论行政负责人应当出庭应诉的情形
李美霖
摘要：为了实质性解决行政机关与当事人之间的行政纠纷，促进行政机关依法行政，《行政诉讼法》第3条第3款规定了行政机关负责人应当出庭应诉。该法律条文并没有对行政负责人应当出庭应诉的情形明确规定，2018年2月公布了《最高人民法院关于适用的解释》（下文简称2018年司法解释），其中列举了四种情形是行政机关负责人应当出庭的。但是实践中对于出庭应诉情形仍然是不明确的，什么是重大公共利益，怎么量化行政案件的社会关注度，什么叫作引发群体性事件的案件等问题都需要作出进一步具体的解释。可以通过兜底和概括两种方式明确四种情形的具体含义，使行政机关明确在什么样的情形下行政负责人应当出庭应诉，完善行政负责人出庭应诉制度，并推进依法行政。
关键词：行政机关负责人;行政诉讼法;出庭应诉
中图分类号：D925.3 文献标识码：A文章编号：1003-2177（2020）24-0033-03
1问题的提出
我国关于行政机关负责人应当出庭应诉的法律依据是《行政诉讼法》的第三条和《最高人民法院关于适用的解释》的129条。但是因为法律规定得过于笼统，导致实践中存在许多问题，如行政机关的负责人具体都包括哪些职位的哪些人，行政负责人不能出庭的时候应当委托的工作人员的范围，具体包括什么职位，没有人出庭时如何作出缺席判决等。为了使《行政诉讼法》第3条规定的行政负责人出庭应诉制度得到更有效的执行，2018年司法解释针对该制度在实践中遇到的问题作了一些规定。本文主要从无法确定行政机关负责人应当出庭的情形为主展开论述，讨论2018年司法解释中的应当出庭的情形以及在实践中如何判断一个案件是否应该由行政负责人出庭应诉。
2行政负责人出庭应诉制度的意义
我国2017 年《行政诉讼法》第3条第3款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。“这是一条极具中国特色的规定”（1），行政负责人应诉制度自此在立法上得以确立。这项制度是指行政机关在面对行政诉讼时，该机关的行政负责人需要按照法院或者行政诉讼法和司法解释的要求亲自出庭参与诉讼。
在最开始提出行政负责人应当出庭应诉的要求时，很多行政机关并不履行法律规定的应当出庭的法定义务，而是仅委托工作人员或者仅委托律师出庭，还有一些行政机关的负责人出庭后，完全不了解案件情况，以一种“完成任务”的态度出庭[1]，对于解决实质性的行政争议没有起到关键作用。行政机关负责人出庭应诉制度本质上是为了更好地解决行政争议，行政机关负责人了解案件相关情况，并且做好充足准备到庭积极参加诉讼活动，保障行政审判活动中的每个步骤都能客观独立地依照《行政诉讼法》的规定层层推进。行政机关负责人亲自出庭应诉减少了内容上可能会出现的传达有误的现象，有助于双方达成高效率的交流和协商，促进行政争议的解决，同时减少上诉的概率，“将行政纠纷在当庭得到较好的解决，也可以避免上访事件的频繁发生，有助于提高行政效率节约行政资源”（2）。这项制度不仅可以实质解决行政争议，缓和官民矛盾，优化行政审判环境，还促进了行政机关依法行政和我国依法治国的进程。
3行政负责人出庭应诉案件的范围
根据《行政诉讼法》第3条的规定，严格来说所有行政案件都需要行政负责人出庭进行诉讼活动，但法律又存在在不能出庭的情况下的委托其他相关工作人员的制度，“对于负责人不出庭也没有作任何限制性规定，一些学者认为这是一种立法者的有意为之[2]。”因为行政负责人要处理的工作也很繁重，所以不对所有案件都作出必须要出庭的绝对性规定。在2018年司法解释中对于出庭的案件的情形作出了概括性的规定，129条规定了四种情形行政负责人应当出庭，即涉及重大公益的案件，社会关注度高的案件，可能引发群体性事件的案件和人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件。但是在司法实践中对于应当出庭的案件类型还是存在很多疑问，如重大公共利益中的重大公共利益怎么定义，社会关注度的高低怎么量化，什么是群体性事件以及什么情况下可能引发群体性事件等。因此应当对这些重要的问题作出具体解释。对2018年司法解释规定的四种情形进行解释是十分有必要的，明确应当出庭应诉的情形，妥善解决行政争议，促进依法行政，弘扬法治精神。
3.1以最高法院司法解释为视角
3.1.1涉及重大公共利益的案件
明确什么是涉及重大公共利益的案件要首先明确公共利益的含义，然后在程度上找到重大的范围。公共利益是不特定的多数群体享有的、遍布公民、普遍生活领域的合法权益。其中包括房屋征收、水电费缴纳、为了公共利益的房屋拆迁等涉及到社会不特定多数群体的行政案件[3]。对于重大的理解，笔者认为应当是有可能侵害或者已经侵害到公民的生命和身体健康的程度，或者是会对社会大多数人的财产产生影响的程度。近几年我国对于食品厂与药品厂的监督力度加大，也就说明了食品与药品对于公民的影响是比较重大的，所以关系到食品与药品安全的因素自然是属于重大的社会公共利益的。除了食品药品这些供公民直接食用或服用的产品外，还有我们所有人身处的生态环境和与我们生活有密切联系的资源保护，都已经属于对公共利益会产生重大影响的要素了，在行政案件涉及生态环境和资源保护时也应当将其划分在这类案件范围内，行政機关负责人应当出庭应诉。所以可以得出一个结论，与大多数公民都密切相关的一些权益在可能受到侵害或者已经受到侵害时，就属于涉及了重大公共利益。虽然对于重大的标准无法作出完全具体的规定，但可以设置一个兜底性的情形减少法官裁量一个案件是否需要行政负责人出庭的情形的权利，也可以使行政机关的负责人方便判断当行政机关被诉时自己是否应当要出庭应诉。
3.1.2社会关注度高的案件
在现在网络如此发达的社会，很多案件经过媒体的曝光很容易引发很高的社会关注度，行政案件也不例外。在2018年司法解释中规定了这种吸引了社会高度关注的情形，行政机关负责人是应当出庭应诉的，但没有对社会关注度的量化标准作出相关规定，所以司法实践中也很难判断什么样的案件才算是引发了较高的社会关注度，后续也很难要求行政机关负责人必须出庭应诉。对社会关注度高的案件的标准作出具体定义和范围是很重要的，对于行政负责人出庭应诉制度的发展和行政机关依法行政都是有价值的且有必要的。由于现在司法透明度很高，除了涉及国家秘密和个人隐私的案件裁判文书都可以在裁判文书网看到，公民对于执法的公正性关注度也越来越高。在这种条件下，许多当事人在认为自己的案件没有得到公平合理地解决后，选择在微博或者朋友圈发布相关的案件信息，并且将法院作出的判决一并发布，一旦引起一些有影响力的博主或者明星的关注，转发的人数可以高达几十万。所以可以把社交媒体的转发量作为社会关注度的量化标准，如转发量或者阅读量达到十万时，就属于社会高度关注的案件，该案件相关的行政机关负责人就应该出庭应诉;另一种是如果案件经过中央、省级，或者本地的重要媒体报道也可以认定为社会关注度高的案件[4]，也属于行政负责人应当要出庭应诉的情形。
3.1.3可能引发群体性事件的案件
群体性事件发生的原因一般是因为人民群众的纠纷矛盾没有得到公平有效地处理而引起群体性规模的矛盾和抵抗[5]。引发群体性事件的因素一般是不稳定的，但大多容易引起社会群体的共鸣，从而进一步加大行政案件的规模。现实司法实践中，以土地征用纠纷、房屋拆迁纠纷、城管与商贩之间的纠纷为常见的几种容易引发群体性事件的情形[6]。2018年司法解释的原文是要求行政机关负责人在可能引发群体性事件的案件出庭，笔者认为“可能”二字增加了判断行政负责人出庭情形的难度。因为引发群体性事件的案件范围本身就不清晰，前面又加上“可能”会使其更加模糊。对群体性事件中的具體要素作出详细规定，笔者认为可以通过两种方式做一个初步衡量：一是将行政案件涉及的人数作为其中一个标准衡量是否可能引发群体性事件;二是如果行政案件涉及社会不稳定风险，即可能影响群众利益和社会稳定的问题和矛盾，也应当要求行政机关负责人出庭应诉。行政案件的类型越来越复杂，对于可能引发群体性事件的案件作出完全具体的列举几乎是不可能的，所以对案件作出这种兜底性的概括也可以明确很大一部分案件是否属于可能引发群体性事件的案件，解决行政机关负责人对于是否应当出庭应诉不明的困境。
3.2以地方规范性文件为视角
由于2018年司法解释规定的四种情形并不清晰，实践中对于行政负责人应当出庭应诉的情形的裁量权是交给各地制定的规范性文件的。杭州市人民政府办公厅发布的《杭州市行政机关负责人出庭应诉管理办法》中规定被诉行政机关负责人应当出庭的情形有：涉及重大公共利益、社会高度关注或可能引发群体性事件的案件三种与司法解释规定的一样的情形;法院书面建议行政机关负责人出庭的案件;行政机关一审败诉，二审法院决定开庭审理的案件;法院裁定再审，或者检察机关抗诉和检察机关提起行政公益诉讼的案件;上级行政机关认为被诉行政机关负责人应出庭的其他案件。2020年8月20日施行的长春市行政机关负责人出庭应诉规定中的第八条也有相应说明：对于涉及生态环境和资源保护、公共卫生安全、行政征收与补偿、确认土地等自然资源所有权或者使用权、应急管理、市场监管等案件;最高人民法院提审以及检察机关提起的公益诉讼案件;人民法院书面通知行政机关负责人出庭的案件;其他应当由行政机关负责人出庭的案件，行政负责人应当出庭应诉。
3.3分析
上文列举的杭州市和长春市的规范性文件中都规定了一些司法解释中没有规定的，但仍然需要行政机关负责人出庭应诉的案件情形。比如最高人民法院提审的案件和公益诉讼，这些案件大多是有较大影响力的案件，并且涉及人数较多的群体的利益的，是需要行政机关负责人亲自出庭应诉的。笔者认为地方规范性文件中出现的司法解释中没有的情形，是对司法解释的补充，并没有超出司法解释规定的几种情形，只是在其基础上作了具体化的举例说明。这种做法是合理的，因为行政负责人出庭应诉制度的意义在于通过制度和行政诉讼法条文强制约束行政机关负责人出庭参加庭审活动，积极应诉，提高行政效率，便于解决实质性行政争议。举例说明行政负责人出庭应诉的情形，也会使行政负责人更容易判断什么样的案件本人应当出庭应诉，所以形式上增加行政负责人出庭的案件情形，是符合制度制定初衷的。
4结语
因为考虑到行政案件的复杂程度和案件类型的多元化，所以只对行政负责人应当出庭应诉的情形作适当列举和兜底概括是合理的做法。在2018年司法解释规定的情形之外，笔者认为应该把涉及到民生的重大问题，比如关系到公民的就业问题、保险和福利、和公民接受教育等，这些都是与公民的基本权利有关的情形。还有上文提到的长春市制定的规定中提到的最高人民法院提审以及检察机关提起的公益诉讼案件行政机关负责人也应当出庭，这些都是涉及到多数人利益或者影响较大的案件，行政机关的负责人与当事人面对面解决行政争议更有利于当事人得到合理有效的结果。
行政负责人出庭应诉制度是一项极具中国特色的制度，承载着优化审判环境、缓和官民矛盾、实质化解争议、推进依法行政的工具性价值[7]。要想使这项制度充分发挥其特色与作用，就要明确制度中的具体各项问题，行政机关负责人的范围，不出庭时委托其他工作人员的委托制度，以及最重要的是在什么情形行政机关负责人应当出庭应诉。在解决这些问题后，这项制度会变得清晰起来，使行政机关明确这项制度的具体内容，行政机关才可以严格按照规定让负责人在应当出庭的时候积极准备出庭应诉，达到缓和官民矛盾并化解行政争议的效果，促进我国依法行政。
注释
（1）应松年.《行政诉讼法》修改的亮点与期待[N].法制日报，2015-01-28.
（2）喻少如.功能主义视阈下的行政机关负责人出庭应诉制度[J].法学评论，2016（5）：30-39.
参考文献
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[2]高春燕.行政首长出庭应诉：价值重估与技术改良：以浙江66个规范文本为基点的分析[J].行政法学研究，2015（2）：101-112.
[3]林步朗，蔡丹丰.行政机关负责人出庭应诉问题研究[J].经济研究导刊，2019（22）：196-198.
[4]程晟.行政机关负责人出庭应诉的现状困境与路径优化：从浙江省杭州市司法实践谈起[J].北京政法职业学院学报，2020（1）：23-30.
[5]刘权.行政首长出庭应诉的反思：以群体性事件的公法消解为视角[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2011，
11（1）：55-60.
[6]宋宝安，于天琪.我国群体性事件的根源与影响[J].吉林大学社会科学学报，2010，50（5）：5-11+159.
[7]黄学贤.行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建[J].法治研究，2012（10）：17-30.
（责编：赵露）
