治理现代化视阈下行政监管模式创新初探

    关键词 治理现代化 行政监管 模式 创新

    作者简介：张珏芙蓉，中共青岛市委党校法学教研部，博士，讲师，研究方向：宪法与行政法学。

    中图分类号：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.173一、行政监管模式创新之缘起

    （一）行政审批制度改革深化的现实需要

    随着行政审批制度改革的推进，市场准入门槛降低，如何在激活市場主体活力的情况下，规避市场机制弊端，这是市场监管及需要解决的问题，一些管理部门由于制度惯性，坚守“以批代管、只批不管”的做法，使加强事中事后监管成为当务之急。同时，市场准入门槛的降低又将多元化的市场主体引入，不同类型的市场主体导致监管方式和手段的复杂化。随着而来的宽松的市场环境使市场主体数量快速增长，但相对而言，监管机构与人员的增长速度缓慢。监管主体与监管对象数量上，比例失衡加剧，这也加剧了监管部门的任务，人手不足的客观存在也是导致监管问题的原因。

    （二）大市场监管体制改革纵深发展引领模式创新

    在大市场监管体制之下，横向间的权责逐渐明确，但是纵向府际间的职责体系仍需完善，尤其基层监管单位与执法人员的权利、责任落实问题以及如何找到适合自身的监管模式。建立大市场监管体制的初衷是形成良好的市场竞争机制，需要在一定程度上放松监管，如何需求平衡点，需求有效的监管模式，实现监管方式的创新，如何在此基础巩固改革，推深改革，激活市场主体活力，是当下需要思考的问题。二、监管模式创新之理念

    （一）治理理念

    治理不一定依靠国家强制力，其主体不限于政府机关，其方式超越自上而下的命令和强制，而强调上下互动、合作协商、参与引导等非正式制度安排。政府监管作为治理的一部分，必然随着治理理念的变化而变化，二者呈现融合的趋势——治理理念下的监管透着柔性的光辉 ，二者融合的过程贯通以政府监管发展与改革的过程，这其中涉及以实现社会资源最优配置为目的的政府角色的重新定位，当然具体表现为执法方式的变革。治理理念之下的多元主体，最重要的两个代表是政府与社会。“放管服”改革大背景下的监管方式变革直接反应了政府与社会——权力与权利的良性互动，这也是治理最重要的特征之一。从管理到治理的过程也反应了政府与社会关系变化的过程，而政府监管作为政府职权的典型代表在转化的过程中必然带有治理的色彩。作为政府治理的主要手段，它的转变必然顺应了治理的需求，体现了市场与政府关系的缓和，治理的柔性特征助产柔性监管模式。治理理念之下的监管更强调柔性监管方式，不是生硬的使用命令和强制，而是更注重激励协商等非强制性手段的运用。

    （二）包容审慎理念

    监管包容审慎的理念，要求监管者用创新的思维和发展的眼光看待问题，在接受优点的同时，容忍当下的缺点，大胆鼓励创新和变革。包容原则的限度在于对公共利益，公共秩序的维护。尤其当新的经济形势与现有的法规存在一定冲突时，缺少规则监管，可以运用原则监管的手段。这本身与法治原则并不冲突。在坚持不侵害社会公共利益标准之下，应符合一般法治原则的要求。当然，包容审慎离不开法治的规范和约束，否则容易形成不正当竞争，通过监管方式变革将其纳入法治的轨道，引导和规范新业态或产业的发展。审慎重在对市场规则与市场秩序的主动塑造，同时也折射出政府对经济发展的底线。过分包容带来的多元价值冲击会导致竞争失序，这时就需要借助审慎理念对其进行实践审视。包容审慎原则，强调二者的同时性与互补性。

    （三）协同合作理念

    市场监管领域的协同理念，要求监管者不再作为唯一主导者存在，而应该作为监管多元主体之一、作为参与者的角色，共同构建一张有效的社会控制网络，实现有效监管的目标。在监管制度创新的过程中，政府要发挥引领作用。明确各监管主体的角色定位关系边界和作用范围。激励引导，调动各界社会公众参与培育各种社会组织力量，形成联动协同，多元参与的监管格局。政府要发挥主导性监管主体的作用，以市场化为改革的基本导向，加强和完善行业协会自律监管，最终构建起行业自治、政府监管、社会监督的联动监管体系，实现监管领域的信息共享与合作联动。三、监管模式创新之路径

    （一）柔性监管

    探索激励型监管、协商性监管以及指导型的自我监管。激励型监管又称，经济诱因型监管是指行政主体使用经济诱因方式和手段，间接引导市场主体为或不为一定的行为，以实现其既定的政策目标等行政活动方式。 多与命令控制性监管相对而言，将更多的主动权赋予市场主体，通过行政奖励和一定程度的行政约束，又是市场主体争先恐后的进行创新或改革，以达到监管的目的。我国当前已开始从传统命令行手段到柔性多元监管手段的转变，但仍然还在探索之中。首先应从立法层面进行规范。目前来看激励型监管，在一些立法当中也有所体现，相当大一部分是以促进为名的立法，例如中小企业促进法，清洁生产促进法等。在这类立法当中多借助于经济奖励等手段。还有一部分立法，虽不以促进文明，但有些条款当中也体现出激励型监管的方式。如环境噪声污染防治法当中规定对在环境噪声污染防治方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。但受传统攻击理念及模式的影响。监管立法多带有命令控制色彩。在某些手段，制度架构，程序设置及救济制度方面，仍然存在立法空白。激励型监管虽在一定程度上也借助行政约束。但总体是一种授益性行政行为，并且涉及大量自由裁量权的行使问题。因而对制度架构的公平公正性，要求更高。对此类裁量权的规制，主要借助法治手段，而法治手段的重点应在对监管程序及救急手段的规范和约束，同时应该配合行政诉讼原告资格等内容的调整。

    协商性监管作为一种新兴的监管方式，处于对传统监管方式的补充地位。协商性监管是在主体间性理论架构之下的非強制性行政规制方式，体现了与市场经济相一致的契约精神以及政策形成的民主性。协商性监管的程序包括协商监管政策的形成过程与政策的实施过程，其核心是协商监管政策的形成过程。不论其监管主体是谁，对政策形成过程的把握是制度构建的核心，以凸显此过程对双方主体身份的尊重以及双方之间的互动协调。

    （二）原则+规则监管

    法律原则是指为法律规则提供某种基础或本源的综合性、指导性的价值准则或规范，对某一类行为、某一法律部门或者全部法律体系均通用的价值准则。法律原则具有较，宽泛的覆盖面和适用的灵活性。因此，行政监管除了必须坚持运用法律规则之外，还应当遵循法律原则的要求。

    转型时期中国政府对市场的微观干预面临两大任务，一是从包揽一切社会经济事务中有限退出淡化与市场经济不相符合的行政统治和垄断能力。 这一过程是政府公权力逐渐褪去的过程中，必然短暂出现一些公权力无权监管或监管不力的空间，此时原则监管应发挥应有的作用。二是对传统行政权力进行重构，确立和加强市场行政监管权力，以恰当的监管方式引导经济转型。这其中涉及到监管方式的转型，而覆盖整个法律体系的法治原则对于监管方式转型发挥了指引作用。同时还有利于将非正式的程序及规则引入正式制度建构当中，而被社会普遍价值观所融合的法律原则能有效的防止行政公权力重构中的权力异化。

    原则监管的基础论述在于市场经济行政监管权力存在的前提和基础，而法治是市场经济发展的必然要求。符合市场经济发展规律及法治要求，是政府原则监管体系构建的标准。但是法律原则的准确适用是建立在对原则的准确理解和把握的基础之上。法律原则的模糊性既是其优势也是其劣势，一方面能更好的适应社会生活的复杂化和多样性，适应剧烈变革的时代需求。但其模糊性也对原则的解释及共识的达成带来困难。这就应严格把握原则监管的适用时机，遵循禁止向一般条款逃逸原则。同时提高执法者对法律原则适用和解释的水平。当多元主体对原则的解释不能达成共识时，要借助完善的协调机制。

    （三）合作监管

    合作监管的理论基础在于公权力与私权利的良性互动。它是指为了实现社会治理的目标而采取的监管的合作形式，即由多方主体采用多种手段，在监管领域互相作用的一种监管模式。 其主要由国家监管和自我监管两部分组成，兼具了国家监管和自我监管的优势。自我监管具有灵活性、专业性、成本低、效益高的优点，同时具有不可避免的缺点，容易出现损害竞争、侵害公共利益等追求私利的行为。合作监管模式能发挥二者的互补作用。

    传统的自我监管是涉及一个纯粹私权利领域的治理系统，在这个系统中，社会团体根据自己制定的规则运作。市场主体的多元化的趋势以及治理现代化的提高所带来的治理效益，为私主体和公权力主体之共同追求。自我监管模式所具备的传统监管模式欠缺的优点，也逐渐被政府公权力领域发现，如何能取长补短，发挥二者的优势。可能是下一步监管方式转型，应该着重探讨的问题。两种监管模式的融合具有必然性和可行性：监管目的的一致性。合作监管中的私人和公权力机构，其合作的目的都在于实现某种公共利益，以此维护各自追寻的某种特定价值。其次，合作主体之间具有依赖性，以此为基础，通过谈判和反思达成共识、建立互信，实现信息资源的互通有无和相互交换。“监管首先是在市场经济环境中发育，用以弥补市场缺陷的一种行为和过程，监管产生的环境就强调了这不是简单的命令与控制，而是政府在协商各利益相关者的利益立场后确立监管规则和程序，授权相应的机构（监管者）”。 合作模式建构的重点在于合理界定合作监管适用范围、通过契约的形式设定监管目标、规范监管运行、明确合作监管责任分担和评估体系。在规范已有合作监管模式的基础上，探索创新新型合作监管模式。

    注释：

    蒋建湘，李沫.治理理念下的柔性监管[J].法学，2013（10）.

    李沫.激励型监管的行政法思考[J].政治与法律，2009（10）.

    宋慧宇.论行政监管权与法治[J].行政与法，2011（3）.

    朱宝丽.合作监管的兴起与法律挑战[J].政法论丛，2015（4）.

    W.Kicker t，E.Klijin，and J.Koppenian，Managing Compies Policy Netiworks London Sage Press，1997：355.

    参考文献：

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    [3]刘建义.大数据驱动政府监管方式创新的向度[J].行政论坛，2019，26（5）：102-108.

    [4]和军，张依.国外政府监管创新实践与研究新进展[J].中共杭州市委党校学报，2019（5）：55-60.