深化“放管服”改革 优化河北“双创”环境
李哲 王鹤霏
Deepening the Reforms of "Streamlining Administration and Delegating Power， Improving Regulation， and Upgrading Services" to Optimize the Environment of "Mass Entrepreneurship and Innovation" in Hebei
——Based on the Perspective of the Transformation of Russian Government Functions
LI Zhe1， WANG He-fei2
（1.School of Foreign Languages， Shijiazhuang University， Shijiazhuang 050035， China;
2.School of Foreign Languages， China University of Petroleum （Beijing）， Beijing 100000， China）
【摘? 要】深化“放管服”改革，推進政府职能转变，是优化“双创”环境的重要举措和关键环节。他山之石，可以攻玉。论文通过对俄罗斯政府职能转换的相关做法进行评析，结合河北实际，提出以“放管服”改革优化“双创”环境的路径和方法。
【Abstract】Deepening the reforms of "streamlining administration and delegating power， improving regulation， and upgrading services" and promoting the transformation of government functions are important measures and key links to optimize the environment of "mass entrepreneurship and innovation". By other's faults， wise men correct their own. Based on the analysis of the relevant practices of the transformation of Russian government functions， combined with the reality of Hebei， this paper puts forward the paths and methods to optimize the environment of "mass entrepreneurship and innovation" through the reforms of "streamlining administration and delegating power， improving regulation， and upgrading services".
【关键词】“放管服”改革;大众创业万众创新;俄罗斯;政府职能转换
【Keywords】reforms of "streamlining administration and delegating power， improving regulation， and upgrading services"; mass entrepreneurship and innovation; Russia; transformation of government functions
【中图分类号】F127? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文献标志码】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章编号】1673-1069（2021）05-0163-03
1 引言
大众创业、万众创新，是党中央、国务院着眼于我国经济社会发展全局作出的重大决策部署，是激发全社会创造力的重要举措，对于打造经济发展新引擎具有重要的促进意义。近年来，俄罗斯政府出台一系列政策，加快政府职能转换，促进创新创业，取得了一定成效。广泛借鉴好的经验做法，进一步深化河北省“放管服”改革，持续推进政府职能转变，是优化“双创”环境的必然选择。
2 俄罗斯推进政府职能转换促进创新创业的主要做法
经济基础决定上层建筑，政治体制必然要与经济体制相适应。苏联解体后，俄罗斯经济体制由计划经济向市场经济转轨，俄联邦政府实施了一系列措施，大刀阔斧推进行政体制改革，政府的定位和角色开始由统一垂直式管理的“全能政府”，逐步向专司执行、监管、服务的“有限政府”转换。
2.1 加强立法立规，力促政府转型
近年来，俄罗斯政府瞄准推进政府职能转变、实现公共管理现代化、鼓励创新创业，先后出台了《俄罗斯联邦行政改革的措施》《关于在国家监督下保护法人和企业家个人的权利》《关于某些活动的许可》《关于组织提供公共服务》和《减少行政壁垒提高公共服务水平方案》等一系列法律法规。这些法律法规的实施，加快了政府机构的精简整合，明确了行政机关的权力责任，有效提升了行政效能，改善了商业运行环境。
2.2 建立完善制度，保障创业者权益
对国家干预活动的影响评价，是衡量现代法律决策机制的一个重要因素。俄罗斯联邦政府建立了公众参与讨论制度，邀请企业协会、社会组织、科研机构代表全面参与立法过程，对国家干预影响进行定期评价，提出意见建议，保障了决策的透明度和程序的合理性。在全面保障公众参与的基础上，俄罗斯又实施了公民申诉制度，对公务员履行行政职责时侵犯公民权利的行为，公民可以书面形式、登录官方网站、拨打热线电话等方式进行申诉，一旦查实，将对涉事公务员进行相应惩罚，不但保障了公民的合法权益，也对公职人员依法依规行使权力进一步监管和约束。
2.3 “一个窗口”服务，提高办事效率
早在2007年，俄罗斯就开始建立第一批提供公共和市政服务的多功能国家服务中心，大力推广“一个窗口”服务。申请人只需向服务中心的一个前台窗口提交业务申请，即由该窗口发起，启动多部门联动审批流程，实行并行审批，缩短了公共服务的期限。2014年，俄联邦政府开始在全国全面推广设立行政服务中心和办事处，同时，为行政服务中心打造了名为“我的文件”的新名片，推出了“为您生活的每个领域服务”的口号，大力拓展服务范围，提供更加优质、更加专业化的服务。相关调查显示，俄罗斯67%的18岁以上的公民两年内至少接受过一次公共服务，民众对公共服务质量的满意程度呈現逐年上升态势。
2.4 搭建信息平台，推进跨部门合作
提高公共服务质量与时效，客观要求政府各职能部门之间必须加强协同联动，实施数据信息交互共享。俄联邦政府主导建立了跨部门合作的电子信息系统，推进网络化在公共服务领域展开，公众可以足不出户，在任何一个地方通过互联网提交材料，申办相关事项。目前，俄罗斯所有联邦机构、地区和市级政府部门已全部连入电子互动平台，实施合作式服务供给。联邦政府服务进入跨部门合作领域，简化了内部运转程序，提高了工作效率。
2.5 强化过程监管，实施绩效评价
俄联邦政府出台了一整套标准制度和技术规范，推进公共服务标准化作业，强化服务流程监管，提高服务质量。通过电子政务服务系统门户网站，对已提供的服务进行跟踪，全过程实施监管，并接受公众的评价反馈意见。监管内容主要包括时间和服务成本是否最小化、审批流程是否简化便捷、公众的意愿和利益是否得到保障等诸多方面。此外，监管部门还建立了绩效评价标准体系，对违反行政法规的公务人员进行责任追究。
3 俄罗斯政府实施职能转换的经验和启示
综合分析俄罗斯政府实施职能转换的主要方式和做法，主要是以立法立规和建章立制为手段，以简化审批和强化监管为抓手，大力简政放权，消除行政壁垒，优化公共服务，营造良好的市场环境，很多做法对我国正在深入推进的“放管服”改革，具有十分有益的借鉴意义。
3.1 注重依法依制调整政府职能定位——从重管理转向重监督
通过制定法律法规和完善制度推动政府职能转换，有利于从根本上解决政府职责不清、行政效能低下的问题。俄罗斯近年来出台了一系列规范政府职能的法律法规，核心目的就是改变以往单一行政命令实行管理的做法，以监督代替管理，重塑政府定位，概括起来就是从宏观上制定规则，从微观上强化监控，依法行使权力职能。例如，《俄联邦反垄断法》就规定了反垄断机关的性质和职能，明确了法律禁止的各种垄断行为，要求行政机关必须履行监督职责。用法律和制度而非简单的行政命令实施管理，能够最大限度避免主观随意性，更具稳定性和公正性。在我国推进“放管服”改革的过程中，也应更加强调法律法规和建立相关制度的作用，强化政府的指导、监督职能。
3.2 注重行政行为规范化标准化——从重权力保障转向重程序控制
推进行政行为的规范化标准化能够提高行政效率，激发全社会创新创业活力。俄罗斯政府逐步改变以往单一通过政府权力推进行政许可的做法，注重通过设置完善标准的行政程序规则，对许可事项应遵循的步骤、方式、时限等予以明确规定，减少行政许可的自由裁量权，对不作为、乱作为等予以惩戒。例如，俄联邦国家法人注册法规定，外资企业申请国家注册时，受理机关应在5个工作日内完成注册手续;俄联邦税法典中规定，税务机关只能采取定点检查和巡回检查两种形式对纳税人进行检查，巡回检查每年不得超过2次，最长期限一般不得超过2个月。加快推进行政行为规范化标准化建设，有利于优化办事流程，提升行政效能，是政府管理现代化的重要标志。我国深入推进“放管服”改革，应将规范化标准化作为重要内容，抓紧抓实抓出成效。
3.3 注重改革行政审批制度——从重行政干预转向重市场调节
行政审批制度改革是推进政府职能转变的关键突破口，科学合理压减下放行政审批事项，是优化市场营商环境最直接、最见效的方法和手段。俄罗斯政府多次对相关行政审批许可事项进行调整，不断缩小行政干预领域，削减下来的事项由市场进行规制。同时，制定相关市场行为准则，规范市场经济秩序，达到了政府监管与市场调节的有效平衡。有鉴于此，我国也应把加快行政审批制度改革作为先手棋和当头炮，对涉及企业发展和群众创新创业需求迫切的领域和环节权力事项，非禁即放，应放尽放，同时，注重建立完善相关监管机制，应管必管，管就管好。
4 深化“放管服”改革需要处理好的几个关系
大众创业、万众创新，首要在“创”，核心在“众”，关键是要有良好的营商环境。深入推进“放管服”工作，既要突破观念上的误区，也要冲破利益上的羁绊;既要“削权”“减权”，又要加强监管和服务，综合处理好各种关系。
4.1 把握好“放与管”的关系，双管齐下、同时发力
激发市场活力和创造力，促进经济持续健康发展和社会公平正义，放与管都必不可少。只有“彻底放”，才能充分激发市场活力，只有“坚决管”，才能保证经济社会发展健康有序，二者如同鸟之两翼、车之两轮，任何一个都不可或缺。必须坚持“放管结合，放管并举”，既要从思想上破除重审批轻监管的旧观念，又要依据新的形势和任务，创新监管机制和监管方式，从根本上提高监管效能。
4.2 把握好“放与接”的关系，确保“放得下”“接得住”
必须坚持“上下联动，协调推进”，将量大面广、由地方管理更方便有效的事项，一律下放地方和基层管理。要强化地方政府的能力建设，实行财权、要素配置权的下放与事权的下放同步配套，实现能力与权力的匹配。同时，要注重发挥市场和社会组织的作用，将该由市场配置的事情放给市场决定，适合社会组织承接的职能交由社会组织承担。
4.3 把握好“管与服”的关系，由“政府端菜”变为“企业点菜”
转变政府职能，不仅要改善和加强政府管理，更要突出优化服务。一方面，要坚持“宽进严管”，强化事中事后监管，打造公平公正的市场竞争环境;另一方面，要坚持“服务至上”，创新政务服务方式，大力精简办事程序和环节，扎实推进服务信息共享，提升公共服务水平。
5 河北以“放管服”改革助力“双创”必须选准路径
创业创新之路并不是一番坦途，要让每一位创客取得成功，既需要个人的不懈努力，又需要全社会的共同托举，更需要政府的清障搭台，重点就是加快职能转变，深入推进“放管服”改革，为“双创”营造良好的环境。河北省深入推进“放管服”工作，必须瞄准“双创”最迫切、最核心的诉求，突出重点领域和关键环节，选准方向和路径，精准发力、统筹推进。
5.1 持续放权并评估问效
在重点领域、关键环节继续加大放权力度。围绕市场规律和发展需求，围绕河北发展主战略，围绕企业和群众的期盼，靶向施策、精准放权，切实提高放权的“含金量”，对重点领域涉及的审批事項进行系统梳理，最大限度地精简优化。开展简政放权评估问效，成立专家组对简政放权重大政策落实情况进行跟踪评估，查找不协调、不配套、不衔接、不落实等问题，省级分部门、市县分地区形成问题清单，定期通报有关情况，并责成相关地方和部门严肃整改。
5.2 深化审批体制改革
及时衔接落实国务院取消下放的行政审批事项，清理中央指定地方实施的行政审批事项，推进行政审批规范化标准化建设，编制省市县行政许可通用目录和公共服务事项目录清单，与京津探索建立审批服务改革协同机制。在全省各市县全面推开相对集中行政许可权、设立行政审批局改革。全力打造“一站式审批、一条龙服务”政务服务新平台，实现市县两级行政审批局全覆盖。
5.3 完善清单管理制度
进一步拓展清单管理的领域和范围，凡涉及政府部门的管理和服务事项都以清单形式确定和公开。在对河北省现有行政权力清单、责任清单、监管清单、行政许可中介服务清单、固定资产投资核准目录清单和禁投产业目录清单、企业收费和罚没清单等清单进行动态调整的基础上，研究编制并公开行政执法事项、随机抽查事项、生态环境保护监管责任、安全生产监督等清单，逐步形成较为完善的综合清单+专项清单管理体系。
5.4 推进职业资格制度改革
大力推进职业资格制度改革，研究制定工作方案，国家职业资格目录清单公布后，及时编制公开河北省职业资格目录清单。加强对职业资格设置、认定、培训、证书发放等方面的监管，完善投诉举报处置机制，建立健全科学设置、规范运行、依法监管的职业资格规范化管理制度。
5.5 深化商事制度改革
深入推进“多证合一、一照一码”改革，探索整合更多涉企证照，进一步降低创业的制度性成本。全面落实“双随机一公开”监管制度，尽快实现全覆盖。加快建立跨部门联合抽查机制，各市县都组织开展跨部门联合抽查。
5.6 规范中介服务
坚决整治“红顶中介”，清理规范涉及审批的各类证书、评估、审图、代理、检查、检测等中介服务，严禁指定中介机构，放开中介市场，打破垄断和地域保护、行业保护。彻查“红顶中介”代替行政收费等行为，切断中介机构与审批部门间的利益输送，取缔中介服务的“灰色地带”和“打擦边球”现象。
5.7 加强行政许可标准化建设
按照国务院推进行政许可标准化有关通知要求和河北省工作方案，组织推动各级各部门从事项管理、办事流程、审批服务、受理场所、监督检查等方面全面加强行政许可标准化建设，构建“全事项、全过程、各环节”相互配套协调的标准体系。
5.8 扩大综合行政执法改革试点
探索推进跨部门、跨行业综合执法。省级部门结合事业单位进一步清理规范工作，在环境保护、食品药品、卫生计生、安全生产、农业、交通等重点领域，整合执法职能和执法队伍，形成一支队伍管执法的格局。
5.9 开展减证便民专项行动
省、市、县三级联动，对涉及群众办事的各种“奇葩证明”“循环证明”进行集中清理，凡是没有法律法规依据的一律取消，能通过个人有效证照证明的一律取消，能够采取申请人书面承诺方式解决的一律取消，能通过部门之间信息共享解决的一律取消，清理结果及时向社会公开。
5.10 建立“互联网+政务服务”体系
加强顶层设计，明确工作重点，整合多方力量，理顺工作体制，全力组织推动实施，尽快建成全省一体化的网上政务服务平台，完善网上执法办案及信息查询系统，最大限度地推进与企业经营、群众生活相关的政务服务事项实现网上办理。
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