建立健全海西州区域生态补偿体系的构想
郭海君
2007年12月省委、省政府立足省情和生态优势,着眼于建设生态文明,在十一届三次全体会议上提出了实施以保护生态环境、发展生态经济、培育生态文化为主要内容的生态立省战略。随着“生态立省”战略的实施,青海的生态环境将得到有效的保护,自然资源将得到合理的开发,青海生态保护的独特效应不断凸现,青海经济社会将步入可持续发展的轨道。
海西州既是国家第一批十三个循环经济试点产业园区之一,又是青海省唯一一个国家可持续发展实验区。其自然环境、地理位置特殊,是一个生态地位非常重要而生态环境又十分脆弱的地区。在这一区域如何实施好“生态立省”战略,实现保护生态、改善环境和加快发展、改善民生两者之间实现双赢,实现环境友好型发展,亦有着举足轻重的作用。而要实现上述目标,从制度层面上建立起有效的区域生态补偿体系,将是一个难以绕开的重要环节。因为区域生态补偿体系的建立与完善,对一个地区能否实现可持续发展至关重要。
一、建立健全海西州区域生态补偿体系的重要意义
生态是发展的基本要素,从某种意义上说,“生态是资源、生态是经济、生态是未来”。实施生态立省战略,就是要坚持以保护和建设生态环境为前提,以发展生态经济为核心,以培育生态文化为灵魂,努力在综合循环利用中谋求又好又快发展,在保护建设生态中促进人与自然和谐,走出一条经济发展与生态保护双赢的可持续发展之路。对于海西州来讲,在以试验区为主阵地,促进循环经济大发展,按期高质量完成试点任务并探索出一条高原地区发展循环经济探索有效模式,推进资源节约型发展的同时,避免走发达地区先污染、后治理的老路,在生态文明建设上取得突破,实现环境友好型发展,很重要的一条路径就是加快推进制度创新。而探索与加快建立科学合理的区域生态补偿体系,就是制度创新中的一个重要内容。
(一)区域生态补偿体系以制度安排形式有效改变对各方行为的激励。生态环境保护的外部性特点和作为公共产品引致的“搭便车”现象,成为导致资源与环境问题的重要根源。生态补偿政策,就是通过制度创新实现生态保护外部性的成本内部化,让生态保护成果的“受益者”支付相应的费用,通过制度设计激励公共产品的足额提供,通过制度变迁解决好生态投资者的合理回报,从而有效地激励人们从事生态保护投资,减轻对生态环境的破坏。在这一过程中,相关政府、企业和个人的行为都将受到新的制度性激励和约束,将更加符合生态环境保护的要求。并且,这种激励和约束由于是以制度安排的形式出现,其效力与作用也必然较一般政策更加持久。
(二)区域生态补偿体系有助于消除因行政分割造成的障碍。海西州独特的自然环境,包括水域、大气、森林植被、土地等,是一个复杂而严密的生态系统,其运行和保护有着自身特殊的规律和特定的区域。从地理意义来说,各生态区划覆盖的区域与现行行政区划有着显著的差异,要实现有效的生态环境保护,在政策实施上就必须要破除因行政分割而造成的障碍。海西州区域内自然环境差异较大,生态环境面临的形势十分严峻。在生态治理与建设过程中,往往涉及跨行政区域的生态补偿问题,而且,生态环境建设的部门多,各自为政。比如,森林是陆地最大的生态系统,隶属于林业部门管理,但是与林业有关的环境问题,由环境保护部门负责,在具体的职能上,环保部门往往只管理环境损害的行为,涉及水环境,则又是与水利部门相关,诸如此类等等。但是生态补偿需要各部门的通力配合,如果没有体制、法律、政策上的有力推动,生态补偿将不可能实现。因此,在目前情况下,这种跨地域的统筹协调由于牵涉到不同地区的利益关系,往往因制度性障碍而难以推进。而生态产品作为公共性产品,其机制的构建还必须由政府来积极推动,因此,从地区一级层面建立起区域生态补偿机制,将有效增强政府相关部门的统筹协调能力,有助于消除因行政分割而造成的制度性障碍。
(三)区域生态补偿制度实施必然带动资金等支持力度的加大。区域生态补偿制度,其本质是一种分配制度,是以制度化形式解决生态环境保护成本分担的问题,将外部化的成本变为内部化。这一制度的实施,实际自然地就扩大了补偿资金的来源,使补偿主体更加多元。通过建立生态补偿机制,明确谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁使用谁付费、谁受益谁补偿的基本制度,使成本与收益之间建立起了更加对等的关系,从而必然使财力的配置更加合理,并在促进政府加大生态投入力度的同时,有效弥补财政拨款的不足,构建起长期而稳定的融资渠道,为生态建设和生态保护筹集到充足的资金,最终促进海西州生态保护事业的良性发展。
总之,建立健全海西州区域生态补偿体系,有助于生态环境保护和资源合理开发利用,培育地区的造血功能;有助于不断提高各族人民群众的生活水平、分享经济社会发展的成果;有利于区域内的协调发展,符合科学发展观的要求,对促进资源节约型、环境友好型社会的构建有着重要意义。
二、建立健全海西州区域生态补偿体系的构想
区域生态补偿体系建设是一项政策性强、技术难度很高的工作,又牵涉到方方面面的利益关系,而且从实践层面也还只是刚刚开始探索,还没有十分完整和成熟的操作性方案。而建立健全区域生态补偿体系从本质上讲是一个制度设计和制度建设问题,因此,在具体实施这项工作之前,明确基本的思路是非常重要的,它有助于区域生态补偿体系建设的顺利开展。根据海西州生态环境实际情况,按照“谁污染、谁治理,谁破坏、谁恢复,谁受益、谁补偿”的基本原则,海西州区域生态补偿体系构建的基本思路为:以国家重点生态公益林效益补偿及水资源、矿产资源开发保护补偿为重点和突破口,发挥政府主导性作用,构建运行机制和保障机制。
(一)推动力量(运行机制)。区域生态补偿体系建设,必须有相应的力量来推动。一般来说,区域生态补偿有三种推动力量:政府、市场与其他社会力量(主要指民间组织)。就当前海西州的情况来看,在生态补偿体系建设的初期,政府还是要发挥主导性作用,从区域规划、资金投入、财税政策设计、制度激励导向、协调利益关系等不同层面发挥积极的效能,并在认真履行区域生态补偿主体责任的基础上积极引导各类企业、团体和个人参与生态环境建设。同时,在可行的领域内积极引入市场机制,如排污权试点、水权交易、碳汇买卖等,作为生态补偿体系建设有益的补充。此外,居民个人、国际组织和其他各种社会力量对生态环境建设实际也都给予了很大的关注,并且具备相当大的能量,包括资金、技术、经验等各个方面,因此在试验区生态补偿体系建设中,应积极建立相应的渠道,将上述能量释放出来,如建立基金吸纳各方捐助,积极寻求与国际组织的合作交流等。
之所以选择政府主导模式,除了根据《民族区域自治法》的规定外,更为重要的原因是:在政府主导模式下,政府的态度与组织能力就成为一个关键。两年多来的试验区建设实践证明,海西州委、州政府的组织能力和动员能力均十分强大,对于区域生态补偿体系的构建必将发挥积极的作用。因此,从动态发展的角度来看,未来区域生态补偿体系建设也将能够得到较好的落实。
(二)补偿领域。试验区涉及的区域生态补偿的主要领域分为:森林生态补偿、流域补偿和资源环境补偿。就当前海西州实际生态环境状况来看,应以国家重点生态公益林效益补偿及水资源、矿产资源开发保护补偿为重点和突破口。针对不同资源环境要素,由各主管部门提出具体规划方案并负责实施。
