关于推动公务员道德建设法治化的几点认识

    安林瑞　张莎莎

    [摘要]法治化是公务员道德建设的基本方向。一方面，道德是维护法律正当性和合理性的基础，具有一定的历史继承性和相对稳定性，加强公务员道德建设，有利于弘扬中华民族的传统美德，增强法治的道德底蕴，以道德滋养法治精神，强化道德对法治文化的支撑作用。另一方面，法治能在一定程度上克服人性的弱点和道德的盲区，具有权威性、强制性和规范性的特点。因此，推动公务员道德建设的法治化势在必行。

    [关键词]公务员；道德建设；法治化

    我国历来重视加强道德教育和思想引领在推动经济社会发展中的作用。公务员道德建设是对公务员在公务行政活动中所提出的相关规范，属于上层建筑部分，发挥着规范人的社会行为和调节社会关系的作用，公务员道德建设水平的高低事关其思想政治素质建设。法治兴，则官德兴；法治衰，则官德败。公务员是政府公共形象的代表，不仅要模范遵守作为一名社会主义公民的基本道德标准，还要严格执行作为公务员的行政道德标准。可见，公务员道德建设水平对推动整个社会道德建设水平发挥着重要的作用。同时，我国依法治国和以德治国有机结合的实践充分表明，以德治国和依法治国两者密不可分，将二者有机结合既是社会建设道德经验的总结，也是社会发展的客观要求。

    一、提高认识，深刻认识和把握公务员道德建设法治化的现实意义

    随着我国依法行政和依法治国的不断深入推进，公务员道德建设的内涵和目标也必将不断被赋予新的内容，谈道德建设，必须建立在充分的法制基础之上，依法行政必须是前提，公务员素质的提升有赖于坚持德治与法治相结合的原则，实现道德建设法治化。

    （一）加强公务员道德建设的法治化是由其特殊的身份地位所决定的。公务员既是一个特殊群体，也是一种特殊职业。《论语》曰：君子之德风，小人之德草。草上之风，必偃。公务员作为国家公职人员，其言行举止和道德风尚直接是社会道德建设的风向标，反映着社会道德水平的高低，也影响着党的执政能力和水平，还会对普通民众的言行举止产生一定的影响，群众往往从公务员身上体现的行为中做出对政府的判断。公务员道德如果出现失范现象，人们对政府的信任和形象往往会大打折扣。然而，仅仅把道德作为廉政建设的首道约束防线，显然是远远不够的。首先，道德建设的发挥首先依靠来源于个人内心的自觉自知意识，但这种意识在某些情况下很容易被丢失，因为人有时会感情用事。事实证明，一小部分公务员身份意识缺乏，担当意识不强，在平时的工作中为人民服务的意识不强。其次，道德是人们应该遵守的一些约定俗成的规范，一定程度上也仰仗于“他律”即舆论的作用，而舆论的褒扬也属于“软约束”，在一定范围和情况下会对当事者产生作用，但并不能时时刻刻充当激起所有人道德理想的使命，而且也不具有强制的约束力。再次，公务员道德建设中最关键的应当是对权力道德的制约、监督和约束，众所周知，最好的约束和监督就是“关进制度的笼子”，依靠制度的规范性和法律的强制力量。法律的作用一是预防，二是惩治，既能使人望而生畏、望而却步，也可总结经验，对公务员公共权力行为做出一定的前置性义务规定。

    （二）实现公务员道德建设的法治化是历史经验的总结和社会发展的必然要求。古今中外各国历史发展都充分说明，吏治的好坏向来关乎执政党的能力和水平，关乎国家和社会的发展。在推进法治国家建设的进程中，公务员道德建设的法治化直接影响着依法行政的效果，事关国家治理能力的法治化水平。从实际来看，我国绝大多数公务员都具有良好的职业道德修养和社会公德，在经济社会改革和现代化建设中涌现出了许多像焦裕禄、郑培民、杨善洲等为代表的优秀干部、人民公仆。但是，也有一小部分公务员在自身道德建设、公众形象等方面出现了一些令群众不满意的现象，这些行为的出现一方面是因为个人自身的道德失范，另一方面也显示出社会对道德失范行为的法律监督缺位。

    （三）公务员道德建设的法治化是加强公务员队伍建设的必然趋势。当今世界许多国家都对公务员道德建设提出了较高要求，加强道德建设的法治化是其中一个重要的措施和价值趋向。如美国在1978年颁布了《政府道德法》，该法对公务员的行为道德做出了一系列法律规定。韩国于1981年制订了《公职人员道德法》。意大利、加拿大、英国、日本等國家也制定了相应的法规。这些国家相关法规的内容大致是围绕公务员忠于职守、忠于宪法、忠于国家，廉洁奉公等做出界定，明确规定了相应的惩戒措施，为公务员道德建设法治化提供了依据。各国关于公务员道德建设的立法，从总的发展趋势来看，日渐趋向于分层分类制订专门法律。可见，公务员道德建设法治化是其发展的必然趋势。我国公务员制度建立以后，制订了一系列与公务员道德建设有关的规范文件，使公务员道德建设的法制化得到加强，例如《公务员法》对公务员可享受的权利和应履行的义务做了详细规定，然而对于公务员的道德行为却缺乏明确的、强制性的法律规定。因此，公务员道德建设的法治化在建设法治政府、法治中国和法治社会的今天显得尤为迫切。

    二、创新思维，开创公务员道德建设法治化的新常态

    公务员是一个特殊的社会群体，在党和国家各项方针政策、法律法规的执行中，理应做到以身作则、率先垂范、自觉带头，在行政管理活动中，理应发挥骨干力量的示范和带头作用，依法使用公共权力，规范个人言行，将坚定的理想信念转化为实践工作、学习和生活中的公仆意识和服务理念，自觉提高公共服务能力、维护政府形象，这也是公共行政的最终目标。同时，一定要克服实际工作中“重技轻德”、“重才轻德”的现象，使公务员道德建设在加强公务员队伍建设中发挥重要作用，推动公务员道德建设法治化成为法治中国建设的新内容和新常态。要从探讨公务员道德建设法治化的规律和特点出发，在内容、形式、方法等多方面多层面努力改进和创新公务员道德建设法治化，以期促进整个社会思想道德建设水平。

    （一）公务员道德建设法治化要坚持以下原则。一是要坚持以马克思主义理论为指导原则，注重强调对马列经典原著、马克思主义中国化成果特别是习近平系列重要讲话的学习，要原原本本地学，以先进思想鞭策自己不断进步，并将这些先进思想内化于心、外化于行。二是要以《公务员法》作为依据，使其切切实实成为每个公务员行为的约束标准。各单位应定期或不定期举办有关公务员的法律法规学习，使法律意识深刻印入每个公务员头脑和心中。三是要与理想信念和宗旨意识教育相结合，加强公务员个人世界观，人生观、价值观建设，树牢为民服务思想。四是要坚持分层次、分类别建设原则，应根据公务员的类别、岗位职责等情况，采取不同方式方法，开展不同形式和内容的主题建设，注重传统伦理和时代特征的结合，还应根据党和国家大政方针等适时调整建设内容，做到与时俱进。

    （二）以社会主义核心价值观为引领推动公务员道德建设的法治化。党的十八大报告，分别从国家、社会和个人三个层面深刻阐述了社会主义核心价值观的主要内容，即从国家层面来讲，倡导“富强、民主、文明、和谐”，这是从经济、政治、社会方面提出的社会主义建设的价值目标；在社会价值取向层面，则倡导“自由、平等、公正、法治”，個人价值准则层面来讲，倡导“爱国、敬业、诚信、友善”。这24字表述层次分明，语言精简凝练，内涵深刻丰富，概括精准全面，注重个人内心培育和实际践行相结合，富有强烈的针对性和实践操作性，更便于和易于在公务员这个特殊群体的工作领域和生活实践中转化为实实在在的行动，理应在公务员道德建设法治化的征程上发挥价值取向和引领作用。

    （三）有效开展以公务员职业道德建设为主题的教育实践活动。德才兼备、以德为先是选拔干部的标准，也是公务员的职业标准。许多公务员出现问题不是因为“才”不够，往往是因为缺“德”。因此，迫切需要加强以德为先的公务员职业道德建设，要把公务员职业道德建设同开展“人民满意公务员”活动结合起来，并作为一种长效机制长期坚持下去，坚持在公务员的选拔和任用中，将职业道德作为重要的考核、评价和约束标准，开展包括集中学习和个人学习相结合、集中轮训、公务员职业道德建设知识竞赛、主题演讲等多种形式的主题实践活动。另外，要多形式进一步加强和完善公务员道德建设法治化的宣传工作。经常性地开展对遵循公务员精神和职业道德的典型人物和事迹的跟踪报道和有效宣传，树立榜样，推广典型。

    （四）拓宽公务员道德建设法治化的途径。公务员道德建设的法治化是一项系统工程，必须多方合力方可体现其实效。一是要建立健全公务员道德建设法治化的长效机制。自上而下地建立行动机制，建立预防、教育、制度、监督“四位一体”的惩防体系，使公务员道德建设法治化成为政府部门的常规性工作，确保公务员道德建设不走“过场”。二是要进一步分层、分类制定出台约束公务员道德建行为的法律法规，注重可操作性，通过立法明确对公务员道德建设的基本要求，规定公务员在行使职权、职外活动等方面应遵循的基本规范和应尽的基本义务，注重制度建设的作用，并建立相应的落实机制。三是要设立公务员道德设法治化的专门机构。另外，只有“良法”还不足以保证法制化的效果，必须建立专业的监督机构，专职开展相关法律制度的实施监督和评价，以确保“善治”，使公务员道德建设真正踏上法治化的途径。四是要开创公务员道德建设法治化培训的新局面。依据《公务员法》、《公务员职业道德培训大纲》等要求，在党校、行政学院、干部学院等公务员专门培训机构开展针对公务员道德建设和法律法规建设的培训，确保形成长效机制；在各类高校开设公务员职业道德伦理课程，提高后备公务员的行政道德意识；在公务员道德建设的培训内容、培训方式方法、培训形式、培训效果、培训结果的使用等方面改革创新，编写关于公务员道德建设法治化配套教材。注重对公务员道德建设培训效果的追踪考核。五是强化对公务员道德行为的监督机制建设。探索建立“自上而下”和“自下而上”相结合，内部和外部相结合，事前、事中、事后相结合的较完备的监督机制，尤其要注意正确引导和发挥新闻媒体的外部监督作用。新闻媒体是社会监督的重要力量，正确引导和规范他们对政府和公务员行政行为的监督可以有效约束行政腐败和道德失范行为，但必须坚持以事实为依据、以法律规范为标准，以不妨碍公共行政事务为前提，坚持有效监督和有限监督相结合，坚持准确评价和公正监督。六是要营造公务员道德建设法治化的良好社会氛围。要动员全社会的广泛和全方位参与，必须常抓不懈，形成人人向上、个个争先的良好社会氛围。■