谈机构编制工作的科学化
包庆元
党的十七大对机构编制部门如何在新形势下全面、科学、协调开展机构编制工作,促进经济社会全面协调可持续发展提出了新课题,对机构编制工作者就如何加快行政管理体制改革,建设服务型政府提出了新要求。为了适应新形势新任务的需要,进一步增强责任感和使命感,明确工作思路和重点,提高为科学发展服务水平,推进行政体制改革中的机构编制管理创新,把学习实践科学发展观活动落实到各项工作中去,结合青办发(2006)49号文件和青办发(2007)57号文件,就坚持“总量控制、科学调整、优化结构”工作原则,不断提高机构编制工作科学化水平谈以下几点认识。
一、机构编制工作科学化的基本内涵
机构编制工作的法制化、科学化、规范化建设,是机构编制工作的核心内容和努力追求的方向。近几年来,全省机构编制工作在“三化”建设方面,尤其是在法制化、规范化方面力度大、进展快、成效显著,出台了《青海省行政机构设置管理条例》、《青海省事业机构设置和编制管理暂行办法》等一系列法规和规章制度,建立了以《新增人员编制审核制度》、《任用领导干部职数审核制度》、《财政统发工资审核制度》、《机构编制实名制管理制度》为相关配套运行机制,规范了机构编制监督管理工作,并且在实际工作中得到了很好的贯彻和落实。相对于法制化、规范化来看,机构编制工作的科学化方面仍显得相对薄弱,主要表现在:一是在机构设置和编制核定方面,缺乏科学的依据和标准,主观性、随意性比较大;二是对机构编制科学调整没有得到很好的落实。机构编制工作作为上层建筑的一部分,是加强党的执政能力建设和国家政权建设的基础性工作,其根本目的是通过发挥机构编制作为执政资源在落实科学发展观和谐社会建设中的保障作用,促进经济社会不断发展。因此我们有必要对提高机构编制工作科学化水平有一个清晰的了解和认识。
从管理学的角度讲,机构编制管理有宏观管理和微观管理之分。我们通常认为,机构编制的宏观管理就是制定政策、核定机构编制总量和对省、州(市、地)、县(市)的机构编制进行总量控制。微观管理就是在既定的机构编制总量限额内,进行机构编制数的再分配及随着社会发展做进一步调整的管理过程,也就是设立具体的机构和每个机构分配多少个编制,并实时进行监督管理、动态管理。由此我们可以说,机构编制工作科学化主要包含以下三方面的内容:科学地核定机构编制总量;科学地设置机构和编制分配;根据发展、变化的客观实际,对机构编制进行科学调整。就管理范围而言,中央编办和省编办主要处在宏观管理层面,而州、县编办则处在微观的管理层面(当然这不是绝对的,省以上编办也有微观管理的内容)。设定机构编制总量工作,虽然不属于我们基层编办的职责权限,但这是我们非常关注的内容之一。如何科学地设定一个地区的机构、编制总量,就要首先确定选择哪几个因素作为生成机构编制总量的依据。中央编办发[2005]8号文件明确指出:根据政府职能转变、行政环境变化和财政能力状况,综合考虑各地人口、面积、行政区划、社会经济发展水平、财政收入等因素,科学合理地研究全国行政编制总量。在现实工作中,以学生人数为标准来核定中小学教师编制就是一个客观的依据,具有很强的操作性。同时不少人也提出以人员经费占财政支出的一定比例作为衡量行政、事业人员编制总量的依据,尽管未经证实这是否具有多大的科学性,但至少是一个客观的标准和依据。这说明机构编制总量是随着社会发展而不断变化的综合性指标,是一个动态的变量,而不是盲目的、主观的、随意的、历史形成的、一成不变的总量。目前海西州行政机构、编制、领导职数总量是以2001年行政机构改革方案的确定数以及之后省编制部门下达的增加数为限额;事业单位机构、人员编制总量是以《青海省事业单位机构设置和管理办法》(省政府2O02年第26号)施行期为界限,按2002年底的实有人数以及之后省编制部门下达的增加数作为总量限额。从以上两个总量的形成可以看出,机构编制现状是长期计划经济和高度集权体制框架下形成的。对以这样形成的总量,我们至少应当有两点清醒的认识:一是这不是一个科学的总量,需要我们在今后的工作中努力调整,实现其科学化;二是在目前情况下必须坚定不移地去遵守、去执行、去管理,这是我省机构编制工作平稳、有序、可控的基本保障。
机构编制微观管理科学化就是要科学地设置机构、科学地分配编制;根据社会发展和客观实际变化进行科学调整,这是基层编办工作的内容,是州、县党委、政府在机构编制工作中的抓手。这项工作中最能体现在加强党的执政能力和政权建设中的组织保障作用,最能体现在上层建筑对经济基础的指导和促进作用。我们必须按照全面落实科学发展观的要求,认真贯彻省委、省政府《关于进一步改进和完善机构编制管理工作意见》的通知精神(青办发[2006]49号),切实搞好机构编制微观调整工作。
二、机构编制工作科学化所遵循的原则和基本要求
过去我们常说,机构编制管理工作一抓就死,一放就乱, 其关键点是我们抓的时候抓的太多,放的时候放的太宽,没有形成张弛有道、规范运行的良性机制。省委、省政府[2006]49号文件明确提出了“总量控制、科学调整、优化结构”的指导方针,为我们的工作指明了方向,是管住、管活、管好机构编制工作的法宝。总量控制,是为了防止机构和人员的再度膨胀,管住机构编制;科学调整,是盘活现有机构编制资源,管活机构编制;优化结构就是构建合理的组织构架和人员结构,管好机构编制。其中“总量控制是基础,是前提,是大局;科学调整是要求,是手段,是措施;优化结构是目标,是方向。只有做到总量控制才能维护好这几年机构编制管理的成果,才能降低行政成本,才能使机构编制管理走出“膨胀——精简——再度膨胀——再精简”的老路。只有做到科学调整,才能使机构编制不断适应经济和社会发展的客观要求,才能建立有利于发展的各种体制机制,才能体现实现机构编制管理科学化的要求。
(一)遵循的原则
1.坚持深化改革,促进发展的原则。机构编制管理的目标是为国家政权建设服务,为经济社会发展服务。要树立前瞻意识,主动掌握行政体制改革中的新情况、新问题,研究新对策,促进经济社会又好又快发展。
2.坚持转变职能,提高效能的原则。各级行政事业机构编制调整都要坚持精简、效能、统一的原则,对业务相近、职能交叉的部门和单位进行归并,理顺层级之间的关系,科学设置机构。既要降低行政成本,又要满足政府履行职能的需要,保证各部门和单位的有效运作。
3.坚持宏观控制,微观搞活的原则。在继续做好日常管理与审批的同时,更加重视宏观管理,更加重视调查研究,更加重视监督检查。要善于运用弹性调控手段用好用活现有编制,有增有减,动态调整。对于弱化或取消职能的机构,要相应减少编制或撤消机构;对于加强或新增职能的机构,要尽量整合资源,挖掘潜力、相应调整。
4.坚持合理配置,激发活力的原则。在控制好总规模的同时,一要给予基层政府机构编制工作适当的管理空间和管理权限,充分发挥地方主动性积极性。二要正确处理好各种机构间的相互关系,强化部门之间的职责协调机制,促使各部门各就其位,相互补位,做到既有分工又有协作,形成科学的、符合本地实际的、充满活力的组织架构。
5.坚持统筹兼顾、平稳有序的原则。既要重视从机构、编制等“硬件”的配置上提出建议,又要重视工作制度、运行机制等“软件”的创新;既要重视人员编制的精简和控制,又要重视适应工作需要及时调整机构编制;既要重视阶段性目标和近期任务,又要重视长远规划和长远发展;既要解决机构编制工作的突出问题,又要让基层和群众切身感受到工作带来的实际效果,使群众满意。
(二)基本要求和注意事项
1.机构设置、编制调整一定要符合本地区客观需要,着眼与长远发展,切勿看目标追求上下业务对口,切勿追求左右看齐。
2.为了防止机构编制再度膨胀,机构设置要控制在现有的总量范围之内,必须坚持“增一减一的原则。就是说因职能变化确需增设机构的,必须在不突破现有机构总量的前提下,撤消一个职责或有交叉,职能或已弱化,任务或已不足,功能或已不全的机构。
3.新设置的机构必须有充分的理由,设置执法类机构要有法律依据。
4.行政机关编制(指行政编制、政法专项编制)的调整,应在本级机关之间、上级机关向下级机关、乡镇与乡镇之间调整使用,但各类编制不得混用。
5.事业编制的调整,重在优化布局结构,增强服务功能。可在全额拨款、差额补贴、自收自支编制各自的总量内调整。鼓励全额拨款向差额补贴、差额补贴向自收自支的单向调整,鼓励有条件的事业单位向自收自支方向发展和经营性的事业单位逐步走向市场。但不允许自收自支向差额补贴、差额补贴向全额拨款逆向调整。
6.行政和事业编制的调整,要坚持加强基层,充实一线,只允许上级向下级顺向调整,而不作逆向调整,也不能将事业单位编制调整到机关使用。
7.编制调整要坚持空编调整的原则。没有空编在特定条件下也可以连人带编调整。
8.专项编制不得外调。专项编制意味着专有、专用,不能向其它单位调整。如政法专项编制不得调整到其它党政群机关使用,中小学教师编制不得调整到其它事业单位使用。
总之,要通过统筹规划,科学调整,因地制宜地设置机构和定编定员,逐步完善行为规范、运转协调、廉洁高效的行政管理体制,以及结构规范、符合区域特点、服务功能完善的公益服务体系,进一步优化行政机构和事业单位组织机构及人员编制结构,逐步解决严格控制总量与工作需要的矛盾、严格控制总量与人员流动出口不畅的矛盾、人浮于事与人手不足的矛盾。
三、解放思想,全面推进机构编制工作向科学化发展
从机构编制工作的内容来看,越来越多的涉及到党和政府的领导方式、执政体制、运行机制、职能配置。可以说,机构编制工作就是通过合理地设置机构、科学地界定职责、恰当地配备编制、及时地推进改革,来促进和保障加强党的执政能力、健全党的执政体制、改进党的领导方式、创新社会管理体制机制等一系列重要任务的落实。
推进机构改革,就是调整上层建筑与经济基础不相适应的体制机制,改革就是科学调整的具体体现。当代中国正在发生广泛而深刻的变革,新事物、新矛盾、新问题、新情况、新科学、新技术、新知识、新经验层出不穷,机构编制工作也面临着新的挑战,这就需要我们以科学发展观为统领,要以时不待我的紧迫感,以与时俱进的时代感,以不进则退的危机感,充分认识机构编制管理面临的新形势、新任务、新要求,在工作实践中,要不断解放思想,更新观念,运用科学发展观这一理论成果来指导我们的工作,使我们不断深化对经济社会发展普遍规律的认识,不断增强理论思维,不断开拓视野,优化知识结构,提升自身工作水平和能力,做到理论与实践相结合,不断提高机构编制管理科学化水平,为加强党的执政能力建设和构建社会主义和谐社会提供强有力的体制机制保障。
机构编制工作处在改革和管理的前沿,这要求我们必须以强烈的责任意识对待权利,以如履薄冰的心态正确行使手中的权利,真正做到权为民所用,心为民所系,利为民所谋。因此,要建立健全机构编制管理议事管理规则,明确决策权限,规范决策程序,实行全程监督。按照“依法行政、按政策议事、按程序办事和民主集中制”原则,不断完善编制部门议事规则,对议事内容和议事程序等进行明确规定,坚持依法规和制度办事,以规范行政行为,从工作程序上保持清正廉洁。
州县编办作为省编办的派出机构,同时承办本地区机构编制方面的事宜。因此我们一方面要了解党委、政府在想什么、关注什么,另一方面要掌握准确的客观实际情况。我们必须经过大量深入实际的调查研究,掌握准确的第一手资料,避免在决策中造成失误,以确保解决问题的科学、准确。当前,机构编制调研应着眼于适应深化行政体制改革和发展社会主义市场经济的需要,树立大机构编制观,要把调查研究作为拓展机构编制工作新思路的首选,深入实际走访各部门和基层单位,深入调查,反复研究,研究制定既切合实际又符合上级精神、既科学谨慎又切实可行的机构改革、职能和编制调整方案,全面推进海西机构编制管理工作不断迈上新台阶,为海西大发展做出新的贡献。
(作者单位:海西州编办)
