“间断平衡框架”对中国政策过程的解释力研究
李金龙+王英伟
〔摘要〕 间断平衡框架因揉合了政策过程的渐进式平衡与短期重大间断这两个关键变量，而能够同时对西方政策过程的渐变性和突变性进行合理、恰切的解释。为厘清该框架在中国政策情境下是否同样具有解释力及有效性，选用历史文献考察、纵向比较分析等研究方法对中国1949年以来户籍政策变迁的过程进行详细梳理与总结，并运用间断平衡框架对这一政策变迁过程进行验证。研究发现：间断平衡框架与中国的政策变迁规律基本吻合，但基于西方政策实践的间断平衡框架在解释中国政策问题时也存在明显的局限性。在决策机制层面，中国官方权威决策系统主导型与非官方决策系统参与型相结合的政策运行机制，有别于西方子系统政治与宏观政治互动型的运作模式；在决策的影响要素层面，中国社会组织、民众等行动者的参与也同西方利益集团和第三方议事机构的动议存在显著差异，具有明显的中国特征。在此基础上提出了对间断平衡框架的矫正意见，以期促进间断平衡框架的本土化，增强其在中国政策语境下的解释效力。
〔关键词〕 间断平衡框架；政策过程；解释力；户籍政策
〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2018）01-0064-09
公共政策变迁的理论探索在公共管理研究领域始终占据重要地位。美国政治学家拉斯韦尔等人于20世纪50年代提出政策科学建构的设想，创建“阶段启发法”，从而开启了现代政策科学建设时期。该方法将政策过程分为若干个阶段，通常为议程设置、政策建构、政策合法化、政策实施与评估等。〔1〕阶段启发法在20世纪70年代和80年代初成为一个有用的政策分析工具，学者们将复杂的政策过程分为多个阶段，并在特定的阶段开展了卓越的研究。然而，1980年代末期遭到学术界的猛烈批评，越来越多的学者投身到新的政策科学理论重建活动中，试图以新的理论取代阶段启发式政策过程分析方法的地位。他们从不同视角思考并建构了一系列具有代表性的理论框架：约翰·金登的多源流框架；鲍姆加特纳和琼斯的间断-平衡框架；保罗·萨巴蒂尔的倡导联盟框架；施奈德的社会建构与政策设计框架以及制度理性框架、政策扩散框架等。其中，揉合了渐进式平衡与短期重大间断的间断-平衡框架因其对众多的政策变迁具有较强解释力，而被认为是对渐进式政策过程理论的重大突破，在政策研究中占据主导地位。〔2〕间断平衡框架是基于西方政治理论与实践提出的，在解读西方某些重大项目预算、环境政策变迁、民用核能政策演变等实际政策问题分析领域得到广泛应用。国内对该框架的研究尚处于起步阶段，且受制于中西方现实情景的差异，已有研究主要集中于对该框架的引述和理论性介绍，真正用于实际政策问题研究的并不多见。但该框架对中国政策变迁的解释力究竟如何，能否在解释中国政策问题时发挥基本功能，是否能够成为学术界研究中国政策问题具有价值的分析框架，这都值得我们研究。本文选取中华人民共和国成立以来对政治、社会、经济发展具有重大影响的户籍政策变迁案例，运用间断平衡框架解释户籍政策历史变迁中所呈现的政策过程，以此验证该框架在中国情境下的解释效力。
一、间断平衡框架：理论渊源及核心要素
（一）间断平衡框架的理论渊源
20世纪90年代以来，西方关于政策变迁的理论与实践均得到较大程度的发展。根植于启蒙理性主义和实证主义以及“经济人假设”的完全理性决策模型因其适用条件极为苛刻、近乎不切实际而被学术界广为诟病。西蒙在反思和批判完全理性决策模型的基础上构建出渐进决策模型，试图克服完全理性决策的局限性。渐进决策模型有别于完全理性所坚信的“经济人”假设，而建立在“政治人”假设基础之上。“政治人”所追求的并非完全理性指导下对所有被择方案进行成本效益对比分析后作出最优决策，而是在有限的决策方案中作出相对满意的决策。〔3〕西蒙等人认为，既然完美的公共政策并不存在，那么变革性的政策就不能带来政策效果的实质性变化。因此，从政策制定者的角度来讲，国家政治系统保守天性常常偏爱现状，只在需要重大变化时才进行斗争和付出更多努力。〔4〕渐进决策模型指导下的政策制定是对现有政策的增补和优化，且具备较强的可行性和稳健型特征，一度受到决策者关注并在决策过程研究领域占据主导地位。然而在20世纪70年代，美国受经济危机影响，经济波动幅度增大，社会形势更加复杂，在此背景下采取增补性质的决策无法发挥其应有效用。因此，政府部门为应对危机作出公共决策的漸进性减弱，突变性增强。决策环境的变化使渐进决策理论模型面临理论和经验上的批判。〔5〕渐进决策模型将解释的焦点过分集中于政策的渐进性变化，忽视了对重大政策变迁的关注，使其难以对政策过程中的间断性变迁进行具有解释力的论证。
为规避渐进决策模型在新形势下的不适用性，增强政策过程理论对公共政策变迁的解释力，弗兰克·鲍姆加特纳和布赖恩·琼斯将进化生物学中“间断平衡”的概念引入政策研究领域。进化生物学家古尔德和艾尔德瑞奇对达尔文所构建的渐进式物种变异解释框架提出质疑。他们认为物种的进化是在长期缓慢的渐进性的量性变化与短时期内灭绝或更新的质性变化相交错发生的，而非持续不间断的量性变异。〔6〕弗兰克·鲍姆加特纳和布赖恩·琼斯认为，政策演进的过程与古尔德等人提出的进化生物学观点具有一定相似性，因而在其1993年著述的《美国政治议程和不稳定性》一书中首次运用间断平衡的思想研究政策过程问题，并在之后的理论探索中对间断平衡框架进行了系统性建构。〔7〕该框架认为，政策过程通常由一种稳定的渐进主义逻辑所驱动，但是偶尔也会出现不同于过去的重大变迁。一般来讲，大多数政策在常态下处于平衡或停滞状态，并不会发生剧烈变化。但不能否认，随着危机的增多、决策者面对决策形势的复杂化，推出重大变革性政策的密度也在逐渐增高。决策的过程是停滞和剧变互相结合、平衡期和重大间断期相互交错的，单一的某一个方面均无法对政策的变迁作出合理而详尽的解释。该框架并非集中探讨纯粹的渐进性政策理论或纯粹的理性选择理论某一方面的问题，而是以拓展现有的政策议程设置理论来对政策停顿和政策间断问题进行讨论，它因揉合了渐进和间断两个层面的内涵，能对众多的公共政策变迁进行合理、恰切的理论解释，而成为当代公共政策过程分析领域的前沿理论。
（二）间断平衡框架的核心要素
1.子系统政治与宏观政治。雷德福将美国的政治系统区分为子系统政治（或次级系统政治）和宏观政治。子系统政治是一种平衡政治，由相对分散的单一利益团体主导，但不排除子系统内部存在多个利益相互竞争的可能性，它在总体上保持稳定性和渐进性，并不会对政策过程产生大的扰动。宏观政治则是一种间断政治，是由总统和国会等高层次、强统合能力且对宏观性的政策变化起着主导作用的政治要素组成，其中包含了政策发生大规模变迁、政策过程出现重大间断等要素，呈现一个正向反馈的过程。〔8〕众多的政策问题往往是根据其本身的特征进入专门化的子系统政治范畴，在单一利益主导的子系统或多个利益斗争之后，建立起具有共同话语的独立的政策“铁三角”或“论点小环境”。由于此时政策的微小变化只发生在“论点小环境”或利益党团和专家议题网络之中，在子系统内部对政策问题进行处理。因此，单一子系统内部的变化并不会对政策变迁造成显著影响，政策过程也处于平稳期。而政策的议定场所一旦转换到统合能力更高的宏观政治系统并对宏观政治造成影响，就可能被重新界定并吸引更多的社会关注。宏观政治的干预及外部力量的加入使政策问题的波及范围必然会扩散到一个或多个子系统，由此为在子系统内部竞争失利的利益集团提供了新的出路：即被排除在政策铁三角之外的利益集团可将社会问题上升到宏观政治领域，借助宏观政治系统的变动对已有政策的利益分配格局进行重新调整。〔9〕由此可见，政策问题处于不同的政治系统中，对政策过程演进的影响效力呈现出较大差异，而子系统政治中的政策问题能否被提到宏观政治领域，在一定程度上决定了政策本身是否具有快速变化的可能性。
2.政策垄断的建构与垄断崩溃。政策垄断指在政策过程中，由主要行动者相互联结而组成的集中且封闭的体系，从而将政策制定置于一个封闭的环境中，其他的参与者被排除在政策制定活动之外，使政策变迁过程趋于缓慢抑或停滞的状态。〔10〕其中强有力的观念和理想是政策垄断形成的理念支柱，同时政策垄断所具有的清晰、稳定的制度结构对某领域政策的制定产生重要影响。〔11〕由此，理念支撑和制度结构二者共同构成政策垄断建构和维持的基础，也使政策垄断成为保持政策抗击外界压力，延续已有政策的强有力堡垒。但这并不意味着政策垄断的绝对长存，且不能排除其在遭受压力的情况下崩解破裂的可能。在压力较小且内部稳定的情况下，政策垄断会成功地与压力相抗衡，呈现明显的负反馈作用（政策垄断依然保持，不会对政策过程造成剧烈扰动）。然而当政策垄断遭受强大压力时，政策垄断不足以与其对抗，而在强大压力作用下产生的内外部矛盾已无法在垄断子系统政治中得到解决，政策问题被迫进入到宏观政治。在宏观政治中，政策问题可能被重新界定，新的行动者在这一过程中找到了更新现有政策的机会。他们通过积极地介入政策问题，并参与到新规则的设定过程，以图改变原有的力量对比，构建新的合法性机构，从而推动正向反馈过程的形成（政策垄断崩解，政策过程朝着变革的方向发展）。在该种情况下，原政策垄断中的获利者也不得不对政策作出变革，转移部分权力与新机构共享。因此，政策垄断对政策过程的平衡起关键作用，而政策垄断的崩溃则可能意味着政策的间断。
3.政策图景变化与注意力转向。政策图景是指某个公共政策被具有不同信仰及价值观的公众或媒体所理解并讨论而形成的一种现象或状态。〔12〕政策图景一般和政策垄断结合在一起，一个政策垄断必然有支持其垄断格局形成和维持的政策图景，但当支持其垄断的政策图景产生矛盾和分歧并难以得到有效解决，或由此引发重大事件和造成舆论传播导向变化时，政策垄断便会遭到批判，垄断状态被打破，崩溃的可能性急剧上升。政策图景能够对政策垄断产生如此巨大的影响与决策者注意力的转向密切相关。决策者对问题优先顺序的排列是通过分配注意力的方式实现的，而且解决方案的选择也同样受到注意力配置结果的影响。〔13〕社会冲突的扩散和反对者的热情动议（对原政策狂热的批判）使政策反对者将注意力焦点集中于创设新的政策图景。新的参与者在这一过程中被吸纳到政策场域，并推动制度更新和政策变革，重大政策变迁出现，从而使一个或多个子系统被打破，新的制度和机构形成。由此可见，政策图景的变化对注意力的转向形成诱导，原政策垄断被打破，政策问题进入到宏观政治领域，在宏观层面进行政策资源的重新配置。
二、中国户籍政策变迁的间断平衡框架解释
公共利益是公共政策的逻辑起点和基本价值取向，是公共政策的本质与归属。中国的户籍政策与公民个体、不同社会群体的基本利益密切相关，户籍政策的变动在调节公共利益的配置中发挥着重要作用。自中华人民共和国成立以来，中国的户籍政策历经60余年的变迁，基本上展现了相对长时段公共政策变化的总体特征，在反映中国公共政策变迁中具有一定的典型性、代表性。总的来看，中国户籍政策经历了中华人民共和國成立初期放任自由的人口迁徙制度，到1950年代末期的城乡二元结构分化、政策收紧，再到改革开放以后户籍控制的逐渐减弱三个阶段。其中，快速构建的城乡二元人口分割的户籍政策反映出政策短期的重大间断，而户籍政策对人口流动的放任以及限制性政策出台后的长期渐进式变革，则反映了政策演变过程中显著的长期渐进平衡特征。本文通过系统考察中华人民共和国成立以来中国户籍政策的演变轨迹，运用间断平衡框架解释中国公共政策变迁历程，以此对该框架在解释中国政策过程时的效力作一纵向探索。
（一）政策平衡期（1949-1957年）：宽松的户籍政策，自由的人口迁徙
1.政策垄断的建立。中华人民共和国成立之前中国人民饱受战乱之苦，成立后为民众创设了一个安宁的社会环境，但成立之初城乡之间的人口流动相当频繁，社会秩序不容乐观。受长期战乱的影响，大量的城市人口逃到外地，战争结束后又返回城市；农村人口为逃荒或谋求新出路也不断涌入城市，而城市人口承载力有限，无法为大量农村人口提供充足的就业岗位。据统计数据显示，该时期仅上海市的失业人数就达到15万之多。〔14〕虽然当时城乡人口流动为城市人口就业带来较大压力，但从1951年公安部发布的《城市户口管理暂行条例》来看，政策尊重并保障个人的迁徙自由，并没有通过户籍对人口流动进行限制。〔15〕该条例的发布使得人口的自由迁徙受到国家政策的保护和支持，体现出较强的政策垄断特征，这一政策垄断的形成也间接推动了城乡间人口流动。针对农村人口大量流入城市造成城市负载过重的问题，政府利用劝说和利益诱导的方式，通过给予进城无业的人员返乡路费和优先分配土地等，鼓励其返乡务农。这一举措不仅引导了大量城市失业人员回乡，而且阻截了大批潜在的农村人口进城。在1950年到1954年5年间，返乡的无业人员人数达到145714人，约占全国失业人口总数的10%。〔16〕政策垄断在政府劝说、诱导的方式作用下得到了进一步巩固。
2.挑战政策垄断的因素及正反馈作用显现。在社会主义建设恢复期，宽松的户籍政策占据主导地位，但也出现了控制人口流动的种种迹象，即与原政策垄断相向的限制性人口政策逐渐萌芽，政策的正反馈作用渐趋明显。针对大量农村人口向城市转移，尽管革命时期遗留的劝说、动员等手段能够在一定程度上起到减少城市人口的作用，但并非长久之计。通过考察1953年《中共中央关于粮食统购统销的决定》以及1955年《市镇粮食定量供应暂行办法》等文件发现，这一时期粮食已经成为政府计划供应的对象，粮食的配给直接与户口挂钩。而这一关系的建立必然更倾向于确保户籍人口的空间稳定而非任意转换。由此，支撑原政策垄断的理念受到一定冲击。然而，在社会主义恢复和“三大改造”时期，计划经济体制尚未在中国得以正式确立。因此，以户口作为资源配给的制度方案并未真正进入中央的政策议程，并未对原自由迁移的户籍政策垄断造成实质性冲击。由此看来，该时期户籍政策波动较小、人口流动比较自由，呈现出一个相对稳定的政策平衡期。
（二）政策间断期（1958-1964年）：户籍政策由宽松到收紧，人口流动受到限制
1.1958-1960年：政策图景变化，户籍政策变革问题被提上政策议程。1956年中国社会主义改造以及1957年第一个五年计划完成，计划经济体制正式确立，民众的生活有了一定的改善，但社会主义建设经验不足的中央政府在经济建设方面急躁冒进，试图在较短时间内赶超西方发达国家，在全国开展了轰轰烈烈的大跃进运动、大炼钢铁和人民公社化运动。该时期国家一方面通过严格的计划手段对全民的粮油配给、劳动分工等进行统一安排，另一方面，国家试图通过农业补给工业，为工业发展提供充足的粮食供应。由此，为提升计划经济分配效益，将农村人口固定在农业生产领域而构建的限制性政策图景应运而生。因此，户籍政策的变革问题受到中央关注而被提上政策议程。1958年1月全国人民代表大会及其常务委员会通过在中国户籍政策变迁过程中具有重要意义的《中华人民共和国人口登记条例》。该条例构建了一套全国统一的包括人口出生、死亡、迁入、暂住、常住、迁出、变更等7项人口登记制度，并对城乡施行不同的户籍管理模式，城乡二元结构初步形成。该条例规定了城市之间的人口迁徙原则：由较大城市迁往较小城市从宽，由较小城市迁往较大城市从严。〔17〕同时，还对城乡户口迁移程序进行修订。1958年以前人口迁移能否实现在于是否能够得到“人民委员会”批准，而在1958年之后，审批权转归户口主管机关或迁入地的国家企事业单位。这一程序转变对人口流动的范围和规模起到限制作用。《条例》中对迁移原则和程序规定的变动，也使之成为后续行政部门限制居住自由、控制人口迁移的一套近似于法律依据的重要文件。
然而，1958年的《条例》事实上隐含了一种逻辑悖论。国家一方面需要大量的农村人口固定在农村，为城市的工业发展提供更为充分的粮食供给及资本积累，另一方面，重工业的发展对工人的需求量也急剧增加，因此不得不从农村补充工业劳动力。〔18〕这一逻辑悖论的存在，使原政策垄断并未在这一时期完全崩溃。虽然国家在1958年《条例》之后又陆续发布了《关于制止农村人口盲目外流的补充通知》（1958年2月）、《关于立即停止招收新职工和固定临时工的通知》（1959年1月）等限制城乡人口流动的政策性文件，但仍有大量农村人口前往城市，在1958年之后的两年内城乡迁徙依然比较频繁。据统计，1958到1960年3年间，市镇人口增长率达到总人口增长率的19.58倍。〔19〕
2.1961-1964年：正反馈作用强化，政策垄断崩溃。由于过分重视发展重工业，使得农工轻重比例严重失调，社会经济结构紊乱，加上当时严重的自然灾害，导致了1960年代严重的饥荒，农村人口的温饱问题得不到解决，城市粮油危机加剧。〔20〕中央政府不得不考虑通过严格的粮食配给和户籍控制，保障农村从事农业的劳动力来缓解粮食危机。由此，中央政府户籍政策的注意力真正从自由迁徙转移到户籍控制上，户籍政策改革正式进入政策议程的讨论范畴。1961年6月中共中央颁布《关于减少城镇人口和压缩城镇粮油销量的九条办法》，要求大幅压缩城市人口并运用行政命令对城乡人口流动进行严格限制。城镇企事业单位开始大幅裁员，特别是1958年后由農村流入城镇的人员被要求归社，从事农业生产。在1961年到1965年，全国的城镇人口数量以平均每年4.41%的速度递减。〔21〕1964年公安部发布《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》对户口迁移不受限制的迁移类别进行明确，严格控制农村户籍人口迁往城市、小城市人口迁入大城市。自此，原政策垄断崩溃，新的限制性的户籍政策框架正式形成。
（三）政策平衡期（1965-2017年）：控制性的户籍管制政策
1.1965-1977年：户籍政策的控制性程度加深，新的政策垄断占据主导地位。1966年及其之后的十年“文化大革命”期间，国家为减轻城镇资源供给压力，广泛动员知识青年上山下乡，离开家乡的知青户口被下放到所插大队，在全国各地插队落户，城镇户籍人口被进一步压缩。国家不仅加大对城镇人口的削减力度，而且对人口流动的管控也更为严格。在此期间，户籍对个人的限制基本上涉及到民众衣食住行的各个领域，并形成三个向度的控制来强化政策的正反馈作用：一是流出地控制，流动人员必须得到本人原住地单位的准许以及开具的介绍信；二是流入地的控制，外来人员在流入地出差旅行、探亲访友均须在当地派出所作备案登记；三是生活资源的控制，流动人员仅凭货币未必能够买到生活必需品，必须同时获得购物票据才能购买相应的生活用品。〔22〕严格控制户籍的政策垄断最大限度地制约了人口迁移，形成了限制人口流动、城乡二元分化的坚固户籍壁垒和政策格局。总之，从1960年代到1970年代中后期，中国的户籍政策虽有多次变动，但基本上遵循一种“反城市化”逻辑，即以行政命令的方式严格控制人口流动。
2.1978-2017年：高层决策者注意力转向，户籍政策的控制性程度趋弱。1977年末，政府放开了对知识青年上山下乡的强制性要求，并对知识青年回城工作创设了便利条件，通过恢复高考制度，为青年由农村户口向城市户口转移开辟了新途径。同时，除对北京、天津、上海三市人口流入仍严格控制外，对其他城市人口流入由“严格控制”转为“适当控制”。在改革开放初期，中央高层决策者认为，对户籍的控制依然不可或缺，因而对户籍政策进行“局部微调”和“开小口”。但随着20世纪80年代乡镇企业大规模发展，农村集镇的数量和规模急剧扩张，国务院于1984年发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》准予可自理口粮的农民到集镇谋生、落户，且为其在集镇租房、建房、买房、粮食供应等提供便利。〔23〕中央实行的“离土不离乡”小城镇户籍政策改革举措，反映了严格控制的户籍政策实质上开始松动，政策的正反馈作用显现。一方面，在乡镇企业发展能力不足的中西部地区，农村富余劳动力并不倾向于流向集镇，而是向城市转移，出现了较大规模的民工潮。另一方面，改革开放后的东南沿海地区城市建设规模扩大、第三产业发展迅速，对劳动力的需求大量增加，特别是建筑及其他基础设施建设等体能消耗较大、城市人口不愿选择的行业对外来农民工的需求量更加庞大，人口流动成为必然趋势。然而与人口大规模流动相伴生的是大量的社会问题，即城市外来人员的子女入学、就业、社保、医保、社会福利分配等一系列问题。由此，普通民众、专家学者、媒体以及众多社会组织要求对户籍解绑的呼声日渐高涨。党和政府逐渐认识到这一问题的重要性，陆续推出一系列户籍迁移方案。2001年国务院发布《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》倡导农村人口及非农产业合理有序向中小城市或建制镇转移，以推进城乡基本公共服务均等化；2011年十八届党中央委员会发布
三、间断平衡框架在中国政策情境下的有效性及不充分性修正
（一）间断平衡框架在中国政策情境下的有效性
通过将间断平衡框架置于中国户籍政策变迁过程分析领域，我们发现，中国重大政策变迁的总体趋势与间断平衡框架所呈现的渐进与突变相结合的总体演变规律基本一致，该框架在用于解释中国政策情境下政策变迁时具备一定的效力。一般而言，一国无论实行何种政治制度，重大政策必然要保持一定的连续性和稳定性，但也不能排除在经济、政治或社会发生剧烈变化的情况下公共政策发生重大变革的可能性。随着公共政策的长期推行，政策纵向的演进过程会更加清晰，期间发生间断性政策变迁的可能性会随之增加。从政策图景的变化、政府注意力的转向、政策的渐进性调适等视角剖析中国的政策过程具有一定的适用性。
首先，在中国政府的决策中，政策图景的变化（社会情境和舆论倾向）对政府决策有重要影响。社会环境发生变化和社会问题引起舆论广泛关注，甚至由此爆发一系列突发性事件，对政府施加较大压力，往往成为政府考虑是否应当推进政策变革的一个重要因素。例如，20世纪末以来大量农村劳动人口前往东南沿海地区谋生，外来务工人员因户籍限制而无法平等享受城市医疗、社保、子女入学资源而衍生一系列问题，这些问题的扩大化促使政府采取一系列措施对严格控制下的户籍政策进行调整，以应对这一变化。
其次，政府的注意力是决定政策能否进入政策议程、推进政策变迁的关键要素，而政府注意力的转向往往引起政策本身的变动。在中国的政策制定过程中，政策问题本身的重要性和紧迫性与其能否进入政府视野并提升到议事日程密切相关。当政府决策人员认为有必要对政策问题采取某种措施并就这一问题达成共识时，就会促成政策变化。在1949年到1957年间政府关注的焦点在于社会主义的改造与建立，而非人口的流动和影响。因此，户籍管理较长时期内保持自由放任，并没有发生较大变动。随着“三大改造”完成，中国正式确立计划经济体制，实物配给制以及农业补给工业发展思路的形成，对人口空间稳定性的要求增强，政府将注意力转向通过控制性户籍政策达到限制人口流动的目的，从而加速了控制性户籍政策的推行。
此外，政策本身具有的对内外压力的抵抗和修复能力是其保持长期渐进平衡的重要因素。内外部环境的变化并不必然导致政策变迁，政策的形成与其相对稳定的制度结构和核心理念密切关联。所以，在一般情况下政策本身总是能够通过一系列小幅度补阙和弥合来增加政策存在的合理性。1965年至今，中国基本上延续了控制性的户籍政策，在该时段内虽出现户籍控制时紧时松的状况，但并没有发生重大变革，而始终遵循渐近性优化的思路，保持政策的总体平衡态势。
（二）间断平衡框架在中国政策情境下的不充分性及其修正
间断平衡框架植根于西方政策变迁的土壤，是对美国长期以来众多政策变迁案例的抽象总结，是在美国政治经济特征综合作用下的产物，而与中国的公共政策过程存在一定差距。它虽在总体规律的描绘和某些要素的刻画上具有一定合理性，但在政策运行逻辑和关键要素上却存在较大差异。
间断平衡框架将子系统政治和宏观政治的互动作为政策过程衍化的重要机制，这与中国的政策制定和运作机制相区别。中国的公共决策系統由两大部分构成，即官方权威性决策系统和非官方决策参与系统。执政党，中央与地方的各级立法、行政、司法机构构成具有绝对权威的官方权力体系。社会组织、普通民众、专家、媒体等属于非权威性质的政策参与主体。在政党方面，中国共产党居于领导核心地位，对国家的重大政策具有决定权。在国家机构方面，中国国家机构遵循中央政府统一领导，上下级地方政府间的“命令——服从”关系占据主导地位，上下级政府决策话语权在整个政策过程中等级差异明显。重大政策的出台往往是由中央发布命令，颁布指令性或指导性文件，再由下级政府逐级推进。即使是自下而上的政策也往往是在上级政府肯定其价值的基础上，由上级政府向下逐级加压、层层推进。此外，众多政策的衍化过程中渗透了一定的人治思想，政策的维系或变动与领导者的个人意志相关，甚至在一定程度上主导政策走向。从1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》及一系列补充性文件可以看出，户籍政策的收紧在很大程度上是中央政府及主要领导人在对社会状况、国内局势研判基础上，主动进行政策选择的结果。20世纪末期以来户籍政策的渐松是在社会成员呼声逐渐增高，不断恶化的社会问题渐入政府视野的情况下，由中央及地方政府部门进行的调整与修订。而从上世纪60年代末到70年代中期严格管控的户籍政策的政治背景能够发现，政府领导人员的意志在很大程度上是政策选择的重要影响因素之一。
中国特殊的政治生态有别于美国等西方国家。相比于西方国家政策运行机制的外生性和开放性，中国的政策运行机制则表现为显著的内生性和封闭性。〔25〕因而，运用“利益集团”的动议解释政策平衡打破或再平衡构建，这与中国实情不相符合。西方国家的“利益集团”也被称为压力集团，往往以巨大的经济实力为支撑向政府施压来干预政策的制定、修订、执行及终结，能够对西方国家的政策制定产生重大影响，特别是在发达的资本主义国家，利益集团的影响力表现得更为显著。〔26〕与此同时，西方国家的民间议事机构、政策评议机构等第三方团体较为活跃，且在一定程度上能够对政府决策产生实质性影响。中国的非官方决策主体（社会团体、专家、媒体、普通民众等）尽管能够通过听证制度、专家咨询制度、民主评议制度、社会团体监督制度、信息公开、公示制度等对政策的走向和进程产生一定影响，社会组织也往往通过引导舆论、媒体宣传、社会倡导等手段宣扬其理念或开展一系列的政府游说活动，但与西方利益集团所进行的政策参与存在本质差异。虽然中国现有的政策参与渠道逐步拓宽，但尚不规范、影响力欠缺，公共政策的运行基本上不会脱离官方权威决策系统框架。因此，中国的非官方决策主体只能以有限的渠道参与决策，以对政府政策的制定产生间接影响。
四、结论与讨论
间断平衡框架是研究政策过程的重要理论分析工具。笔者试图剖析间断平衡框架在中国政策过程分析领域的解释力，通过对中华人民共和国成立以来户籍政策的变迁进行考证和梳理，理清其在解释中国政策变迁问题中的有效性及不充分性，并结合中国政治制度及政策运行机制的特殊性，发现间断平衡框架不能充分解释中国情境下政策变迁问题的关键在于：中国和西方国家公共政策运行机制及决策的关键影响要素存在差异。因此，尝试对间断平衡框架进行修正：在公共政策运行机制方面，应以中国官方权威决策系统和非官方决策系统的主导与影响关系，取代西方政策变迁过程中的子系统政治与宏观政治间的互动关系；在决策要素层面，应以社会组织、专家、媒体、民众的参与，取代西方利益集团和第三方议事机构的动议，以构建间断平衡框架在中国情境下政策过程的基本运作程序，进而增强间断平衡框架在研究中国政策变迁中的解释力。
尽管笔者试图以中华人民共和国成立以来户籍政策的变迁过程为个案验证间断平衡框架的有效性，同时尝试对该框架在解释中国政策变迁中的局限性进行修正，但仍然可能存在以下几个方面的问题：其一，案例的选取存在以“典型性”取代“普遍性”的疑虑。例如，在某些未被长期跟踪观测的政策过程中是否存在一以贯之的连续性或频繁波动的变化性，而非间断期与平衡期相互交错的演进态势。其二，限于篇幅，文中提出的修正方案未能完全建立在中美政策制定和运行路径的详细对比、中国公共政策衍化机制特殊性的全面呈现的基础之上进行探讨。其三，笔者提出的修正方案本身能否提升间断平衡框架在中国情境下的解释力，仍有待进一步验证。间断平衡框架作为一种西方新兴的政策过程理论在研究西方国家的政策变迁领域已经展示出较强的功能，引进并廓清该框架在中国政策情境下的适用性是拓宽中国公共政策研究视野、挖掘公共政策过程运作规律的必然选择。本文对间断平衡框架进行的初步性研究，或许对进一步推动该框架在中国政策过程中的检验和应用具有一定的启示作用。
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（责任编辑：陈 果）
〔摘要〕 间断平衡框架因揉合了政策过程的渐进式平衡与短期重大间断这两个关键变量，而能够同时对西方政策过程的渐变性和突变性进行合理、恰切的解释。为厘清该框架在中国政策情境下是否同样具有解释力及有效性，选用历史文献考察、纵向比较分析等研究方法对中国1949年以来户籍政策变迁的过程进行详细梳理与总结，并运用间断平衡框架对这一政策变迁过程进行验证。研究发现：间断平衡框架与中国的政策变迁规律基本吻合，但基于西方政策实践的间断平衡框架在解释中国政策问题时也存在明显的局限性。在决策机制层面，中国官方权威决策系统主导型与非官方决策系统参与型相结合的政策运行机制，有别于西方子系统政治与宏观政治互动型的运作模式；在决策的影响要素层面，中国社会组织、民众等行动者的参与也同西方利益集团和第三方议事机构的动议存在显著差异，具有明显的中国特征。在此基础上提出了对间断平衡框架的矫正意见，以期促进间断平衡框架的本土化，增强其在中国政策语境下的解释效力。
〔关键词〕 间断平衡框架；政策过程；解释力；户籍政策
〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2018）01-0064-09
公共政策变迁的理论探索在公共管理研究领域始终占据重要地位。美国政治学家拉斯韦尔等人于20世纪50年代提出政策科学建构的设想，创建“阶段启发法”，从而开启了现代政策科学建设时期。该方法将政策过程分为若干个阶段，通常为议程设置、政策建构、政策合法化、政策实施与评估等。〔1〕阶段启发法在20世纪70年代和80年代初成为一个有用的政策分析工具，学者们将复杂的政策过程分为多个阶段，并在特定的阶段开展了卓越的研究。然而，1980年代末期遭到学术界的猛烈批评，越来越多的学者投身到新的政策科学理论重建活动中，试图以新的理论取代阶段启发式政策过程分析方法的地位。他们从不同视角思考并建构了一系列具有代表性的理论框架：约翰·金登的多源流框架；鲍姆加特纳和琼斯的间断-平衡框架；保罗·萨巴蒂尔的倡导联盟框架；施奈德的社会建构与政策设计框架以及制度理性框架、政策扩散框架等。其中，揉合了渐进式平衡与短期重大间断的间断-平衡框架因其对众多的政策变迁具有较强解释力，而被认为是对渐进式政策过程理论的重大突破，在政策研究中占据主导地位。〔2〕间断平衡框架是基于西方政治理论与实践提出的，在解读西方某些重大项目预算、环境政策变迁、民用核能政策演变等实际政策问题分析领域得到广泛应用。国内对该框架的研究尚处于起步阶段，且受制于中西方现实情景的差异，已有研究主要集中于对该框架的引述和理论性介绍，真正用于实际政策问题研究的并不多见。但该框架对中国政策变迁的解释力究竟如何，能否在解释中国政策问题时发挥基本功能，是否能够成为学术界研究中国政策问题具有价值的分析框架，这都值得我们研究。本文选取中华人民共和国成立以来对政治、社会、经济发展具有重大影响的户籍政策变迁案例，运用间断平衡框架解释户籍政策历史变迁中所呈现的政策过程，以此验证该框架在中国情境下的解释效力。
一、间断平衡框架：理论渊源及核心要素
（一）间断平衡框架的理论渊源
20世纪90年代以来，西方关于政策变迁的理论与实践均得到较大程度的发展。根植于启蒙理性主义和实证主义以及“经济人假设”的完全理性决策模型因其适用条件极为苛刻、近乎不切实际而被学术界广为诟病。西蒙在反思和批判完全理性决策模型的基础上构建出渐进决策模型，试图克服完全理性决策的局限性。渐进决策模型有别于完全理性所坚信的“经济人”假设，而建立在“政治人”假设基础之上。“政治人”所追求的并非完全理性指导下对所有被择方案进行成本效益对比分析后作出最优决策，而是在有限的决策方案中作出相对满意的决策。〔3〕西蒙等人认为，既然完美的公共政策并不存在，那么变革性的政策就不能带来政策效果的实质性变化。因此，从政策制定者的角度来讲，国家政治系统保守天性常常偏爱现状，只在需要重大变化时才进行斗争和付出更多努力。〔4〕渐进决策模型指导下的政策制定是对现有政策的增补和优化，且具备较强的可行性和稳健型特征，一度受到决策者关注并在决策过程研究领域占据主导地位。然而在20世纪70年代，美国受经济危机影响，经济波动幅度增大，社会形势更加复杂，在此背景下采取增补性质的决策无法发挥其应有效用。因此，政府部门为应对危机作出公共决策的漸进性减弱，突变性增强。决策环境的变化使渐进决策理论模型面临理论和经验上的批判。〔5〕渐进决策模型将解释的焦点过分集中于政策的渐进性变化，忽视了对重大政策变迁的关注，使其难以对政策过程中的间断性变迁进行具有解释力的论证。
为规避渐进决策模型在新形势下的不适用性，增强政策过程理论对公共政策变迁的解释力，弗兰克·鲍姆加特纳和布赖恩·琼斯将进化生物学中“间断平衡”的概念引入政策研究领域。进化生物学家古尔德和艾尔德瑞奇对达尔文所构建的渐进式物种变异解释框架提出质疑。他们认为物种的进化是在长期缓慢的渐进性的量性变化与短时期内灭绝或更新的质性变化相交错发生的，而非持续不间断的量性变异。〔6〕弗兰克·鲍姆加特纳和布赖恩·琼斯认为，政策演进的过程与古尔德等人提出的进化生物学观点具有一定相似性，因而在其1993年著述的《美国政治议程和不稳定性》一书中首次运用间断平衡的思想研究政策过程问题，并在之后的理论探索中对间断平衡框架进行了系统性建构。〔7〕该框架认为，政策过程通常由一种稳定的渐进主义逻辑所驱动，但是偶尔也会出现不同于过去的重大变迁。一般来讲，大多数政策在常态下处于平衡或停滞状态，并不会发生剧烈变化。但不能否认，随着危机的增多、决策者面对决策形势的复杂化，推出重大变革性政策的密度也在逐渐增高。决策的过程是停滞和剧变互相结合、平衡期和重大间断期相互交错的，单一的某一个方面均无法对政策的变迁作出合理而详尽的解释。该框架并非集中探讨纯粹的渐进性政策理论或纯粹的理性选择理论某一方面的问题，而是以拓展现有的政策议程设置理论来对政策停顿和政策间断问题进行讨论，它因揉合了渐进和间断两个层面的内涵，能对众多的公共政策变迁进行合理、恰切的理论解释，而成为当代公共政策过程分析领域的前沿理论。
（二）间断平衡框架的核心要素
1.子系统政治与宏观政治。雷德福将美国的政治系统区分为子系统政治（或次级系统政治）和宏观政治。子系统政治是一种平衡政治，由相对分散的单一利益团体主导，但不排除子系统内部存在多个利益相互竞争的可能性，它在总体上保持稳定性和渐进性，并不会对政策过程产生大的扰动。宏观政治则是一种间断政治，是由总统和国会等高层次、强统合能力且对宏观性的政策变化起着主导作用的政治要素组成，其中包含了政策发生大规模变迁、政策过程出现重大间断等要素，呈现一个正向反馈的过程。〔8〕众多的政策问题往往是根据其本身的特征进入专门化的子系统政治范畴，在单一利益主导的子系统或多个利益斗争之后，建立起具有共同话语的独立的政策“铁三角”或“论点小环境”。由于此时政策的微小变化只发生在“论点小环境”或利益党团和专家议题网络之中，在子系统内部对政策问题进行处理。因此，单一子系统内部的变化并不会对政策变迁造成显著影响，政策过程也处于平稳期。而政策的议定场所一旦转换到统合能力更高的宏观政治系统并对宏观政治造成影响，就可能被重新界定并吸引更多的社会关注。宏观政治的干预及外部力量的加入使政策问题的波及范围必然会扩散到一个或多个子系统，由此为在子系统内部竞争失利的利益集团提供了新的出路：即被排除在政策铁三角之外的利益集团可将社会问题上升到宏观政治领域，借助宏观政治系统的变动对已有政策的利益分配格局进行重新调整。〔9〕由此可见，政策问题处于不同的政治系统中，对政策过程演进的影响效力呈现出较大差异，而子系统政治中的政策问题能否被提到宏观政治领域，在一定程度上决定了政策本身是否具有快速变化的可能性。
2.政策垄断的建构与垄断崩溃。政策垄断指在政策过程中，由主要行动者相互联结而组成的集中且封闭的体系，从而将政策制定置于一个封闭的环境中，其他的参与者被排除在政策制定活动之外，使政策变迁过程趋于缓慢抑或停滞的状态。〔10〕其中强有力的观念和理想是政策垄断形成的理念支柱，同时政策垄断所具有的清晰、稳定的制度结构对某领域政策的制定产生重要影响。〔11〕由此，理念支撑和制度结构二者共同构成政策垄断建构和维持的基础，也使政策垄断成为保持政策抗击外界压力，延续已有政策的强有力堡垒。但这并不意味着政策垄断的绝对长存，且不能排除其在遭受压力的情况下崩解破裂的可能。在压力较小且内部稳定的情况下，政策垄断会成功地与压力相抗衡，呈现明显的负反馈作用（政策垄断依然保持，不会对政策过程造成剧烈扰动）。然而当政策垄断遭受强大压力时，政策垄断不足以与其对抗，而在强大压力作用下产生的内外部矛盾已无法在垄断子系统政治中得到解决，政策问题被迫进入到宏观政治。在宏观政治中，政策问题可能被重新界定，新的行动者在这一过程中找到了更新现有政策的机会。他们通过积极地介入政策问题，并参与到新规则的设定过程，以图改变原有的力量对比，构建新的合法性机构，从而推动正向反馈过程的形成（政策垄断崩解，政策过程朝着变革的方向发展）。在该种情况下，原政策垄断中的获利者也不得不对政策作出变革，转移部分权力与新机构共享。因此，政策垄断对政策过程的平衡起关键作用，而政策垄断的崩溃则可能意味着政策的间断。
3.政策图景变化与注意力转向。政策图景是指某个公共政策被具有不同信仰及价值观的公众或媒体所理解并讨论而形成的一种现象或状态。〔12〕政策图景一般和政策垄断结合在一起，一个政策垄断必然有支持其垄断格局形成和维持的政策图景，但当支持其垄断的政策图景产生矛盾和分歧并难以得到有效解决，或由此引发重大事件和造成舆论传播导向变化时，政策垄断便会遭到批判，垄断状态被打破，崩溃的可能性急剧上升。政策图景能够对政策垄断产生如此巨大的影响与决策者注意力的转向密切相关。决策者对问题优先顺序的排列是通过分配注意力的方式实现的，而且解决方案的选择也同样受到注意力配置结果的影响。〔13〕社会冲突的扩散和反对者的热情动议（对原政策狂热的批判）使政策反对者将注意力焦点集中于创设新的政策图景。新的参与者在这一过程中被吸纳到政策场域，并推动制度更新和政策变革，重大政策变迁出现，从而使一个或多个子系统被打破，新的制度和机构形成。由此可见，政策图景的变化对注意力的转向形成诱导，原政策垄断被打破，政策问题进入到宏观政治领域，在宏观层面进行政策资源的重新配置。
二、中国户籍政策变迁的间断平衡框架解释
公共利益是公共政策的逻辑起点和基本价值取向，是公共政策的本质与归属。中国的户籍政策与公民个体、不同社会群体的基本利益密切相关，户籍政策的变动在调节公共利益的配置中发挥着重要作用。自中华人民共和国成立以来，中国的户籍政策历经60余年的变迁，基本上展现了相对长时段公共政策变化的总体特征，在反映中国公共政策变迁中具有一定的典型性、代表性。总的来看，中国户籍政策经历了中华人民共和國成立初期放任自由的人口迁徙制度，到1950年代末期的城乡二元结构分化、政策收紧，再到改革开放以后户籍控制的逐渐减弱三个阶段。其中，快速构建的城乡二元人口分割的户籍政策反映出政策短期的重大间断，而户籍政策对人口流动的放任以及限制性政策出台后的长期渐进式变革，则反映了政策演变过程中显著的长期渐进平衡特征。本文通过系统考察中华人民共和国成立以来中国户籍政策的演变轨迹，运用间断平衡框架解释中国公共政策变迁历程，以此对该框架在解释中国政策过程时的效力作一纵向探索。
（一）政策平衡期（1949-1957年）：宽松的户籍政策，自由的人口迁徙
1.政策垄断的建立。中华人民共和国成立之前中国人民饱受战乱之苦，成立后为民众创设了一个安宁的社会环境，但成立之初城乡之间的人口流动相当频繁，社会秩序不容乐观。受长期战乱的影响，大量的城市人口逃到外地，战争结束后又返回城市；农村人口为逃荒或谋求新出路也不断涌入城市，而城市人口承载力有限，无法为大量农村人口提供充足的就业岗位。据统计数据显示，该时期仅上海市的失业人数就达到15万之多。〔14〕虽然当时城乡人口流动为城市人口就业带来较大压力，但从1951年公安部发布的《城市户口管理暂行条例》来看，政策尊重并保障个人的迁徙自由，并没有通过户籍对人口流动进行限制。〔15〕该条例的发布使得人口的自由迁徙受到国家政策的保护和支持，体现出较强的政策垄断特征，这一政策垄断的形成也间接推动了城乡间人口流动。针对农村人口大量流入城市造成城市负载过重的问题，政府利用劝说和利益诱导的方式，通过给予进城无业的人员返乡路费和优先分配土地等，鼓励其返乡务农。这一举措不仅引导了大量城市失业人员回乡，而且阻截了大批潜在的农村人口进城。在1950年到1954年5年间，返乡的无业人员人数达到145714人，约占全国失业人口总数的10%。〔16〕政策垄断在政府劝说、诱导的方式作用下得到了进一步巩固。
2.挑战政策垄断的因素及正反馈作用显现。在社会主义建设恢复期，宽松的户籍政策占据主导地位，但也出现了控制人口流动的种种迹象，即与原政策垄断相向的限制性人口政策逐渐萌芽，政策的正反馈作用渐趋明显。针对大量农村人口向城市转移，尽管革命时期遗留的劝说、动员等手段能够在一定程度上起到减少城市人口的作用，但并非长久之计。通过考察1953年《中共中央关于粮食统购统销的决定》以及1955年《市镇粮食定量供应暂行办法》等文件发现，这一时期粮食已经成为政府计划供应的对象，粮食的配给直接与户口挂钩。而这一关系的建立必然更倾向于确保户籍人口的空间稳定而非任意转换。由此，支撑原政策垄断的理念受到一定冲击。然而，在社会主义恢复和“三大改造”时期，计划经济体制尚未在中国得以正式确立。因此，以户口作为资源配给的制度方案并未真正进入中央的政策议程，并未对原自由迁移的户籍政策垄断造成实质性冲击。由此看来，该时期户籍政策波动较小、人口流动比较自由，呈现出一个相对稳定的政策平衡期。
（二）政策间断期（1958-1964年）：户籍政策由宽松到收紧，人口流动受到限制
1.1958-1960年：政策图景变化，户籍政策变革问题被提上政策议程。1956年中国社会主义改造以及1957年第一个五年计划完成，计划经济体制正式确立，民众的生活有了一定的改善，但社会主义建设经验不足的中央政府在经济建设方面急躁冒进，试图在较短时间内赶超西方发达国家，在全国开展了轰轰烈烈的大跃进运动、大炼钢铁和人民公社化运动。该时期国家一方面通过严格的计划手段对全民的粮油配给、劳动分工等进行统一安排，另一方面，国家试图通过农业补给工业，为工业发展提供充足的粮食供应。由此，为提升计划经济分配效益，将农村人口固定在农业生产领域而构建的限制性政策图景应运而生。因此，户籍政策的变革问题受到中央关注而被提上政策议程。1958年1月全国人民代表大会及其常务委员会通过在中国户籍政策变迁过程中具有重要意义的《中华人民共和国人口登记条例》。该条例构建了一套全国统一的包括人口出生、死亡、迁入、暂住、常住、迁出、变更等7项人口登记制度，并对城乡施行不同的户籍管理模式，城乡二元结构初步形成。该条例规定了城市之间的人口迁徙原则：由较大城市迁往较小城市从宽，由较小城市迁往较大城市从严。〔17〕同时，还对城乡户口迁移程序进行修订。1958年以前人口迁移能否实现在于是否能够得到“人民委员会”批准，而在1958年之后，审批权转归户口主管机关或迁入地的国家企事业单位。这一程序转变对人口流动的范围和规模起到限制作用。《条例》中对迁移原则和程序规定的变动，也使之成为后续行政部门限制居住自由、控制人口迁移的一套近似于法律依据的重要文件。
然而，1958年的《条例》事实上隐含了一种逻辑悖论。国家一方面需要大量的农村人口固定在农村，为城市的工业发展提供更为充分的粮食供给及资本积累，另一方面，重工业的发展对工人的需求量也急剧增加，因此不得不从农村补充工业劳动力。〔18〕这一逻辑悖论的存在，使原政策垄断并未在这一时期完全崩溃。虽然国家在1958年《条例》之后又陆续发布了《关于制止农村人口盲目外流的补充通知》（1958年2月）、《关于立即停止招收新职工和固定临时工的通知》（1959年1月）等限制城乡人口流动的政策性文件，但仍有大量农村人口前往城市，在1958年之后的两年内城乡迁徙依然比较频繁。据统计，1958到1960年3年间，市镇人口增长率达到总人口增长率的19.58倍。〔19〕
2.1961-1964年：正反馈作用强化，政策垄断崩溃。由于过分重视发展重工业，使得农工轻重比例严重失调，社会经济结构紊乱，加上当时严重的自然灾害，导致了1960年代严重的饥荒，农村人口的温饱问题得不到解决，城市粮油危机加剧。〔20〕中央政府不得不考虑通过严格的粮食配给和户籍控制，保障农村从事农业的劳动力来缓解粮食危机。由此，中央政府户籍政策的注意力真正从自由迁徙转移到户籍控制上，户籍政策改革正式进入政策议程的讨论范畴。1961年6月中共中央颁布《关于减少城镇人口和压缩城镇粮油销量的九条办法》，要求大幅压缩城市人口并运用行政命令对城乡人口流动进行严格限制。城镇企事业单位开始大幅裁员，特别是1958年后由農村流入城镇的人员被要求归社，从事农业生产。在1961年到1965年，全国的城镇人口数量以平均每年4.41%的速度递减。〔21〕1964年公安部发布《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》对户口迁移不受限制的迁移类别进行明确，严格控制农村户籍人口迁往城市、小城市人口迁入大城市。自此，原政策垄断崩溃，新的限制性的户籍政策框架正式形成。
（三）政策平衡期（1965-2017年）：控制性的户籍管制政策
1.1965-1977年：户籍政策的控制性程度加深，新的政策垄断占据主导地位。1966年及其之后的十年“文化大革命”期间，国家为减轻城镇资源供给压力，广泛动员知识青年上山下乡，离开家乡的知青户口被下放到所插大队，在全国各地插队落户，城镇户籍人口被进一步压缩。国家不仅加大对城镇人口的削减力度，而且对人口流动的管控也更为严格。在此期间，户籍对个人的限制基本上涉及到民众衣食住行的各个领域，并形成三个向度的控制来强化政策的正反馈作用：一是流出地控制，流动人员必须得到本人原住地单位的准许以及开具的介绍信；二是流入地的控制，外来人员在流入地出差旅行、探亲访友均须在当地派出所作备案登记；三是生活资源的控制，流动人员仅凭货币未必能够买到生活必需品，必须同时获得购物票据才能购买相应的生活用品。〔22〕严格控制户籍的政策垄断最大限度地制约了人口迁移，形成了限制人口流动、城乡二元分化的坚固户籍壁垒和政策格局。总之，从1960年代到1970年代中后期，中国的户籍政策虽有多次变动，但基本上遵循一种“反城市化”逻辑，即以行政命令的方式严格控制人口流动。
2.1978-2017年：高层决策者注意力转向，户籍政策的控制性程度趋弱。1977年末，政府放开了对知识青年上山下乡的强制性要求，并对知识青年回城工作创设了便利条件，通过恢复高考制度，为青年由农村户口向城市户口转移开辟了新途径。同时，除对北京、天津、上海三市人口流入仍严格控制外，对其他城市人口流入由“严格控制”转为“适当控制”。在改革开放初期，中央高层决策者认为，对户籍的控制依然不可或缺，因而对户籍政策进行“局部微调”和“开小口”。但随着20世纪80年代乡镇企业大规模发展，农村集镇的数量和规模急剧扩张，国务院于1984年发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》准予可自理口粮的农民到集镇谋生、落户，且为其在集镇租房、建房、买房、粮食供应等提供便利。〔23〕中央实行的“离土不离乡”小城镇户籍政策改革举措，反映了严格控制的户籍政策实质上开始松动，政策的正反馈作用显现。一方面，在乡镇企业发展能力不足的中西部地区，农村富余劳动力并不倾向于流向集镇，而是向城市转移，出现了较大规模的民工潮。另一方面，改革开放后的东南沿海地区城市建设规模扩大、第三产业发展迅速，对劳动力的需求大量增加，特别是建筑及其他基础设施建设等体能消耗较大、城市人口不愿选择的行业对外来农民工的需求量更加庞大，人口流动成为必然趋势。然而与人口大规模流动相伴生的是大量的社会问题，即城市外来人员的子女入学、就业、社保、医保、社会福利分配等一系列问题。由此，普通民众、专家学者、媒体以及众多社会组织要求对户籍解绑的呼声日渐高涨。党和政府逐渐认识到这一问题的重要性，陆续推出一系列户籍迁移方案。2001年国务院发布《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》倡导农村人口及非农产业合理有序向中小城市或建制镇转移，以推进城乡基本公共服务均等化；2011年十八届党中央委员会发布
三、间断平衡框架在中国政策情境下的有效性及不充分性修正
（一）间断平衡框架在中国政策情境下的有效性
通过将间断平衡框架置于中国户籍政策变迁过程分析领域，我们发现，中国重大政策变迁的总体趋势与间断平衡框架所呈现的渐进与突变相结合的总体演变规律基本一致，该框架在用于解释中国政策情境下政策变迁时具备一定的效力。一般而言，一国无论实行何种政治制度，重大政策必然要保持一定的连续性和稳定性，但也不能排除在经济、政治或社会发生剧烈变化的情况下公共政策发生重大变革的可能性。随着公共政策的长期推行，政策纵向的演进过程会更加清晰，期间发生间断性政策变迁的可能性会随之增加。从政策图景的变化、政府注意力的转向、政策的渐进性调适等视角剖析中国的政策过程具有一定的适用性。
首先，在中国政府的决策中，政策图景的变化（社会情境和舆论倾向）对政府决策有重要影响。社会环境发生变化和社会问题引起舆论广泛关注，甚至由此爆发一系列突发性事件，对政府施加较大压力，往往成为政府考虑是否应当推进政策变革的一个重要因素。例如，20世纪末以来大量农村劳动人口前往东南沿海地区谋生，外来务工人员因户籍限制而无法平等享受城市医疗、社保、子女入学资源而衍生一系列问题，这些问题的扩大化促使政府采取一系列措施对严格控制下的户籍政策进行调整，以应对这一变化。
其次，政府的注意力是决定政策能否进入政策议程、推进政策变迁的关键要素，而政府注意力的转向往往引起政策本身的变动。在中国的政策制定过程中，政策问题本身的重要性和紧迫性与其能否进入政府视野并提升到议事日程密切相关。当政府决策人员认为有必要对政策问题采取某种措施并就这一问题达成共识时，就会促成政策变化。在1949年到1957年间政府关注的焦点在于社会主义的改造与建立，而非人口的流动和影响。因此，户籍管理较长时期内保持自由放任，并没有发生较大变动。随着“三大改造”完成，中国正式确立计划经济体制，实物配给制以及农业补给工业发展思路的形成，对人口空间稳定性的要求增强，政府将注意力转向通过控制性户籍政策达到限制人口流动的目的，从而加速了控制性户籍政策的推行。
此外，政策本身具有的对内外压力的抵抗和修复能力是其保持长期渐进平衡的重要因素。内外部环境的变化并不必然导致政策变迁，政策的形成与其相对稳定的制度结构和核心理念密切关联。所以，在一般情况下政策本身总是能够通过一系列小幅度补阙和弥合来增加政策存在的合理性。1965年至今，中国基本上延续了控制性的户籍政策，在该时段内虽出现户籍控制时紧时松的状况，但并没有发生重大变革，而始终遵循渐近性优化的思路，保持政策的总体平衡态势。
（二）间断平衡框架在中国政策情境下的不充分性及其修正
间断平衡框架植根于西方政策变迁的土壤，是对美国长期以来众多政策变迁案例的抽象总结，是在美国政治经济特征综合作用下的产物，而与中国的公共政策过程存在一定差距。它虽在总体规律的描绘和某些要素的刻画上具有一定合理性，但在政策运行逻辑和关键要素上却存在较大差异。
间断平衡框架将子系统政治和宏观政治的互动作为政策过程衍化的重要机制，这与中国的政策制定和运作机制相区别。中国的公共决策系統由两大部分构成，即官方权威性决策系统和非官方决策参与系统。执政党，中央与地方的各级立法、行政、司法机构构成具有绝对权威的官方权力体系。社会组织、普通民众、专家、媒体等属于非权威性质的政策参与主体。在政党方面，中国共产党居于领导核心地位，对国家的重大政策具有决定权。在国家机构方面，中国国家机构遵循中央政府统一领导，上下级地方政府间的“命令——服从”关系占据主导地位，上下级政府决策话语权在整个政策过程中等级差异明显。重大政策的出台往往是由中央发布命令，颁布指令性或指导性文件，再由下级政府逐级推进。即使是自下而上的政策也往往是在上级政府肯定其价值的基础上，由上级政府向下逐级加压、层层推进。此外，众多政策的衍化过程中渗透了一定的人治思想，政策的维系或变动与领导者的个人意志相关，甚至在一定程度上主导政策走向。从1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》及一系列补充性文件可以看出，户籍政策的收紧在很大程度上是中央政府及主要领导人在对社会状况、国内局势研判基础上，主动进行政策选择的结果。20世纪末期以来户籍政策的渐松是在社会成员呼声逐渐增高，不断恶化的社会问题渐入政府视野的情况下，由中央及地方政府部门进行的调整与修订。而从上世纪60年代末到70年代中期严格管控的户籍政策的政治背景能够发现，政府领导人员的意志在很大程度上是政策选择的重要影响因素之一。
中国特殊的政治生态有别于美国等西方国家。相比于西方国家政策运行机制的外生性和开放性，中国的政策运行机制则表现为显著的内生性和封闭性。〔25〕因而，运用“利益集团”的动议解释政策平衡打破或再平衡构建，这与中国实情不相符合。西方国家的“利益集团”也被称为压力集团，往往以巨大的经济实力为支撑向政府施压来干预政策的制定、修订、执行及终结，能够对西方国家的政策制定产生重大影响，特别是在发达的资本主义国家，利益集团的影响力表现得更为显著。〔26〕与此同时，西方国家的民间议事机构、政策评议机构等第三方团体较为活跃，且在一定程度上能够对政府决策产生实质性影响。中国的非官方决策主体（社会团体、专家、媒体、普通民众等）尽管能够通过听证制度、专家咨询制度、民主评议制度、社会团体监督制度、信息公开、公示制度等对政策的走向和进程产生一定影响，社会组织也往往通过引导舆论、媒体宣传、社会倡导等手段宣扬其理念或开展一系列的政府游说活动，但与西方利益集团所进行的政策参与存在本质差异。虽然中国现有的政策参与渠道逐步拓宽，但尚不规范、影响力欠缺，公共政策的运行基本上不会脱离官方权威决策系统框架。因此，中国的非官方决策主体只能以有限的渠道参与决策，以对政府政策的制定产生间接影响。
四、结论与讨论
间断平衡框架是研究政策过程的重要理论分析工具。笔者试图剖析间断平衡框架在中国政策过程分析领域的解释力，通过对中华人民共和国成立以来户籍政策的变迁进行考证和梳理，理清其在解释中国政策变迁问题中的有效性及不充分性，并结合中国政治制度及政策运行机制的特殊性，发现间断平衡框架不能充分解释中国情境下政策变迁问题的关键在于：中国和西方国家公共政策运行机制及决策的关键影响要素存在差异。因此，尝试对间断平衡框架进行修正：在公共政策运行机制方面，应以中国官方权威决策系统和非官方决策系统的主导与影响关系，取代西方政策变迁过程中的子系统政治与宏观政治间的互动关系；在决策要素层面，应以社会组织、专家、媒体、民众的参与，取代西方利益集团和第三方议事机构的动议，以构建间断平衡框架在中国情境下政策过程的基本运作程序，进而增强间断平衡框架在研究中国政策变迁中的解释力。
尽管笔者试图以中华人民共和国成立以来户籍政策的变迁过程为个案验证间断平衡框架的有效性，同时尝试对该框架在解释中国政策变迁中的局限性进行修正，但仍然可能存在以下几个方面的问题：其一，案例的选取存在以“典型性”取代“普遍性”的疑虑。例如，在某些未被长期跟踪观测的政策过程中是否存在一以贯之的连续性或频繁波动的变化性，而非间断期与平衡期相互交错的演进态势。其二，限于篇幅，文中提出的修正方案未能完全建立在中美政策制定和运行路径的详细对比、中国公共政策衍化机制特殊性的全面呈现的基础之上进行探讨。其三，笔者提出的修正方案本身能否提升间断平衡框架在中国情境下的解释力，仍有待进一步验证。间断平衡框架作为一种西方新兴的政策过程理论在研究西方国家的政策变迁领域已经展示出较强的功能，引进并廓清该框架在中国政策情境下的适用性是拓宽中国公共政策研究视野、挖掘公共政策过程运作规律的必然选择。本文对间断平衡框架进行的初步性研究，或许对进一步推动该框架在中国政策过程中的检验和应用具有一定的启示作用。
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（责任编辑：陈 果）
