对印章档案启用管理规范化的思考
谢兰芳 刘珂凡
摘要：停止使用的印章，虽然已经失去现行效用，但经过收集、归档后成为印章档案，能真实地反映一个单位或机构的行政沿革，并且在研究历史文化、鉴别文件真伪、补办手续或补盖印章时仍发挥着重要作用，有时确需进行啟用。本文针对印章档案启用管理中存在的主要问题加以分析，并提出有针对性的风险防控建议。
关键词：印章档案 印章启用 印章管理
《印章档案整理规则》（DA/T 40—2008）对印章档案的定义是：“国家机关、社会组织和个人在从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等社会活动中形成和使用过的印章，是一种具有特殊载体形态并在历史研究、档案考证、文物收藏和艺术鉴赏等方面有着特殊价值的档案。”[1]因单位的撤销、合并、改革等原因会产生大量的作废印章，这些印章经收集、归档后，便成为印章档案。印章档案虽然已经失去现行效用，但仍能真实地反映一个单位或机构设置的行政沿革，并且在研究历史文化、鉴别文件真伪、补办手续或补盖印章时仍发挥着重要作用。比如因为档案材料中缺少文件需要补充时，就要对这些补充文件加盖早期印章。因此，如何防范印章档案启用中存在的各种安全隐患，如何建立健全规范、合理、科学的印章档案启用制度，从而科学、有效地维护印章档案的完整与安全，是当前印章档案管理者面临的新问题。
一、印章档案启用管理中存在的主要问题
（一）管理意识薄弱
一些档案保管部门对印章档案的管理存在放置混乱、使用随意、监管缺失等管理失控问题，这些问题的出现主要是因为管理者管理意识薄弱。一是风险意识淡薄、法制观念不足，认为印章档案已经是过去时，失去了现行法律效力，对滥用印章所带来的危害缺乏警觉。二是责任意识不强，没有将印章档案管理与文书档案管理统筹考量，认为印章档案只要不丢失就行，启用或不启用都无伤大雅。此外，受各种人为因素的影响，盖出人情章、关系章的情况也时常发生。一些单位还存在管理人员权责不分、责任不明等问题，导致印章档案丢失、损坏和滥用的情况时有发生。
（二）管理制度缺失
相较于传统的文书档案，印章档案不仅在数量上无法与之相比，而且在密级上也没有明确的标注，这就导致关于印章档案使用管理的制度不健全，个别单位甚至没有有关印章档案的任何成文规定。这主要表现在以下四个方面。
1.审批程序不严格。一些档案馆（室）对于印章档案的启用没有建立规范化审批机制，缺乏审批登记程序。对于是否用印，或遵于领导审批，或依赖保管人员的主观理解而执行，导致违规用印、滥权用印等现象时有发生。
2.用印流程不规范。在用印过程中，未制定严格的备案登记手续，或者即使制定了相关登记制度但登记要素不全，从而影响后续的备查、追诉和信息反馈工作。另外，对于用印后的清查工作不够重视，印章使用后便被随意放置，没有及时入库，造成损坏甚至丢失。
3.岗位人员设置混乱。一些印章档案管理人员未经过管理培训和风险教育培训即上岗，对印章档案管理制度、操作流程和保管使用的风险不熟悉。一些单位则是管理人员身兼数职，既是库房管理人员又是档案利用人员，极易造成职责混乱、权责不明等情况。
4.监管机制缺失。一些单位尚未设置监印岗位，有的单位档案保管人员和监印人为同一人，导致印章档案启用过程中无第三者监管，极易发生印章私用、滥用等问题。
二、规范印章档案启用管理的对策和建议
（一）提升安全意识、风险意识
对印章档案的管理，安全是首要诉求。一方面，各档案保管单位的领导应该认识到印章档案启用的重要性和敏感性，及时更新观念，充分重视印章档案管理工作，并不断探索、研究印章档案管理的科学方法，确立标准规范，提高管理质量，将印章档案管理工作作为日常管理工作的重要组成部分；应坚持“统筹规划、统一标准、分级建设、安全保密”的原则，对用印安全管理进行全面梳理，列出风险点、制度清单和职责分工，制定出具体的实施步骤和操作细节。另一方面，各档案保管单位要加强对于印章档案管理人员的教育和培训，引导其树立良好的印章档案管理意识，提升印章档案管理的专业水平，确保其能够严格按照相关制度要求，进行印章档案的规范化管理，从根本上杜绝违规违法事件的发生。[2]
（二）制定完善的印章档案管理制度
制定完善的印章档案管理制度，不仅是维护印章档案实体安全的重要手段，也是降低档案保管机构用印风险，保障用印公平、公正、公开、合规、合制、合法的重要举措，以便从根本上将印章档案管理纳入科学管理的轨道。
1.明确用印审批制度。对印章档案的启用管理应根据启用环境、启用目的和启用人员做进一步的细分和辨识。不同的印章针对不同的利用者，其使用权限不同，审批单位（人）也不同。如某部队的《印章管理规定》中明确：归档停用的印章因特殊情况确需使用的，应当由使用单位提出申请，经原制发单位批准，在相关档案管理机构配合下使用。因此原制发单位的批复可以作为最基本的审核依据，利用者必须持有被利用印章的制发单位所开的审批件，方可有权启用该印章。
印章档案启用审批制度的建立应包括以下几个基本要素：制定审批程序、设置审批人员、明确审批内容等。审批程序可依具体情况包括：提出申请、出示材料、审核材料、同意用印等步骤；审批人员至少需要两人，比如安排一名具体负责印章档案保管的人员以及一名负责档案管理的领导共同来对利用者提供的证明材料进行审核和复核；审批内容主要涉及明确利用者应提供哪些证明材料，如印章原制发单位的批准文件、利用人的身份证明材料、利用人所属单位开具的介绍信和函以及其他关于用印目的的补充材料等。
2.规范用印程序和操作步骤。根据全程控制理论和风险评估理论，梳理印章档案管理制度和流程，确定各流程环节中的主要风险、关键环节和关键控制点，并针对每个关键环节和关键控制点制定有效的控制措施，明确规定各环节的责任、义务和权限。目前的印章档案启用程序一般为：用印前的审、复核，印章出库，用印，登记以及收尾工作。
一是用印前的审、复核阶段。主要是审核利用者提供的证明材料时应注意用印申请表与用印材料、用印份数是否一致，是否要求加盖证明材料中没有涉及的其他印章；出具的批复、函、介绍信、证明信是否符合机关公文常用制式，落款是否加盖有关部门的印鉴等；同时还应审核利用者的有效证件，仔细询问利用事由，请利用者填写印章档案利用审批表。对于空白纸张盖章的特殊要求应加以重视，须由印章档案保管单位最高级别的审批人专门进行审核和监印。
二是印章出库阶段。应预先建立印章档案出入库登记簿，出入库人员应安排至少两人同行，对于印章档案的名称、出入库时间、事由、经办人员和审批人都应详细填写。
三是用印阶段。提供印章档案利用服务时，应仔细核实所需盖印的文件与利用者提供的批復及证明材料中列示的内容是否一致，即做到“文实相符”，同时要严禁在空白信笺和纸张上加盖印章。
四是登记阶段。应建立《印章档案启用登记台账》，登记要素应包括利用人名字、利用单位、利用事由、需盖印章的名称、有关部门意见、领导批示、承办人、监印人、份数、办理时间、利用人签名等条目；履行好登记制度，对于印章档案使用情况的后续备查和追溯起到不可忽视的作用；应定期将登记台账归档保存。登记的相关文件和材料一定要清楚、明白，更为重要的是，要在印章档案启用过程中尽量压缩人为操作的空间，确保印章档案的使用不打折扣、搞变通，避免盖出人情章、关系章，保障印章档案启用全过程可监督、可备查、可追责、可处罚。
五是收尾工作。收尾工作包括再次核实材料、印章入库、清场等几个步骤。用印后，印章档案保管人应当立即收回印章，并按要求妥善保管，对于加盖错误的文件，应及时收回并进行销毁处理。
3.明确岗位责任，加强业务培训。一是明确分工，责任到人，确立专门的印章档案管理人员和监督人员，选择政治觉悟高、保密意识和原则性强、业务能力突出的人员作为印章档案管理人员，按照“谁主管、谁负责、谁经办、谁担责”的原则，清晰、具体地把主体责任落实到个人。二是提高印章档案管理人员的风险意识和责任意识。三是建立奖惩制度，对于表现优秀的印章档案管理人员予以表彰，对非法使用印章的渎职、失职行为依法惩处，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。
4.健全用印监管机制。各级掌管印章档案的部门应该将用印业务登记造册并及时上报给上级行政主管部门，上级行政主管部门应加大执法检查力度，定期检查印章档案的利用管理情况，梳理管理中存在的问题，针对这些问题提出相应的改进建议并反馈给责任部门，由责任部门制订整改计划，明确时间节点和责任人。通过周而复始地评估、应对、沟通、监督，及时发现问题，解决问题，确保印章管理的剩余风险始终处于可控范围内。[3]
三、结语
随着我国深化治理体制改革，党政机关、企事业单位和军队产生了大量的印章档案，印章档案的利用相较于其他档案利用工作，更具有权威性、严肃性的特征。加强印章档案管理力度和风险防控能力迫在眉睫，其关键在于提高档案保管部门的内部管控能力和监督力度，确保在制度保障、风险评估、严格操作、信息沟通和内部监督五个要素上做到相辅相成、互为依助，以便有效保护档案实体，降低利用风险，提高服务效率。
参考文献：
[1]国家档案局.印章档案整理规则：DA/T 40—2008[EB/OL].（2014-03-27）[2021-2-18].https：//www.docin. com/p-784291932.html.
[2]雷玉文.加强印章管理规范化及对策分析[J].管理观察，2015（6）：174-175.
[3]陈仕清，张雪莲，吴国弘.基于内部控制的印章管理[J].现代国企研究，2015（24）：133.
作者单位：武警部队参谋部档案馆
