合作治理视角下的政经治理模式探析
陈楠++杨和焰
【摘 要】在政治、经济发展的新形势下，广东省佛山市南海区的农村集体经济发展陷入瓶颈阶段，“土地经济”发展模式呈现出“体制混乱、职责不清、管理缺位”的弊端。伴随着城乡统筹发展、基层居民身份结构的多元化及利益诉求的多样化，自上而下的发展模式逐渐挤压了基层活力和创造力的发挥，南海区“政经分离”的推行，为中国的基层治理提供了一条新思路。本文基于合作治理理论来分析广东南海的“政经分离”案例，总结经验，发挥政府和社会组织的优势，在公共服务过程中充分合作，创新基层管理模式。
【关键词】政经分离；合作治理；广东南海
【中图分类号】D668 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）05-0078-03
在改革开放之初，广东省佛山市南海区率先进行体制改革，借助区位优势，南海区的社会经济得到迅猛发展。发达的集体经济和丰富的人力资源，在为南海进一步发展提供坚实基础的同时，也形成对基层治理模式形成“倒逼”之势。南海区的发展可以看作是中国改革开放的一个缩影，在特定的发展阶段，面对纷繁复杂的新形势，“体制混乱、职责不清、管理缺位”的管理体制已不能适应现代管理的要求。伴随着城乡统筹发展、基层居民身份结构的多元化及利益诉求的多样化，自上而下的发展模式逐渐挤压了基层活力和创造力的发挥。一个社会的治理，根本立足点在于基层，基层管理模式的创新已经迫在眉睫。
南海区“政经分离”的推行，为中国的基层治理提供了一条新思路，本文试从合作治理的视角出发，分析政府、市场、社会等多元主体如何在南海 “政经分离”综合改革中实现良性互动。
一、合作治理理论综述
“治理”源自于古希腊语的“引导领航”，原意是指统理、引导或操纵之行动或方式。在治理的各种定义中，全球治理委员会的表述具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年对治理作出如下界定：治理是公私机构管理其共同事物的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。[1]
随着治理理论的发展和完善，从20世纪80年代到今天，已经形成了三种既有逻辑联系又有所不同的社会治理模式，分别是参与治理、社会自治和合作治理。如果说参与治理是建立在人人都有浓厚参与热情的假设上的，易被现实中的参与冷漠所瓦解的治理模式，那么取而代之的社会自治则因其极具包容性和开放性的特征更易被广大的民众接受，成为了最有可能摆脱操纵可能的自我治理。[2]而合作治理理论区别于另外两种治理模式本质在于从根本上排除任何的政府中心主义取向，其是将社会自我治理这一现象放在与政府平等合作的位置上加以考察的。合作治理是政府为了达成公共服务的目标而与非政府的、非营利的社会组织，甚至与私人组织和普通公众开展的、意义更为广泛的合作。[3]
二、南海政经分离合作治理模式分析——基于案例的研究
处于改革前沿阵地的广东南海，在经历了集体经济股份制和股权固化的改革后，释放了农村生产环节的活力，带来农村财富的显著增长，但同时南海农村面临着许多矛盾与困惑：一是“政经不分”；二是城乡二元分割突出；三是农民利益导向存在偏差。
为了革除弊端，推动经济社会和谐发展，2011年1月，广东南海以“村改居”拉开“政经分离”的改革序幕。根据部署，南海的农村体制综合改革将按照“村改居”与“政经分离”、创新基层党建与推进公共服务均等化、村（居）集体经济二次改制三步推进。“政经分离”实际上是相对应“政经合一”而言，就是把村（居）基层的自治职能与集体经济管理职能分离，具体表现为“五分离”——选民资格分离、组织功能分离、干部管理分离、账目资产分离、议事决策分离。[4]“五个关系”分别为：一是“松绑”与“捆绑”的关系；二是“掌权”与“放权”的关系；三是权力和监督的关系；四是有为和有位的关系；五是积极和消极的关系。
（一）主体多元化下的合作治理
在合作治理过程中，其他社会组织、民间组织、公民参与到社会管理过程中，破除了行政主体的一体性垄断。在当前社会利益多元化的背景下，公众的利益诉求也日益多元化。南海区按照“六个不变”的原则，对符合条件的全部农村社区实行“村改居”，在“村改居”的基础上，又在拥有集体经济的社区按照“五分离”的原则实施政经分离，促进多元主体参与共治共享，为居民提供高效、便捷、公平的公共服务。
（1）领导统筹——社区党组织、社区自治组织、集体经济组织
在“政经分离”前，村居三个组织的架构普遍是“党政经”一体，党政不分、党经不分影响了村居的有效治理和集体经济的健康发展。“政经分离”后，确立了党组织为领导核心，自治组织为主体，集体经济组织为支撑的组织架构。党组织的领导核心由直接管理村居事务转为领导和监督村居事务，领导地位得到了更为合适的体现。作为社区自治组织的村（居）委会回归到其法定的自治功能定位，依法开展自治管理、社会事务和公共服务活动。集体经济组织转为专业化、市场化的经济组织，经营管理好集体资产，搞好集体经济收益分配。
（2）分工合作——社区服务中心
在推进城乡公共服务一体化的过程中，南海区确立了公共设施及公共服务的全覆盖目标。社区服务中心正是南海区在推动城乡公共服务一体化的过程中建立起来的，同样作为村（居）民提供服务的基层组织，社区服务中心在职责上和村居自治组织是相互合作的。社区服务中心在村居党组织和村（居）委会的领导下，承担政府委托的社会事务。与村居自治组织相比，社区服务中心的资源基本上全部由政府提供，而其也承担了政府部分社会管理服务职能。
（3）必要补充——社区群团组织、社会组织
从功能主义的视角来看，组织之间的功能分化和互补是社会稳定运行的有效条件。村居自治组织作为村居范围内的法定自治组织居于自治主体地位，作为村居管理有效补充的社区群团组织、社区社会组织及社会组织也发挥着重要作用。社区群团组织是我国特色的官方性社会团体，在服务特殊青少年、妇女等方面具有独特优势，在新的社会条件下，通过创新服务内容和服务方式，成为社区自治的有效补充。目前南海的基层社区共有各类社区协会、志愿团体760个，主要是社区参理事会、邻里中心等。这些村居基层组织的工作涉及居民生活的方方面面，推進了村居管理服务科学化。
（4）参与监督——社区参理事会
社区参理事会是村（居）民、辖区组织参与社区建设的重要平台，帮助居民协商、议事。党组织、居委会、经联社在政策出台前，将相关的内容提交参理事会咨询及征求意见，接着参理事会相关部委成员听取民意，讨论协商，提出意见进行反馈，进而作为村居在正式出台前的参考依据，使村居组织的决策更加科学有效。在村（居）民参政议政的过程中，促进村居内部群体的交流，提高了村（居）民参与水平，最大限度地满足公众的利益诉求，妥善协调村居内部的纠纷矛盾。社区参理事会能够有效整合资源。通过邀请各方代表参与其中，积极整合各方资源，形成多元化主体参与社区管理服务的新格局，实现村居内的互惠共促，共治共享。
（二）权力分散化下的合作治理
合作治理实现了公共权力由单向性往多向度的转变，从公共部门转移到社区、公民组织、私营部门和第三部门。“政经分离”前三位一体，混合型管理，村居党组织被经济利益、宗族势力和历史遗留问题绑架，领导地位和功能弱化、异化，容易引发各种矛盾和腐败，是农村改革发展的绊脚石。为了打破城乡二元结构的桎梏，南海区开始探索基层治理结构的优化改革，形成了在社区党组织领导下，社区居委会为自治主体，社区服务中心为服务平台，社区经济组织为支撑，社区群团组织为辅助，社区社会组织为补充的立体式、全方位的基层治理架构。
“三位一体”权力的分化实现了相互之间的制衡。社区治理主体由单一主体掌握向多元主体参与转变，形成了党组织领导下自治组织与经济组织齐头并进的社区管理架构。按照“政经分离”的制度设计，实行“选民资格分离、组织功能分离、干部管理分离，财务资产分离、议事决策分离”的“五分离”。理顺了农村基层管理体制，规范村（居）民委员会自治管理职能，政府今后只需扮演好指导者、监督者、裁判员的角色，同时也确保了农村股民的权益。
首先，强化了制度建设，理顺了经济组织与自治组织的关系。政经分离通过了自治组织与经济组织“五分离”的制度设计，明晰了各类组织智能，理顺了经济组织与社区自治组织间的关系，使得居委会回归村居自治功能，集体经济组织专管经营和分配，形成多元治理格局。
其次，推动了城乡社区管理的一体化。“政经分离”实施以后，村（居）委会从农村集体资产经营管理中抽身出来，回归到自我管理、自我服务的社区自治领域中，实现了“村改居”后社区管理体制向城市社区的规范靠拢，推动了城乡公共服务的一体化进程。
（三）机制综合化下的合作治理
合作治理将单一的行政机制扩展为市场机制、行政机制、志愿公益机制等多方面机制，并且共同发生作用。管理公共事务既可以依赖公共机制，也可以通过市场机制、志愿机制等；既可以凭借传统的政府权威，也可以通过协商、对话、合作等手段，实施多重治理和反复互动，以求达到社会管理绩效的最大化。
1.行政机制
所谓基层治理，是通过优化基层组织结构和运行机制，对基层治理架构进行优化重构，从而推动基层社区全面发展。随着市场经济的发展和基层生产生活的日益多样化，南海区的有些基层党组织没有及时完成自身结构和功能调整，导致传统功能被弱化和剥离，而新功能尚未形成和确立，领导权威逐渐弱化。[5]南海区通过优化村居党组织格局，推动党组织的全面覆盖和党组织管理的规范化、知识化、精细化，提升了村居党组织的创造力、凝聚力和战斗力。
第一，构建以党组织为核心的基层领导格局。在实施“政经分离”后，南海区为确保基层党组织的核心地位，积极强化基层党组织设置。党支部升级为党总支，基层社区经济组织和村民小组及“两新”组织设立党支部，使之在组织体系上能够确保社区党总支对社区各类党支部的统筹领导。
第二，实现党组织全面覆盖基层社区。一是党组织覆盖集体经济组织和村（居）民小组，在经联社全面建立党支部党员由经联社社委会成员、监事会成员、监事会成员和村居一级股东代表中的党员组成，隶属于村居党组织领导。目前，南海区1766个经济社（村民小组）有722个建立了党支部，占40.9%。二是建立纵横交错的党组织网络。南海区各类经济组织众多，社区内有大量“两新”组织，针对这种情况，南海区扩大党在基层的社会基础，延展传统意义上的党建范围，构建起了区域化大党建格局。[6]三是提高党组织服务群众的能力。面对纷繁复杂的利益纠葛，基层党组织只有获得了群众的广泛支持，才能够更好地统筹协调不同利益主体，如股东和村民、本地人和外地人之间及各类组织之间的关系。
2.市场机制
从经济方面来看，农村传统集体经济已经不能适应市场经济发展的需求，市场经济要求实现资源的优化配置，参与市场竞争。南海区农村集体经济为社会管理和基层治理带来了挑战，主要矛盾是村居不同利益主体之间的利益矛盾。
一是农村的集体经济组织绑架了农村党组织和自治组织。集体经济组织产生的矛盾纠纷常常绑架基层党组织和自治组织，甚至影响基层党组织的威信，不利于党组织和自治组织职能的正常发挥，增加了解决矛盾的难度。二是集体经济分配的矛盾动摇了基层治理的根基。“经济发展了，老百姓有钱分了，就能够赢得掌声；经济落后了，收益下降了，得到的就是骂声。”利益分配的矛盾使得基层治理的成本大幅提升，也潜在巨大风险。
集体经济如何组织？这是集体经济市场转轨首先要解决的问题。南海结合农村实际，大胆进行创新实践。一是通过创建农村集体资产管理交易平台和集体经济财务监管平台，实现资产运营市场化。二是鼓励、支持经济实力强的村组，将农村集体资产评估拍卖，集体经济组织成员按照“有投资，有股份”的原则，自愿购买农村集体资产的收益权，实行自负盈亏、风险共担的新型发展模式。三是规范组织管理，按照“大稳定，小调整”的原则，建立农村集体经济组织股权管理制度。
3.志愿公益机制
村居自治的实现，需要良好的村居氛围和睦邻友爱的新型邻里关系，南海区罗村街道从2011年开始建立邻里中心。同一年，大沥街道与香港旺角街坊会签署了友好交流协议，成立街坊会。这两个尝试均是立足于村居，从实际出發，服务社群，开展邻里互助活动。
邻里中心作为罗村街道在社区管理体制中的创新，目的在于将陌生人社会变成熟人社会，给街坊提供另一个温暖的家。罗村街道从2011年开始建设邻里中心，迄今为止，已经建成8个邻里中心，已经组织开展了慰问探访、文体活动、社区讲座、志愿活动等活动180多项，吸引了超过1万余人次参与，激发了街坊邻里互助共享的精神。2012年4月24日，大沥镇首批的5个街坊会挂牌成立，这是大沥镇引进香港基层社会管理模式的一个创举，也是中国内地首个成立街坊会的镇街。着眼于长远来讲，在社区和专业社工机构的帮助和督导下，政府将积极引导服务水平高的街坊会注册登记为民间组织，并向其购买服务，有助于推动本土民间组织发展。
三、结论与展望
众多的研究者之所以看好合作治理模式，是因为它更适合新的社会结构对于新秩序的内在要求，能够成为更加科学、民主、合理的社会管理模式。本文结合侯琦、魏子阳提出的合作治理的三大特征，来研究南海区“政经分离”案例，发现有效的社会管理模式应该整合各种社会资源，发挥多元主体的各自优势。在我国，社会组织依赖政府，缘于政府的权威性授予和赋权。政府处于主导性地位，通过引导、培育社会组织以及培养民众公民意识，实现合作治理。
社会经济的高速发展给政府的治理理念和治理能力提出了更高的要求，但是在走向合作社会的过程中，道路并不平坦，会受到传统行政管理模式路径依赖的影响，这更加要求我们要有足够的自信和勇气，实现中国社会治理的有效变革。
參考文献：
[1]格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社 会科学杂志，1999，（2）.
[2]张康之.论参与治理、社会自治与合作治理[J].行政 论坛，2008，（6）.
[3]陈华.吸纳与合作——非政府组织与中国社会管理 [M].北京：社会科学文献出版社，2011.
[4]邓伟根，向德平.捍卫基层—南海“政经分离”体制 下的村民自治[M].武汉：华中科科技大学出版社， 2012.
[5]梁莹. 广东南海农村“政经分离”模式研究[D].仲恺 农业工程学院，2014.
[6]邓永超，张兴杰.政经分离增强村民自治活力的路 径优化[J].农村经济，2013，（7）.
[责任编辑：褚永慧]
