《城市社区档案管理办法》的内容构成及相关问题思考
常建法
摘要：国家档案局发布的《城市社区档案管理办法》（国家档案局第11号令）作为一部部门规章，对规范城市社区档案管理，提出了明确要求。深入了解这部部门规章的内容，并对规章的内容在实施过程中出现的问题提出修正意见，是本文写作的主要目的。该文较为系统地解释了对11号令的主要规定内容的理解，并深入讨论了其中存在的需要改进的问题。
关键词：城市社区档案 内容构成 修改建议 11号令
社区作为一个规范的行政术语，是指以一定地理区域为基础的社会群体。其基本特征是：有一定的地理区域、一定数量的人口，居民之间有共同的意识和利益，并有较密切的社会交往。城市社区就是其中的一种典型存在形式。可以说，一个社会就是由各种各样的社区构成的。社区档案是我国档案资源体系的重要组成部分，社区档案管理也是党和国家档案工作的重要支点之一。为规范和促进城市社区档案管理工作的有效开展，2015年11月23日，国家档案局、民政部联合发布了《城市社区档案管理办法》（以下简称“11号令”），并于2016年1月1日起施行。截至2021年，11号令的实施已过了5年多的时间。回顾11号令的内容构成，认真总结和思考其实施实践中出现的问题，对于今后进一步提升我国城市社区档案管理的整体水平，更好地为实现“为党管档、为国守史、为民服务”的档案事业发展目标具有非常重要的现实意义。
一、11号令的主要内容回顾
11号令的结构包括24条正文和一个附件。其内在的逻辑结构是：总体规定——操作内容和要求——规范责任——实施要求。正文部分的内容涉及了城市社区档案管理所应遵循的工作原则、社区档案管理的职责、档案管理制度的建设要求、档案信息化建设的要求、档案信息资源共享的要求、社区档案管理的监督管理要求，等等。具体内容包括：
11号令的第一条明确了制定的法律依据和目标。法律依据包括我国的《档案法》和《组织法》，制定目标是“规范城市社区档案管理”。鉴于社区档案管理的多样性，不同类型的社区档案的管理又各具特点，所以不可能通过制定一部部门规章就解决所有社区档案的管理问题。这也体现了11号令的“约束”范围或“管控”范围，同时也可以为其他类型社区档案的管理工作提供参考。
11号令的第二条界定了城市社区档案的边界范围，为该部门规章的实施和适用提供了重要的规范依据。城市社区档案，“是指城市社区党组织、居民委员会、社区服务机构、社区社会组织（以下简称“社区各类组织”）和居民在社区建设中形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像、电子数据等不同形式和载体的历史记录。”这个概念界定明确了城市社区档案的形成主体是城市的社区党组织、居民委员会、社区服务机构、社区社会组织和居民，形成领域是社区建设的各种职能活动，价值特征是“有保存价值”，形式特征是“各种文字、图表、声像、电子数据等不同形式和载体”，本质特征是“历史记录”。
11号令的第三条和第四、第五、第六规定了城市社区档案工作的管理体制及管理要求。在业务上，城市社区档案工作应“接受街道办事处（乡镇人民政府）以及档案行政管理部门和民政部门的监督和指导”。社区的党组织、居民委员会该如何重视档案工作呢？11号令提出了七点基本要求：第一，要加强组织领导；第二，要将档案工作纳入社区建设内容；第三，应促进档案工作与社区其他各项工作同步协调发展；第四，经费保障要求——从社区的办公经费中列支，并应满足实际工作的需要；第五，人才条件要求——社区党组织或者居民委员会应当配备专门人员管理本社区各类档案；第六，基层档案机构建设要求——有条件的地方可以设立综合档案室；第七，档案人员素质要求——档案管理人员应当经过档案专业知识培训，调离工作岗位时应当在离职前办理档案交接手续。
11号令的第七条和第八条规定了城市社區档案机构、档案管理人员的职责和社区档案工作的管理原则。城市社区综合档案室、档案管理人员的基本职责是：（1）负责宣传、贯彻和执行党和国家有关档案工作的法律法规和标准规范；（2）指导、监督本社区文件材料的归档、整理和移交工作。城市社区档案工作的基本原则是：集中统一管理，任何单位和个人不得据为己有或者擅自销毁。
11号令第九条推荐了城市“社区建设中形成的文件材料”的门类划分方法，即“以分为文书类、科技类、会计类等三个大类”，并进一步推荐了可参照的样本就是11号令的附件。
11号令的第十条明确规定了城市社区文件材料的归档应当遵循的基本要求。其中包括归档要求、归档时间等方面的原则性要求。为社区档案机构和档案管理人员制定和实施本社区的文件材料的归档制度，提供了重要依据。其中归档要求包括：（1）归档的文件材料应当齐全、完整、排列有序；装订结实、整齐；备考表填写真实、清楚；归档文件目录或者卷内文件目录明晰、准确；（2）归档的文件材料中有照片或者复印件的，应当图文清晰；（3）电子文件按照《电子文件归档与管理规范》（GB/ T18894）和《电子文件归档光盘技术要求和应用规范》（DA/T38）的要求整理。归档时间的确定依据包括：（1）文书材料于次年6月底前归档；（2）科技文件材料在科技活动结束后1个月内归档；（3）会计材料由会计部门在会计年度终了后保管1年，于次年3月底前归档；（4）声像材料在活动结束或者办理完毕后随时归档；（5）实物材料及时归档，等等。各城市社区的档案管理机构和档案管理人员在确定本社区活动中文件材料的归档范围时，可以参照11号令的附件及本行政区划范围内上级档案主管部门制定的社区档案管理实施细则或办法，结合本社区档案形成的规律和特点进行。
11号令的第十一条规定了城市社区档案的分类、排列编号的方法。具体内容包括：（1）文书档案按年度——问题（社区党建、居民自治、社区管理、社区服务、社区治安等）进行分类，并可以参照《归档文件整理规则》，以件为单位，按年度——问题——保管期限排列编号；（2）科技档案中的基建档案按照工程项目分类整理，按照项目——时间排列编号；设备仪器档案按照型号分类整理，按照型号——时间排列编号；（3）会计档案按照年度——类别（报表、账簿、凭证、其他）分类整理并排列编号。第十二条、第十三条、第十七条和第十四条分别规定了城市社区档案的保护、统计要求。其中档案保护的要求有：（1）设立专室或者专柜保管档案；（2）采取“九防”措施（防火、防盗、防高温、防潮、防光、防尘、防鼠、防虫、防磁）；（3）目标要求（确保档案的完整与安全）；（4）安全检查要求和处置要求（定期对档案及其保管状况进行全面检查，并形成安全检查记录；如有破损、霉变、虫蛀、褪色等现象时，应当及时修补、复制或者进行其他技术处理）；（5）声像档案和电子档案的保管要求（定期检查信息记录的安全性，确保档案可读可用；有条件的地方要及时对声像档案进行数字化转化，以利于长期使用）；（6）应当依法保持齐全完整，不得随意将社区档案拆散、重新组合。对城市社区档案工作的统计，11号令要求：“应当建立档案统计制度，对档案的收进和移出、保管数量、借阅和利用效果、销毁等情况，进行及时、准确的统计。”
11号令的第十五条对城市社区档案资源的利用提出了要求。其中包括：（1）建立健全档案利用制度，为档案利用创造条件，简化手续，提供方便。（2）应当按照规定办理利用手续，并及时做好利用效果登记。（3）档案管理人员应认真检查归还档案，如发现有短缺、涂改、污损情况，要及时报告并追查。第十六条规定了城市社区档案鉴定工作的要求。其中包括：（1）成立档案鉴定工作小组，对已到期档案及时进行鉴定。（2）鉴定工作小组由社区档案管理人员和形成档案的组织的人员（或者居民代表）组成，鉴定后应当形成档案鉴定报告。（3）对失去保存价值的档案，应当清点核对并编制档案销毁清册，经过必要的审批手续后按照规定销毁。（4）禁止擅自销毁档案。档案销毁清册应当永久保存。
11号令的第十八条、第十九条、第二十条对城市社区档案的开发利用、编研工作、信息化、现代化、涉密档案的保管、利用等，提出了原则性要求。其中包括：（1）利用和编研的要求是：应当围绕社区中心工作和居民利用需求，加强档案信息资源的开发利用，积极开展档案编研工作。（2）信息化和现代化的要求：当积极采用计算机等先进技术，逐步实现档案管理的信息化、现代化。（3）涉密档案的保管和利用要求：涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等内容的档案的保管、利用，应当按照国家有关法律法规规定办理。
11号令的第二十一条、二十二条、二十三条和二十四条，分别规定了违反规定的罚则、实施要求、解释权和实施日期等。
二、11号令的主要特点
就11号令的内容构成和效力而言，它主要具有以下一些特点。
（一）规范对象与范围的专指性
11号令是国家档案局和民政部联合制发的部门规章，其约束和规范的对象范围是城市社区档案的管理。虽然我国的社区类型较多，如行政村、县、镇等等，但11号令仅把城市社区档案和城市社区档案工作作为规范的对象。这就使该部门规章在实施过程中具有了良好的专指性特征，同时也可以避免因泛化使用“社区档案”和“社区档案管理”概念所造成的管理对象的失控。
（二）规范城市社区档案种类的全面性
11号令将城市社区的党组织、居民委员会、社区服务机构、社區社会组织和居民，在社区建设中形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像、电子数据等不同形式和载体的历史记录，均纳入了城市社区档案的管控范围。这充分说明：在基层社会组织层面，档案资源体系建设的宏观战略得到了较好的制度落实。档案资源体系应能满足广大人民群众的整体信息利用需要。就此而言，11号令的发布和实施，不仅可以保证城市社区档案资源建设的齐全、完整、准确、系统和安全，而且也可以有效地填补我国档案资源体系建设在城市社区层面存在的缺陷和不足，切实促进我国国家档案资源体系建设的整体质量的提升。
（三）对城市社区档案管理工作开展的保障性
11号令通过周全的整体设计和制度安排，不仅理顺了城市社区档案管理的体制，明确了档案机构的设置和职责及档案工作人员的权利与责任义务，而且对社区档案管理的收集、整理、鉴定、保管、提供利用、编研、安全检查、信息化等项工作的开展，均提出了切实可行的要求和行为规范。这无疑为我国各个城市的社区组织及居民开展城市社区档案管理活动，提供了强有力的规范依据。
（四）与相关法律法规和标准规范的规定及要求的一致性
同《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》及其他相关的档案行政法规相比，11号令虽然法律效力不如它们，但在规范城市社区档案管理方面，11号令却比档案法律和行政法规的规定与要求要更具针对性和可操作性。就此而言，11号令是对国家档案工作法律和行政法规的必要补充和具体化成果。因此，其内容规定必须与档案法律和行政法规的内容保持高度的一致性，不能出现矛盾和冲突等方面的问题。另外，在城市社区档案管理实践中，应当为城市社区组织的档案工作人员提供较为明确的“怎么做”方面的具体指引，所以，就需要在11号令中告知行为主体应当或可以遵循哪些行业推荐标准文件。虽然目前11号令在这方面的具体规定还存在一定的“叙述”严整性问题，但瑕不掩瑜，11号令还是推荐了一些在城市社区档案管理中可以采用的行业推荐标准。
三、11号令的内容和实施存在的问题及解决建议
就科学性和专业性来说，11号令的整体规定和主要内容是比较合理的，也对开展和促进我国城市社区档案工作起到了较为积极的规范和指导作用。但在11号令的某些具体规定中，还存在一些值得商榷的问题。这些具体问题及其改进建议如下：
第一，在“城市社区档案”的定义中，11号令虽然使用了“历史记录”这一属概念，但是在定义的“种差”中并没有出现“直接形成的”表述。这同《档案法》的表述存在一定的差距。从学术理论角度来说，关于档案本质的表述目前有两种公认的说法，一种是“原始记录”；另一种是“直接形成的历史记录”。如果直接使用“历史记录”，却不使用“直接形成的历史记录”，则会造成人们在执行该部门规章时将不具有原始记录性的材料、资料等，也作为档案保存的风险。所有建议修订时，增加“直接形成的”的表述。另外，“城市社区档案”最好也不要简称为“社区档案”，因为“社区档案”是城市社区档案的属概念；目前的“简称”会造成其他类型的社区档案管理实践中，误用11号令。因此，建议将目前的简称改为“城社档案”。
第二，对于城市社区档案的形成领域的表述不够准确。11号令目前的表述是“在社区建设中形成的”，其实社区档案的形成领域不仅仅是“建设”活动，还应包括“管理”活动等。所以建议在修订时，将其修改为“在社区的建设和管理等活动中直接形成的”。
第三，“第十条”对“电子文件”“会计材料”的归档要求缺乏弹性。如对电子文件的归档整理，要求按照《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894）和《电子文件归档光盘技术要求和应用规范》（DA/T38）的要求进行。而这两个标准都是“推荐性标准”，不具有强制性，并且第一个标准目前已经修订为《电子文件归档与电子档案管理规范》，因此，目前的规定内容就有些过于武断。如果在表述中增加“可按照”或“可参照”的表述，就会切实改善11号令的实施效果。至于会计文件材料的归档时间和会计档案在会计部门保管的时间，也不必做目前的硬性规定，只需要说明应按《会计档案管理办法》执行就可以了。因为《会计档案管理办法》对会计文件材料的归档时间和会计档案在会计部门的保管时间都有明确的规定。
第四，城市社区档案的门类划分，11号令是基于档案种类的划分理论确立的。实际上，我国的档案分类理论已经阐明了档案种类划分的目的——是未来对档案现象进行概念划分，以便于进行分科研究，但其分类结果一般不用于档案实体的整理分类。所以，11号令把城市社区档案先划分为“文书类、科技类、会计类”的做法是缺乏理论依据的，也是没有必要的。从目前11号令的附件来看，“第二级”类目基本上是依据城市社区的组织职能或职责来设置的，已经可以有效地反映城市社区建设和管理等活动的历史面貌了，所以就没有必要画蛇添足，在其上再增加一层反映档案所属“种类”的类目。
第五，11号令的第十一条提出的文书档案“按照年度——问题（社区党建、居民自治、社区管理、社区服务、社区治安等）进行分类”的要求，也缺乏推敲。其实，社区党建、居民自治、社区管理、社区服务、社区治安等，显然是城市社区组织的建设与管理活动的具体职能或职责，并不是什么“问题”，怎么就成了“问题”性质的类目呢？我国的档案管理理论中对“问题分类法”和“职能分类法”已有明确的界定。前者是在立档单位的内部组织机构不健全、分工不明确的情形下可以采用的一种分类方法，主要是依据档案文件的内容说明和反映的异同，按照“同则同之，异则异之”的规则，提炼和归纳主题类目；后者则是在立档单位组织机构比较健全、业务分工较为明确的前提下，根据每个内部组织机构承担的职能或职责来设置类目。
综上所述，11号令是为加强和规范我国城市社区档案管理而制定的一个部门规章。该部门规章实施5年多来，在全国各地取得了良好的社区档案治理效果，但是由于其中还存在着某些瑕疵，不免给实际执行者带来了一定的困惑，需要国家档案主管部门及时予以修正。
注释及参考文献：
[1]国家档案局，民政部.城市社区档案管理办法[S].北京：中国档案报.2015年12月10日（第2版）.
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[4]于青.开创城市社区档案工作新局面——《城市社区档案管理办法》解读[J].北京：中国档案， 2016（2）：20-21.
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作者单位：北京市规划和自然資源委员会海淀分局
