构建现代环境治理体系中地方政府的创造性执行
摘 要：坚持和完善生态文明制度体系，构建现代环境治理体系，需要地方政府的创造性执行，把生态文明的制度优势转化为生态环境保护和环境治理效能，切实改善环境质量，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要，建设美丽中国。推动地方政府的创造性执行，要建立必要的制度保障，核心就是地方政府推动发展的强力激励与地方政府生态环境主导责任落实的制度能够相容，还需要构建合宜的运行机理，即执行要落地、规划要协同、执法要服务。
关键词：创造性执行;分区施策;现代环境治理体系;环境治理体系和治理能力现代化
中图分类号：D63? ? ?文献标识码：A? ? ?文章编号：2096-5729（2020）03-0092-05
党的十九届四中全会将生态文明制度体系纳入我国国家制度和国家治理体系十三个“坚持和完善”之一，2020年3月印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，要求构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。应该说，生态文明顶层设计和制度体系建设不断健全，生态文明建设总体部署不断精细，展望“十四五”乃至更长一段时期生态文明建设的进展和生态环境保护的成效，关键就是执行，尤其是地方政府的创造性执行，就是把生态文明的制度优势转化为生态环境保护和环境治理效能，切实改善环境质量，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要，建设美丽中国。
一、生态环境政策执行效果
取决于地方政府的创造性执行
生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来，事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。目前，生态文明顶层设计和制度体系建设“四梁八柱”已经成形定型，各地要自觉尊崇生态文明制度、严格执行生态文明制度、坚决维护生态文明制度，确保生态环境政策的效果显现。
自觉尊崇生态文明制度，就是要客观承认区域生态环境本底差异的实情，要清醒认识区域生态环境分化趋显的现实，要推进分区施策，甚至一区一策。事实上，我国国土辽阔，多样性、非均衡性、脆弱性的特点突出，不同区域资源环境承载能力各异，发展基础、条件和水平不同，尊重自然、顺应自然、保护自然，就必须采取差异化的生态保护策略[1]（P1），为此，“十三五”生态环保规划就提出“分区施策”，追求环境质量改善要“以解决生态环境突出问题为导向，分区域、分流域、分阶段明确生态环境质量改善目标任务”，落实空间管制时要“实施差异化管理，分区分类管控，分级分项施策，提升精细化管理水平”。目前，我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，新老生态环境问题交织，过去长期存在的生态环境问题尚难完全消除，过去较为分散的生态环境问题或许集聚发生，过去不太突出的生态环境问题或许陆续凸显，过去不曾显现的生态环境问题或许突发暴发，这就需要构建现代环境治理体系，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化，让各个地区都能应对所面临的生态环境挑战，都能胜任生态环境质量改善任务。
严格执行生态文明制度，就是要真作为，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象。在以中央政府为中心的统一体制下[2]，生态环境政策能够得到执行。不过，我国污染重、损失大、风险高的生态环境状况还没有根本扭转，大多数研究认为这是地方政府的环境政策执行所致，普遍认为地方政府环境政策不完全执行是阻碍环境质量改善的主要因素[3]（P36）。事实上，地方政府的行为选择存在主观选择性[4]（P1143），自上而下的压力是有必要，地方政府也会有所行动，但容易形成政策输出，或许是用文件去落实文件，那只是压力的层层传递，而不是必然的、具体的政策结果和执行效果[5]（P287）。生态环境政策的执行效果、生态环境质量的有力改善，要压实地方政府主导责任，这有赖于地方政府的环保真作为[6]（P25），要加大环保投入，改善生态环境基础设施，切实解决突出生态环境问题，提升生态系统服务功能，防范环境风险，确保生态环境安全;要健全环境法治，通过立法、规划从源头预防新的污染排放，通过监管、执法守住底线不让非法排放生存，不让环境损害发生。
坚决维护生态文明制度，就是要发挥地方政府的创造性。事实上，我国经济发展的成功经验之一就是各地区的创造性实践，各级地方政府充分发挥蕴藏于其中的“企业家才能”来促进市场发育[7]（P4）;在生态环境保护领域，地方政府作用至为关键，始终贯穿于我国生态环境保护与经济发展的关系处理之中[8]（P203）。应该看到，我国区域发展的不均衡和生态环境问题区域性特征，使得统筹区域经济发展和解决各地区生态环境问题难度较大。展望“十四五”乃至更长一段时期，我国经济社会变革仍将持续深化，工业化将全面完成，但工业化重点和产业集聚将发生重要变化，城镇化步入后期但老龄化社会进程加快，区域发展不平衡、城乡二元结构仍尚难根本扭转，因此，更需要发挥地方政府的创造性执行，大力推动经济社会高质量发展和生态文明高水平建设的融合协同。
二、地方政府创造性执行的制度保障
地方政府是行为主体，也是积极行为的责任主体，发挥地方政府的创造性执行，需要必要的制度保障，给予地方政府实事求是的行为空间。
地方政府创造性执行的制度保障，核心就是地方政府推动发展的强力激励与地方政府生态环境主导责任落实的制度能够相容。应该说，粗放型的发展方式是我国生态环境问题的根源[9]（P4），曾经经济增长是地方政府考核最为关键的指标，地方政府官员往往会追逐GDP的增长而陷入“晋升锦标赛”[10]（P33），进而会放松环境规制、降低环境标准，对生态环境形成压力[6]（P25）。生态环境保护领域的地方政府创造性执行，要全面正确把握生态环境保护和经济发展的关系，加快推动形成节约资源和保护生态环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。保护和发展是辩证的统一，两者既相互制约又相互促进，离开经济发展抓环境保护是“缘木求鱼”，一味保护而没有发展，保护最终将无从着力;脱离保护搞发展是“竭泽而渔”，一味发展而没有保护，发展最终将无从立足[11]（P36）。转向经济高质量发展阶段，不是为了生态、为了环保而不要开发、不要发展，而是要走生态优先、绿色发展之路，将山水林田湖草等自然资源的多重社会价值与人类财富形式、大众福祉紧密联系在一起[12]（P4）。新时代以来，基于主体功能区规划弱化了甚至放弃了对一些地区（如重点生态功能区）的GDP考核，《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》明确规定，“不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指標，不能搞地区生产总值及增长率排名”。与此同时，实行最严格的生态环境保护制度，要求“党政同责、一岗双责”，新修订的《环境保护法》明确“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，还出台了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，强化党政领导干部生态环境和资源保护职责，可以说，目标激励在经济社会发展上的“松”、在生态环境保护上的“紧”，在很大程度上保障了地方政府的目标激励相容。此外，也要给予地方政府环保行为尝试、探索、创新的容错可能，建立健全容错纠错机制。2019年新一轮中央生态环保督察首次提出可实行容错机制，进一步保障了地方政府的目标激励相容。
地方政府创造性执行的制度保障，还在于严明生态环境保护责任制度，要强化追责惩戒，维护制度权威，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，使对制度执行的外在监督化为推动制度执行的内在动力。制度执行的效果，在于加强监督;监督作用的发挥，在于结果及时反馈。从约谈、综合督查、环境保护督察，再到中央生态环保督察[13]（P5），这些“督政”手段能夠大大推动地方政府严格执行生态文明制度，不仅在于权威上升、力度增强，还在于及时向全社会公布督察结果，让不完全执行、不执行曝光在阳光之下。同时，要严格落实企业主体责任，通过“督企”落实污染企业的治理主体责任。当前，环境政策正从行政管制、市场手段向环境信息披露政策的延展和转变[14]（P160），要进一步推动建立和完善上市公司强制性环境信息披露制度，以及一些重点行业、重点企业的强制性环境信息披露，让污染排放者、环境破坏者无处遁形，还要通过环境信息披露的信号作用去优化绿色金融体系的资源优化配置作用，让金融资源从污染性企业中逐步退出，从污染性行业中逐步淡出，更多投向绿色企业和绿色产业，带动其他资源的重新优化配置[15]（P25），促进绿色发展和推动高质量发展。此外，生态环境质量监测结果和企业环境信息披露，也是调动全社会积极参与生态文明建设的重要制度保障。
三、地方政府创造性执行的运行机理
《生态文明体制改革总体方案》提出，到2020年构建系统完整的生态文明制度体系，自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度体系正在稳步推进当中，建设成效正在积聚迸发当中，一些地方政府的创造性执行，如河（湖）长制已得到全国推行，效果显著。坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生，需要地方政府的创造性执行。
（一）执行要落地
创造性执行的前提是执行不走样，更强调执行有效，要将制度优势转化为治理效能，而不是不作为，用文件落实文件，“上下一般粗”“左右一般齐”，或者是瞎作为，简单的“一刀切”或层层加码，甚至把好经念歪，借生态环境保护名义乱作为[16]（P112）。在生态环境政策执行中，不可否认，地方政府拥有更多的信息优势，这决不能成为欺上瞒下的勾当，更不能成为讨价还价的余地。一些生态环境政策在制度上可能存在模糊之处，其本意就是要发挥地方政府的创造性，地方政府不能揣着明白装糊涂，一泻千里;一些生态环境政策在执行中可能会影响地方的短期利益，但这决不能成为地方政府不完全执行的借口，要着眼生态文明建设大局。
生态环境政策的执行落地，要大力提升基层生态环境治理体系和治理能力现代化，特别是县级生态环境部门的治理能力建设。2016年9月《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》印发实施之后，县级生态环境部门职责还根据机构改革、垂改（实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度）和综合执法改革要求有所强化，划入了发展改革、国土、农业、水利、海洋等部门相关生态环境保护职责，以及国土、农业、水利、海洋、林业等部门相关污染防治和生态保护执法职责，不过，人员配备、能力建设等还远达不到全面现场生态环境执法、完全落实生态环境保护制度的要求。
生态环境保护领域的地方政府创造性执行，应回归到生态环境保护和经济社会发展的融合中去，要把握推动高质量发展对生态环境压力减缓所形成的窗口期。当前，一些地方政府仍不能很好正确处理发展和保护的关系，仍没有严格执行生态文明制度，仍没有很好地贯彻“绿水青山就是金山银山”。推进生态环境治理体系和治理能力现代化，就是要求地方政府提高政治站位，紧密结合实情，立足生态环境本底，瞄准生态环境改善目标，进一步发挥生态环境保护的倒逼作用，加快推动经济结构转型升级、新旧动能接续转换，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，积极探索生态优先、绿色发展的高质量新路子。
（二）规划要协同
规划是生产力，是制度执行的有力抓手。据不完全统计，地方政府出台的各类规划有80多种，各类规划不可避免存在“部门主张”，甚至是“各说各话”，地方政府换届或领导人变更，往往也会带来规划变更，因此，要大力推动“多规合一”，一张蓝图干到底，一届接着一届干，一年接着一年干，一步一个脚印地推进生态文明建设。
实践中，地方政府中战略性群体的能动作用往往能够创造性执行，具体表现就是规划协同。规划协同最容易体现的是指导原则，生态优先也好，绿色发展也好，都能体现在各类规划的指导原则中，不过，并没有找到统摄性指标予以贯彻或指引。规划协同最富有挑战的是空间落地，自然资源部门有“三区三线”（城镇、农业、生态三类空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线），生态环境部门有“三线一单”（资源利用上线、环境质量底线、生态保护红线和环境准入负面清单），2018年党和国家机构改革之后要求建立健全国土空间规划体系，2019年《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求建立健全国土空间规划的五级三类四体系，然而，空间规划落地、空间有效管制还有很长的路要走。就生态环境保护而言，至少要求发展改革部门主导的发展规划（和产业规划）、自然资源部门主导的国土空间规划、生态环境部门主导的生态环境保护规划在指标、空间等方面的“多规合一”，进而要求多部门的高度协同。
规划协同还需要区域协同治理。生态环境空间、尺度大多是跨行政区域的，生态环境问题往往都是区域性的和流域性的，因此，生态环境治理需要区域协同治理，以及跨行政区域的规划协同。较长一段时间以来，大气污染联防联控、流域环境综合治理、流域生态补偿、区域生态环境共保联治等都有区域性规划协同的成功实践，需要进一步增强跨区域生态环境联防联控能力和陆海生态环境保护的统筹协调能力。
（三）执法要服务
生态环境有很强的外部性，也很脆弱，一点小污染，就有可能需要大投入去治理，甚至酿成生态风险、造成生态安全事故，因此，严格环境规制、严格执法，就是要堵住、防住污染排放、环境损害的行为。当然，严格环境执法也要给企业出路，让“企业必须”“企业应该”变成“企业可以”“企业能够”，在告诉企业不应该做什么、应该做什么的同时，也要告訴企业如何去做，甚至帮助企业如何去做，也就是说，对污染企业不是一关了之，对污染行为不是一罚就完，还是要提供优质生态环境服务，切实做好简化行政审批、减税降费等“减法”，做好加强监管的“加法”和优化服务的“乘法”，推动企业的积极环保行为，让企业自觉成为资源节约、环境友好的生产主体和行为主体。
严格落实企业主体责任，强制性制度和诱致性制度要并重。生态环境立法、生态保护红线、生态环境保护规划前置、生态环境准入负面清单等都是强制性制度，要严明生态环境保护责任制度，让企业守法成为常态。与此同时，也要大力发挥诱致性制度的作用。企业是经济主体，是因应经济活动而生的一类主体，要让环境执法通过成本、收益进入企业经济活动循环之中，进而通过经济规律而发挥作用，否则，自然资源、生态资产、生态产品、生态系统服务价值都面临着实物量、物质量、价值量和实际价值价格体系直接对接的挑战，很难纳入现代化经济体系，也就很难直接发挥作用。
四、结? 语
推动我国生态文明建设迈上新台阶，仍需咬紧牙关，还需爬坡迈坎;解决生态环境突出问题，满足人民日益增长的优美生态环境需要，依然需要依托我国国家制度和国家治理体系的发展成就，依然需要坚持我国国家制度和国家治理体系的显著优势，这就要求构建现代环境治理体系，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化，把生态文明的制度优势转化为生态环境保护和环境治理效能，切实改善环境质量，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要，建设美丽中国。
我国区域发展的不均衡和生态环境问题区域性特征，使得统筹区域经济发展和解决各地区生态环境问题难度较大，这就需要地方政府的创造性执行，要建立必要的制度保障，核心就是地方政府推动发展的强力激励与地方政府生态环境主导责任落实的制度能够相容，还需要构建合宜的运行机理，让地方政府可为、能为、愿为，推动企业的积极环保行为，推动经济社会高质量发展和生态文明高水平建设的融合。
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Creative Execution of Local Government in Modern Environmental Governance System
ZHANG Ping-dan
（Business School，Beijing Normal University，Beijing 100875，China）
Abstract：To adhere to and improve the system of ecological civilization and build a modern environmental governance system，the creative execution of local government is necessary，by which the institutional advantages of ecological civilization can be transformed into the effects of ecological environmental protection and environmental governance，and the quality of the environment is effectively improved to constantly meet peoples increasing needs in beautiful ecological environment and to build a beautiful China. To promote the creative execution of local government，the necessary institutional guarantee should be established. The core of the institutional guarantee is that the strong incentives for local governments to promote development are compatible with the system of local governments leading responsibility of ecological civilization，and the appropriate operating mechanism should also be constructed，namely，implementation should be implemented，plans should be coordinated，and law enforcement should be served.
Key Words：creative execution;strategy by area;modern environmental governance system;modernization of environmental governance system and capacity
