罗马国家统治制度的创新
宫秀华 王允
提要：公元前264年至前146年，罗马与西部地中海区域的强国迦太基展开了一场旷日持久的争霸战争，史称“布匿战争”。战争期间，罗马在征服的“第一块海外土地”——西西里岛上开始建立行省统治制度，从而标志罗马统治制度发生了新变化。本文主要论述罗马在赢得第一次布匿战争胜利之后，尝试性地在西西里建立行省统治，使其成为罗马国家的第一个行省。这一行省的建制及其运作，为罗马在更大规模的扩张中普遍实施行省统治制度提供了一个实际典范，为罗马在整个地中海地区建立统治、维护霸权地位提供了一种长效机制。
关键词：罗马国家；西西里；行省制度；建立与运作
公元前6世纪末，罗马建立共和国。不久，罗马便向意大利半岛发动了征服战争。在征服和统治意大利半岛的过程中，罗马没有推行一种格式化的统治模式，而是根据客观形势的急剧变化，及时调整统治机制，对不同的地区、不同的城市、不同的部族及其对罗马的不同态度，采取“签订盟约”、“推行城市自治体制”、“建立拉丁殖民地与罗马殖民地”以及“授予罗马公民权”等不同的政策，进行“分而治之”，使罗马作为征服者最大限度地开发和利用这些被征服者的资源、财富和人力，使意大利半岛成为源源不断地为罗马的南征北战提供兵源与财力的强大根据地，为罗马征服地中海世界提供坚实的物质基础。公元前3世纪中叶以来，罗马以意大利霸主的身份不断地卷入到地中海世界的事务当中，终于引发了与迦太基之间长达百余年之久的布匿战争，最终罗马获胜。到公元前2世纪中叶，罗马已经在整个地中海区域取得了压倒一切的绝对优势，成为地中海世界的统治者。其间，罗马由一个城邦制共和国跃居为统领广袤领土和众多民族的“世界性大国”，其统治机制也随之发生了变化。
一、行省总督制的建立
公元前241年，罗马从迦太基人手里夺取西西里岛，赢得第一次布匿战争的胜利。战后，罗马并没有将意大利同盟制推向这块新征服的土地，而是将其视为“行省”，这是罗马在海外建立的第一个行省。初期，罗马按照统治惯例将该岛置于罗马执政官权力的监督之下，并派遣“管理外地人”的大法官，前往西西里负责该行省的管理工作（主要裁决一般的法律纠纷并负责税收）。公元前238年，撒丁岛上的雇佣兵发生反迦太基的暴乱，该岛向罗马求援，罗马趁势派遣军队又从迦太基人手里夺得了撒丁岛和科西嘉岛的统治权。鉴于西西里行省管理的经验，罗马于公元前227年将这两个岛屿合并为罗马的第二个行省——撒丁-科西嘉行省。同年，罗马除了选举出两名正常的执政官以外，又增选了两名大法官或行政长官（Praetors），分别赴西西里行省和撒丁-科西嘉行省上任。去西西里行省上任的长官是弗拉米尼乌斯（C.Flaminius）；去撒丁-科西嘉行省的长官是瓦莱利乌斯（M.Valerius），实际上，他们是罗马历史上第一批赴行省上任的长官，可谓“首批行省总督”。他们手下又配备了几名助手负责财政工作。弗拉米尼乌斯手下有两名助手，而瓦莱利乌斯只有一名。总之，从公元前227年始，罗马便正式向海外派遣专门化的行省官员，首次启用“行省总督制”，标志这一时期罗马开始建立起比较规范的行省制度。
罗马国家规定，新建立的两个行省（西西里行省和撒丁-科西嘉行省）中除少数的同盟城市和“免税”城市外，大多数的行省居民都必须向罗马交纳什一税，并且在紧急情况下承担与意大利同盟城市一样的义务，即“在罗马需要的时候，提供规定数量的军队”。罗马统治者将大量被征用的行省土地，承租给行省居民。行省总督的任务，主要是负责征收什一税，处理罗马人与非罗马人之间、当地居民之间以及当地人与外邦人之间的案件。行省统治初期，总督主要往来于各地的巡回法庭，忙于处理案件，对于税收的一系列具体工作则由助手处理，不像后来行省总督的权力那样大。一般情况下，罗马在地中海区域建立和推广行省统治制度的前期，派赴行省的总督基本上是属于经验丰富、才能出众的“精英”。他们在理论上被称为“执政官的同僚”，但实际上他们作为军事统帅，长期供职于军队，在军队中享有很高的威望。他们通过起用自己的军事财政官管理财政，获得了一定的财政经验。更重要的是，他们根据多年来主持审理案件的实践经验，积累了丰富的法律知识。可以说，这些行省总督具备了军事、法律等多方面的才能，在行省治理上发挥了重要作用。
在西西里行省统治最初的百年间，多位行省总督勤勉奉公，为罗马官员树立了杰出典范。例如，上述提到的西西里行省第一任总督弗拉米尼乌斯，他忠于职守，业绩显赫，令行省居民交口称赞；公元前131年当选西西里行省总督的是路庇利乌斯，他在任期间妥善地安置了一些赫拉克莱阿城的居民；在汉尼拔战争中，统治西西里行省达3年之久的瓦莱利乌斯·莱维努斯（Valerius Laevinus），积极热情地发展西西里的农业；具有远见卓识的老西庇阿·阿非利加努斯（Scipio Africanus）在西西里期间，十分尊重当地希腊人的风俗习惯，“他脚上穿着希腊式的皮带鞋，身上穿着和希腊人一样的衣服”，加强了罗马人与西西里行省居民之间的文化交流与商业往来；老西庇阿·阿非利加努斯的继任者西庇阿·埃米利亚努斯（Sciopio Aemilianus）在布匿战争胜利之后，将从前迦太基人掠夺和占有的土地财产重新归还给西西里人。事实上，在这百余年间赴西西里行省就任的长官中，有许多是当时罗马最伟大、最杰出的人物。
罗马在西西里行省的统治中，还制定了一些相关法律和措施来防范远离罗马城的行省总督的个人权力膨胀。例如，罗马国家另外派遣财政官前往西西里行省，专门负责该省财政税收的具体事宜，行省总督主要起监督作用。同时，罗马国家还对行省总督的法律权利作了限定。行省统治初期，行省总督只负责审理西西里行省内所发生的与罗马人相关的案件，而行省当地居民的一般案件的审判权，则由西西里的城市法庭来掌握，如果在征税过程中发生了一些有争议的案件，罗马国家责成行省总督组建一个审判委员会来加以裁决。公元前131年通过的路庇利亚法（Rupilian Law）规定，行省法庭的陪审团必须由被告的同胞组成，不管被告是西西里人还是罗马人。罗马国家在西西里行省设立了专门审理行省居民控诉行省总督案件的特殊法庭。另外，罗马还制定了一些措施来防范行省长官收受礼物和从事任何买卖活动。例如，行省总督在任职期间，除非因工作的需要增补奴隶，否则无权在自己统辖的行省里购买奴隶。罗马国家的这些措施和法律规定表明，罗马人十分重视对西西里行省——第一个“海外行省”的统治，使西西里岛在相当一段时期内，维持了相对稳定的局面。
二、西西里行省制运作的基本特征
西西里行省作为罗马开创行省统治模式的范例，体现出一些基本特征：
第一，继续推行“分而治之”政策。罗马将在意大利半岛上惯用的“分而治之”政策应用到西西里岛，对西西里诸多城市进行分门别类的统治。首先，给予纳税城市某些权利。向那些交纳什一税的城市，不同程度地授予自主权和铸币权，值得一提的是，这些城市在耶罗（叙拉古国王）和迦太基人统治时并不享有此类权利。其次，不扩建殖民地。在整个共和国期间，罗马没有在西西里岛建立罗马殖民地或拉丁殖民地，而是将一些土地作为礼物，奖赏给对罗马效忠的城市。例如罗马将该岛西部的一些空地赐给了塞杰斯塔城——一座新的“免税城市”。再次，严酷镇压反罗马的城市。例如，摩尔干提亚城（Morgantia）在第二次布匿战争期间爆发了反罗马起义，战后罗马将此地开辟为西班牙军队的驻地；还将阿哥里根特城的部分空地划分给其他一些城市。罗马甚至发布公告，允许在第二次布匿战争期间被迫移居其他地方的西西里岛的希腊人，可以恢复从前的土地所有权。最后，按罗马要求提供兵力。尽管罗马对西西里采取了与意大利同盟城市不同的征兵惯例——免除在西西里征集兵力。但是，在紧急情况下，罗马要求西西里居民必须自愿地提供一定数量的兵力，来应对西西里岛的防务和罗马的军事需求。
第二，在原有法律的基础上施加罗马法影响。表面上，罗马保留了原有的城市议会（boule），但它的实际作用被严重削弱了。一旦发生某个城市议会在重大问题上与罗马抗衡的事件，罗马便迅速剥夺这个城市议会所拥有的一切权利。根据西塞罗的记载，西西里行省法令的颁布，基本上遵循了一些城市原有的法律制度。例如，西庇阿于公元前205年或由阿西亚杰努斯于公元前193年颁布的“新阿格里根特城市法”，路庇利乌斯于公元前131年颁布的“赫拉克莱阿城市法”，克劳狄乌斯于公元前95年颁布的“哈莱萨城市法”，等等。这些新法律都几乎原封不动地照搬了原有法律。当然，在一些矛盾激化的城市里，罗马元老院派遣立法委员会为这些城市起草和制定新的城市法。显然，罗马法对此类城市法施加了重要影响。
第三，对原有土地制度的继承与改造。根据西塞罗记载，罗马征服西西里岛之后，基本上将土地划分为几大类别。他说：“我们接收了对西西里诸城市的统治权，并对它们想继续维持原有的法律地位表示理解……（1）有少数的西西里城市土地被罗马军队占有，这部分土地成为罗马公有土地，仍然由先前的土地主人耕种（只不过他们的身份已经沦落为向罗马交税的佃农了）。这些土地的租佃由罗马官员统一管理；（2）有两个同盟城市——墨西拿和陶罗美纳（Tauromenium）可以免交什一税（后来他又增加了第三个城市——奈图姆，Netum）；（3）有5个城市虽然不是罗马的同盟城市，却享有免税权，这5个城市分别是森图利派（Centuripae）、哈莱萨（Halaesa）、塞杰斯塔（Segesta）、哈利塞（Halicyae）和帕诺尔姆斯（Panormus）；（4）余下的所有西西里土地必须向罗马国家缴纳什一税。在这一点上，与我们征服之前这些土地就依法缴纳什一税并无两样。”
西塞罗提到的第一类土地是“罗马公有地”。这部分土地，先前或属于叙拉古国王的私人领地，或属于迦太基国家的所有土地。罗马统治之后，直接将这部分土地变成“全体罗马人民的土地”。有所不同的是，罗马将一些不友好的城市土地，兼并到这部分罗马公有土地之中。尽管如此，这部分土地的总额并不大，由行省官员负责出租。对于此类土地上的原有租种者，罗马允许他们可根据自己的意愿或者选择继续租种土地，向罗马国家上交年收成的1/10（有时是1/5），或者可以选择离开土地（在叙拉古国王的私人领地上是不允许这样做的）。
西塞罗提到的第二类土地是“同盟城市土地”。尽管此类土地所占比例不多，但这是罗马沿袭传统将意大利同盟制推向西西里岛的一个尝试。例如，那座与意大利半岛仅隔一条海狭的重要城市——墨西拿城，就被罗马视为自己的一个盟邦；而陶罗美纳城由于在战争中表现良好，也获得了罗马授予的特惠权，罗马不在该城驻军，不向该城居民要求为罗马服兵役；对于奈图姆城的具体情况我们目前尚不清楚。
西塞罗提到的第三类土地为“免税的城市土地”。在耶罗时代，国王根据自己的意愿恩赐给一些城市免税特权，使这些城市的土地免交租税。罗马虽然继承了这一做法，但是却进行了改造，即根据每一个西西里城市对罗马的忠诚程度来分别授予“免税城市”特权，一些耶罗时期的“免税城市”由于表现不好，可能就丧失了这一特权，反之，一些昔日没有免税特权的城市由于表现好则获得了这一特权。例如，上述在西塞罗提到的5个免税城市中，就有3个城市，即哈莱萨城、哈利塞城和塞杰斯塔城是在罗马新政策的鼓励下获得“免税城市”特权的。
西塞罗提到的第四类土地为“由城市官员征收固定税的土地”和“由国王的世袭佃农耕种并向其交纳什一税的土地”。这部分土地大约占西西里土地总和的3/4，全部由罗马国家征收什一税。
尽管罗马尝试性地在西西里行省推行“意大利同盟制”，即根据西西里一些城市在战争中的具体表现，分别将几座比较重要的城市视为“盟友”。但是，此类城市的数量并不多，也就是说，罗马对西西里的统治并非将其以往惯用的“意大利同盟制”体系全面推向这里，而是参照和借鉴了迦太基人和叙拉古人的土地制度，将“同盟城市”纳入到行省制度的监控之下，使罗马国家从西西里行省获得了巨大的经济利益。
第四，对原有财税制度的完善与创新。关于罗马的税收问题既不涉及那些与罗马结盟的城市，也不涉及上面提到的5个新的“免税城市”。这些城市只要小心行事，努力维持和发展与罗马之间的友好关系，就可以稳固已有的地位。罗马的税收主要针对西西里的“罗马公有土地”和“征收什一税的土地”而言。“罗马公有土地”由罗马行省官员以各种方式租给小农，并由这些官员负责为国家收取租金。
西西里岛上大部分土地为“征收什一税的土地”，如何有效地征集这部分土地的什一税，是罗马面临的前所未有的财税问题。罗马的具体做法是：首先，罗马照搬了迦太基人和叙拉古人原有的“什一税制”。由于西西里岛的降雨量非常不规则，根本无法做到适时灌溉，所以每一年的粮食产量都不尽相同。叙拉古国王耶罗根据这种状况，没有强制性地向西西里人收取“年固定租金”，而是根据不同的年产量，制定了不同的税收比率。例如，耕地的税额一般是当年粮食产量的1/10，而牧场则以放牧牲畜为条件，交纳一定数量的牲畜。这样，在风调雨顺的年景中，农民显然在能够承受负担的情况下，会比较情愿地将收成的一定比例向国王交纳，以避免税收过重激起臣民反叛事件的发生。第二，罗马继承和借鉴了原有的“包税制”。在耶罗统治时期，征税并非由国家直接负责，而是承包给最高出价的“包税人”。在西西里，这些包税人常以个人的身份，分别到属于自己的那块儿比较小的地区进行税收征集。可见，当时并不存在规模较大的承包团体来包揽整个税收工作。同时，这些分散的、个体的包税人数量有限，享有的权利也有限，所以在这种“包税制”下，很少发生包税人强取豪夺的现象。罗马为保障“包税制”的顺利实施，采取了如下做法：加强人口与土地面积的调查。罗马国家委任当地城市官员专门负责所在城市的人口与土地调查，比较准确地掌握土地租种者的基本情况，为合理准确地征集税收提供基础保障；在交税人所在地设立法庭，裁决是非。包税人不完全由当地人构成，其中也有罗马人。如果包税人与租种土地的农民之间发生了争端，经证明该争端是由包税人的不法行为或交税人的不法行为所引起的，那么法庭就必须设在交税人的居住地进行裁决。这一做法在一定程度上保障了交税人免遭包税人的盘剥勒索，同时也使交税人的偷税漏税行为在一定的程度上处于罗马行省官员的监督之下，有利于罗马在西西里的稳定统治。
关于罗马国库每年从西西里征收的具体税额，我们并无确证。但是，可以肯定西西里行省中有8个城市（上面提到的3个同盟城市和5个免税城市）享有优惠待遇，可以不向罗马国库上缴税金。而罗马公有土地在西西里行省土地中所占比例很少，由租种土地的农民上交一定比例的租金。另外，罗马向西西里行省的沿海城市征收5%的港口税。除此以外，罗马国家在该行省的税收，主要来源于大面积的“征收什一税的土地”。一般认为，罗马每年从西西里行省征集的小麦大约为100万蒲式耳，可以解决罗马城市居民1/3的粮食需求量，故西西里行省被誉为罗马的“粮仓”。
第五，行省官员的蜕变。至公元前2世纪中期，罗马国家基本上完成了对地中海区域的征服。在公元前241年至前133年期间，罗马在这一区域已经建立了西西里行省（前241年）、撒丁-科西嘉行省（前227年）、远西班牙行省（前197年）、近西班牙行省（前197年）、伊利里亚行省（前167年）、阿非利加行省（前146年）、马其顿行省（前146年）和亚细亚行省（前133年）等8个海外行省，随后又有新的行省不断建立。应该说，自西西里行省建立以来百年问，尽管罗马国家还没有完全建立起行省治理的理论，只是在实践中尝试探索，但是罗马国家对这些新行省的管理比较重视，我们很少听到当地居民公开状告行省官员的案件。公元前2世纪后期至前1世纪，罗马国家内部矛盾不断激化，对行省疏于管理，致使一些行省总督在任期间利欲熏心、胡作非为，成为行省统治的弊端。例如我们从古典作家那里了解到一些来自西西里行省的关于犯有罪行的行省长官的报道：卡尔波（Carbo，前114年）、塞尔维利乌斯（Servilius，前102年）、阿奎利乌斯（Aquilius，前101年）、雷必达（Lepidus，前80年）、安东尼乌斯（Antonius，前76年）和瓦勒斯（Verres，前73-前71年）等都是因为在西西里行省胡作非为而被送上法庭的。这些行省长官将赴行省上任视为“发财致富”的最佳时机，他们凭借手中几乎不受限制的行省统治权，对行省居民强取豪夺、胡作非为。例如，元老院规定，西西里行省长官可以在该省为罗马驻军购买一定比例的粮食，同时也明确规定了购买粮食的价格。一些心怀不轨的行省长官在上任初期，就命令立即征收一年所需的粮食总量，如果当时正值春季，粮价要高于平时的两倍，所以农民们宁可交付银币，也不愿意将粮食低价出售给行省官员，于是，这些官员拿着农民们交上来的银币根据季节再去购买低价粮食，从而中饱私囊，瓦勒斯甚至强令行省居民直接将钱交到他手里。不仅如此，这些行省官员与包税人、高利贷者和商人互相勾结、肆意敛财，更加重了行省居民的苦难。从公元前2世纪中期之后，来自各行省状告行省总督的案件不断增多。公元前149年，罗马通过了由保民官L卡尔布尼乌斯·皮索（Lucius Calpurnius Piso）提出的一项法令《卡尔布尼亚法》（Lex Calpurnia）。根据该法，在罗马城设立了一个专门审理关于行省居民控告行省官员非法敛财案件的法庭——索贿罪刑事法庭。西塞罗认为，这是罗马设立的第一个关于审理行省总督非法敛财的专门法庭。随后又颁布了一系列的此类法令，例如，约公元前126年颁布的《优尼亚法》（Lex Junia），约公元前123年颁布的《关于索贿罪的阿奇利亚法》（Lex Acilia repetundarum），约公元前100年颁布的《塞尔维利亚·格劳奇亚法》（Lex Servilia Glaucia），苏拉于公元前81年颁布的《关于叛国罪的科尔奈利亚法》（Lex Cornelia de maiestate）和恺撒于公元前59年颁布的《关于索贿罪的优利亚法》（Lex Iulia de repetundis）等等，这些法令试图对行省总督的非法行为有所限制，从而缓解行省矛盾。可见，行省官员贪污受贿的现象已经十分严重。与此同时，罗马不仅要为这样的开庭审理承担大笔开支，还要在尊奉“祖先惯例”的传统下，不得过度干预行政官员的职权。因此，在共和国最后一个世纪中，行省官员飞扬跋扈、疯狂敛财的现象屡禁不止。公元前1世纪，就连一个不图私利、比较清廉的行省总督一年的收入也足以使自己的几代家人过上富裕生活。那位被西塞罗抨击的大贪官——西西里行省总督瓦勒斯，在他卸任回到罗马时，不仅携回了价值1750万德纳里的赃款，而且还带回来大量珍稀的古玩和艺术品。而一向以“清廉”自居的西塞罗，在结束西里西亚行省总督（公元前51-前50年）任期返回罗马时，还获得了220万塞斯退斯的财富。这一时期，即便是一个普通行省的总督在所属行省任职之后，也会凭借搜刮来的财富、捞取的政治资本和获得的原行省军队和驻地老兵的支持，旋即成为罗马城里的显赫人物。直到帝国初期，奥古斯都全面推行行省改革，不断完善行省的监控机制，这种局面才得以改变。
三、西西里行省统治模式的深远影响
西西里行省的建制是罗马进行大国统治的“新模式”。罗马人将叙拉古人和迦太基人统治西西里的方法与他们在意大利统治的经验结合起来，尝试性地在西西里建立起行省统治。西西里行省是罗马的第一个行省。因而，罗马对西西里行省的统治经验，为其在大规模扩张中普遍推行这一统治制度提供了典范。另外，西西里自古以来就享有“粮仓”的美誉，罗马人将西西里的大部分土地视为罗马国家的财产。除少数几个与罗马结盟的城市外，大部分城市的居民都被视为无权的臣民，要向罗马国家交纳什一税。这一行省的建制及其运作，不仅为罗马人带来了巨大的经济利益，为罗马在更大规模的扩张中普遍实施行省统治制度提供了实际典范，也对罗马在整个地中海地区建立霸权和维护长治久安产生了深远影响。
罗马人的耕作方式和城乡人口比例发生了深刻变化。罗马人从其统辖的第一个行省中获得了巨大利益。如前所述，每年从西西里行省运回的粮食，可以解决罗马城居民1/3的口粮问题。从前这部分粮食主要是由罗马市郊的农民供应的，由于西西里粮食不断地供应罗马市场，促使罗马近郊的土地逐渐由产粮耕地变成了与市场紧密联结的牧场和果园，致使罗马城周围的乡村地区的小土地所有者开始向城市中心流动。
罗马文明与希腊文明进一步融合。罗马开始接触希腊文明可以追溯到几个世纪以前。但是，这些接触都是间接的、小规模的。第一次布匿战争的胜利，使罗马人将希腊人聚集的西西里岛当成一个洞开的窗口，直接地、全面地去领略希腊文化的风采与内涵，使罗马文化与希腊文化正式接轨，从而创造出辉煌灿烂的古典文化。战后，一批有学识的希腊战俘被带到罗马城，他们成为罗马的第一批希腊文学教师。其中的杰出者将希腊语动听的韵律与拉丁语铿锵有力的音节结合在一起，创造了影响久远的拉丁文学，在罗马文化的发展史上树立起新的里程碑。例如，来自塔林顿城的李维乌斯·安德罗尼库斯（Livius Andronicus）创作的悲剧于公元前240年被搬上罗马舞台，他还用拉丁语改编了荷马史诗《奥德赛》。希腊文化的洪流开始冲击整个意大利半岛。一些在西西里转战多年的罗马贵族，也常常将西西里岛的一些希腊城市作为自己的常住地。在剧院里，他们观看幼里披底斯（Euripides）、米南德尔（Menander）等人创作的希腊戏剧；在神殿中，他们欣赏普拉克西泰勒斯（Praxiteles）的雕塑作品和阿派莱斯（Apelles）等人的精美画作；在图书馆里，他们翻阅希腊的历史典籍、文学佳作，从而将自己深深地融入到古老优雅的希腊文化之中。不可否认，这些人在战后成为推动希腊文化与罗马文化进一步融合的先锋力量，为罗马文明的发展与升华发挥了重要作用。
西西里行省的建立是罗马城邦制度终结的标志。罗马人希望能够充分有效地统治他们的行省，他们把衡量统治制度效能的标准建立在罗马国家利益之上，而不是建立在行省居民利益之上。罗马对西西里行省的统治制度，主要是在征服的过程中逐渐形成和发展起来的。与其说这种新的统治方式是从迦太基人和希腊人那里学到的政治经验，不如说是在征服过程中，罗马人接受附属国原有的缴纳贡赋统治的一种必然后果。这种统治制度促使罗马国库的收入急剧增加，诱发罗马人更积极地进行新的征服战争。随着罗马征服战争规模的扩大，罗马人必须面对公民集体以外的、众多的非罗马人。他们必须放弃“意大利同盟制”的政治原则，针对更加广袤的区域和众多的民族建立起一种更有效的统治制度。公元前241年，当西西里成为罗马统治的第一个海外行省的时候，就标志着罗马拒绝对这一地区实施“平等”的意大利同盟制，开始启用一种“不平等”的行省统治，从而踏上了具有帝国主义鲜明特征的道路，罗马正在告别城邦走向帝国。
（责任编辑：张强）
