其能够在学习型社会建设中发挥更大的作用。作为高素质人才培养的通道，高校继续教育在新时代理应加大改革力度，立足于人们学习需求，不断强化自身供给侧改革，推进技术、体制、机制等方面的创新，不断提升全要素的生产效率和供给质量，为社会主义新时代培养更多的高素质人才。
2.推进高校继续教育供给侧改革是其自身效能提升的主观需要
在过去几十年的发展历程中，高校继续教育以数量增加和规模扩张为发展动力，曾经创造出较大的生产效益。但生产效益到达一定界限之后，其边际递减效应就开始出现，需求空间的扩张速度开始放缓，需求方式开始发生变化。正是需求侧发生了改变，就使得供需两端开始出现失衡，而供给一端未能顾及到需求一端的要求，其结果就是导致供大于求和产能过剩。面对这种形势，高校继续教育要获得持续发展，推进其内涵式增长就成为其改革的主要方向，而加快其供给侧结构改革是实现内涵增长的基本方式。
供给与需求是一对永恒的命题，两者之间有着密切的关系。供给可以创造需求，也可以提升需求的宽度和深度，同时需求反过来也会影响到供给，两者之间是相互作用和相互影响的。与需求侧的投资、出口、消费等“三驾马车”相比，高校继续教育供给侧同样存在四大要素，即劳动力要素（主要表现是师资力量）、土地要素（基础的教学设施和硬件）、资本要素（学校声誉以及社会认可度）、创新要素（制度、文化以及观念等），这四个方面的要素与供给侧的“三驾马车”能够形成互动。高校继续教育在发展中，供给侧的四大要素也并不是独立存在的，而是需要相互协调而共生发展。按照“木桶理论”，高校继续教育供给效率取决于供给效率最低的那个要素，除了土地要素之外，其他的三类要素均低于其应有的水平，远远达不到需求侧的要求，进而也就导致了高校继续教育生产效率的低下，也就无法倒逼需求侧需求结构的变化。[4]因此，高校继续教育要发展，就必须要不断提高供给要素的质量，一方面是继续发挥土地要素等硬件资源的作用，同时更重要的是提升创新、资本、劳动力等要素的质量，如此高校继续教育供给侧改革才能够切实推进，自身效能才能得以有效提升。
三、新时代我国高校继续教育供给侧改革的思路
1.压缩冗余产能，强化分流发展
第一，淘汰一批：清理“僵尸继续教育机构”，提升产能效率。在我国经济供给侧改革过程中，对僵尸企业的清理是淘汰落后产能的基本方式。在高校继续教育领域的产能淘汰中，也可以套用经济供给侧改革的方式。当前高校继续教育领域，有部分高校的继续教育机构经营状况比较差，完全依赖于政府部门或学校的扶持才得以勉强维系。这类机构完全是属于消耗型机构，无法为继续教育供给提供支持和服务。而其典型特征就是规模大、产能过剩严重而且供给效率太低，无疑这与新时代高校继续教育供给侧改革的方向和理念完全相悖。[5]对于此类机构，如果继续扶持不仅不会提升供给质量和效率，反而会造成有限资源的不断浪费，将其淘汰出局是必然的，也是必要的。因此，在高校继续教育供给侧改革中，一方面，要不断完善继续教育的评价体系，设定具体的评价标准，定期对各高校继续教育发展状况、供给状况进行评估。对于评估不合格者，责令其整改，如果整改后依然无法达到评估要求，教育主管部门可以撤销其办学资质。另一方面，要建立市场主导的退出机制，教育主管部门应该放松对高校继续教育发展的管控，放权于市场，充分发挥市场的调节作用，一些生存效能低，供给质量和效率差的继续教育机构就会在激烈的市场竞争中被淘汰，能够生存下来的必然能够更加适应市场的要求，其发展方向也会逐渐明确。
第二，转移一批：加快产能转移，推动高校继续教育“走出去”。我国正在实施“一带一路”发展倡议，该倡议是推动人类命运共同体建设的重要途径。“一带一路”实施5年来，取得了巨大的成效，促进了我国与亚非拉及欧美发达国家之间信息、贸易、资本、技术等方面的交流，是新时代对外开放的重要载体。高校继续教育作为我国三大一类教育形态，服务于经济社会发展，服务于对外开放是其题中之义。因此，推进高校继续教育“走出去”是转移高校继续教育冗余产能的重要方式，也是创造新的发展动力的途径。为此，一方面，我国高校继续教育发展的产能供给对于“一带一路”沿线的广大发展中国家而言还是有技术、知识和产量优势的，向这些国家推广我国继续教育发展经验和发展成果，分享继续教育资源，能够促进高校继续教育冗余产能的转移，也可以为这些国家培养高素质人才。另一方面，在与“一带一路”沿线发达国家的教育交流中，我国高校继续教育也可以发挥差异化优势，推进继续教育机构与这些发达国家继续教育机构的交流，将我国高校继续教育优势教育产品通过课程、资源共享等模式向这些国家转移。同时在交流和转移过程中还可以吸纳发达国家高校继续教育发展的经验，进而为我国高校继续教育供给侧改革提供借鉴。
第三，分流一批：明确发展方向与教育定位，实施分化发展。我国高校的学科差异化发展也是较为突出的，在一定的区域范围内，除了综合性高校之外，还有经济类、政法类、理工类、师范类等不同高校。这些高校的继续教育机构应该充分利用各个不同学校的办学传统和特色，发挥各个学校在学科、专业等方面的相对优势，以此作为其发展方向的标尺。通过这种方式可以明确高校继续教育发展定位，解决同质化发展过程中的产能冗余问题，也是实现与市场对接的基本方式。在这个过程中，高校继续教育应该更新理念，摒弃大而全的发展模式，按照各校的办学特色、学科专长来形成品牌化的继续教育办学模式，提升各自的比较优势，进而将各自的生态位予以拓宽，避免同质化和恶性化竞争。在分流发展的基础上，高校继续教育需要进一步明确市场的需求，不断改变供给内容。依托现代信息技术，将大数据、云计算、互联网等技术应用到高校继续教育供需数据分析体系中，按照学习者的实际要求有针对性地提供教育产品，提升继续教育产品与学习者需求的结合度，进而提升供给质量和效率，避免资源浪费。
2.调整供给结构，提升产品供给多样化程度
第一，加强非学历教育，明确职业技能培训的核心地位。截止到2017年底，我国高等教育毛入学率已经达到了57.4%，高等教育普及化已经开始向纵深方向发展，人力资源素质及技能提升在很大程度上需要依靠继续教育。经过多年的发展，高校继续教育学历补偿的历史使命已经完成，学历补偿的市场已经开始回归理性，非学历培训已经成为继续教育市场的主要需求。因此，在新时代，高校继续教育的发展应该提升与市场的对接程度，从学历教育向非学历教育转变，提升非学历培训的地位。通常而言，高校继续教育非学历培训大致可以分为针对党政机关人员的培训，行业专门技术培训、企业服务外包培训以及个体学习者技能提升培训四大类型。[6]在这四个类型中，前两者占据了主导地位，而职业技能培训则是高校继续教育的弱项。因为长期以来职业技能培训一般是由职业院校和社会培训机构承担。但高校继续教育在强化非学历培训过程中，也可以朝这个方面转型。因为高校继续教育的师资除了部分是来自于本高校之外，大部分是来自于企业、行业从业人员，这些兼职外聘教师具有较为丰富的行业从业经验与实践技能，而且基础理论知识也比较过硬。在高校继续教育供给侧改革中，可以充分利用这些师资条件，大力开展职业技能培训，提升供给质量。
第二，强化创新创业教育培训，助推社会创新创业发展。我国已经进入了“大众创新、万众创业”的时代，创新是引领经济社会发展的最大动力。十九大报告中明确指出，在经济供给侧改革中要将我国建设成为创新型国家，培养一大批具有创新精神、创业技能的劳动力大军。无疑，我国已经是全球重要的人力资源大国，要将这些富裕的人力资源转化为人力资本，就必须要加强创新创业教育。一直以来，创新创业教育是高校继续教育的薄弱环节，在供给侧改革中，必须要将创新创业教育培训作为改革的着力点，为社会培养更多的高层次创新创业人才。一方面，高校有着丰富的人才资源，是“创客”的摇篮，高校继续教育机构可以通过开展创新创业教育，设置相关课程及实践项目，为社会培养管理型、营销型、技术型的创新创业人才。[7]另一方面，高校继续教育在开展创新创业教育中，可以为来自于不同行业的学习者创造一个共同的交流平台，保障创新创业人才之间的交流，提升各自的创新意识。基于高校继续教育具备开展创新创业的优势，首先，高校继续教育的决策者要具备创新意识和创新思维，明确创新創业教育的发展方向及课程体系。其次，高校继续教育的教师要具备创新创业的基本能力，了解创新创业的最新成果，能够切实为学习者提供创新创业经验支持。最后，要加大力度开发适应学习者需求的创新创业课程，强化各个学校的专业、学科及实践优势，促进创新创业教育的差异化发展。
第三，在学习型社会建设中，大力开展“美好生活”教育。十九大报告指出，建设学习型社会和终身教育体系，必须要办好人民满意的继续教育。在社会主义新时代，人民群众的美好生活需求是多方面的，其中教育是丰富其精神生活的重要载体，也是构建美好生活的基础。高校继续教育作为终身教育体系的立交桥，关注人民群众的“美好生活”具有不可推卸的责任。每个社会个体对美好生活的追求可能是不同的，有些人可能追求的是大众化课程，如绘画、书法、法律等，也有部分人追求的是小众课程，如机器人、人工智能等，不管是大众课程还是小众课程，高校继续教育均可以为其提供支持。如今，社会教育机构也在为社会个体提供上述服务，但这些民办教育机构大多数是以盈利为目的，不仅收费较高，而且培训的内容也不够系统，过于注重实用技术的传递。相对而言，高校继续教育作为一项准公共产品，其具有一定的普惠色彩，带有一定的公益属性，更适合为大众提供周期长的课程培训服务。特别是对于小众课程，高校继续教育具有明显优势，可以充分利用各校的科研优势，向社会大众传授前沿科技。
3.加大创新力度，提升高校继续教育发展的创新力
第一，资源共享创新，推进高校继续教育区域一体化、全球化发展。在新时代，我国正在大力推进改革开放战略，教育资源的国际共享程度在不断提升，教育的全球化已经成为全球化趋势的一部分。发达国家高校继续教育发展较早，发展模式相对成熟，有着丰富的发展及转型经验，这些经验与模式可以被我国所借鉴。特别是发达国家优质的高校继续教育课程资源，通过信息技术是完全可以实现共享的。我国高校继续教育机构应该抓住这一历史机遇，积极开展继续教育国际交流与合作，制定相关的交流合作计划，推进人才的合作培养，缩小同发达国家的差距。同时，在这个过程中，要加大师资交流力度，培养一大批能够适应对外开放需要的高素质教师，进而通过人才的流动来带动高校继续教育“走出去”和“引进来”的双向互动。再从国内发展的角度而言，我国高校继续教育发展存在着严重的区域不平衡。为此，一方面，要强化东部地区与中西部地区高校继续教育的资源整合力度，借助于现代信息技术，构建东部和中西部地区高校继续教育资源共享平台，推进区域、城乡继续教育资源一体化发展。同时通过人才流动来实现区域继续教育资源的平衡，为不同区域的学习者创造一个无障碍的一体化环境。另一方面，面对学习者需求的变化，各高校要不断提升继续教育资源共享化程度。不同区域、城乡继续教育资源要相互开放;高校之间可以就相同的专业和课程体系来合作培养学习者，按照各自的优势学科分摊教学任务;在区域之间实施学分银行制和学分互认制。通过上述改革，加强高校继续教育供给侧的共享性和协作性。
第二，学术研究创新，不断提升高校继续教育学术研究水平。长期以来，高校继续教育在整个高校中的地位比较边缘化，其学术研究力度并不强，学术研究对继续教育的引领作用有限。但在新时代高校继续教育供给侧改革过程中，必须要提升学术研究的创新力度，为高校继续教育供给侧改革实践提供理论上的支撑。具体而言：首先，推进学术研究自由度的创新。高校继续教育机构要更新观念，放宽对教师及科研人员学术研究的束缚，主动抵制不当的行政干预，扩大教师学术研究自由。[8]高校继续教育机构在这个过程中，应该积极强化自身的服务职能，为教师的科研创造条件，如在申报课题、项目实施过程中设立专人负责，为学术研究服务提供便利。其次，推进学术研究主体创新。在高校继续教育机构中，学术研究不完全是教师的责任，管理人员、服务人员、学生均是学术研究的主体。实际上，在高校继续教育供给侧改革过程中，对继续教育存在的问题体会最深的是管理与服务人员，要调动这些人的学术研究积极性，进而能更好地为继续教育实践服务。再次，推进学术研究内容创新。高校继续教育供给侧改革作为一大全新的命题，几年来，理论研究成果比较丰富，但在实践中真正能够起到指导作用的并不多。究其原因，就在于这些研究多是停留在理论层面，缺乏实践以及实证分析。因此，要不断创新研究方法，开辟新的研究领域，使用新的研究工具，进而为高校继续教育供给侧改革提供学术支持。
第三，教学手段创新，加大新技术在高校继续教育中的运用力度。如今，是一个快速发展的信息时代，高校继续教育实施数字化、信息化是其发展的必然趋势。在供给侧改革过程中，推进教学手段创新，首先，需要解决的问题就是促进供需双方的信息对称。一方面，高校继续教育机构必须有自身的数据库，按照行业、企业以及学习者的实际需求，运用大数据来分析需求信息，以切实提高供给侧改革的实效。另一方面，对继续教育不了解但同时有学习需求的学习者要加大宣传力度，通过互联网宣传来细化学习者报名流程以及学习过程。其次，强化新技术在教学中的运用力度。如微课、MOOC等已经在高校继续教育中得到了广泛的运用，但还需要不断改善学习者的学习体验。同时针对成人学习者的工学矛盾，可以开发专门的APP，将在线教育与课堂教学进行结合。最后，不断提升教师运用和使用新技术的能力。教师在这个过程中要加大对新技术的研究，自觉将新技术运用到教学过程中，认真倾听学习者对新技术的反馈，进而不断改进自身运用新技术的方法，提升教与学的效率。
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