全面建成小康社会农业农村领域的短板分析与补短板建议
刘红岩
主持人按：
10月19日，由农业农村部发展规划司承办、农业农村部管理干部学院（中共农业农村部党校）协办的2020年农业农村部中青年干部学习交流活动补上“三农”领域短板专题成果交流会暨演讲比赛成功举办。来自农业农村部有关司局、农业农村部直属事业单位、发改委系统、地方农业农村部门等10位优秀论文作者围绕乡村公共基础设施、农村人居环境、农村生态环境、农村教育与医疗卫生服务、农村社会保障、乡村公共文化服务等“三农”领域必须补上的突出短板，交流学习成果。在征得承办方授权、参赛作者同意后，我们从中选择8篇优秀论文组稿专栏，目的是将更多反映补上“三农”领域短板专题的佳作汇总呈现，供广大读者学习品鉴。
主持人简介：尚旭东，农业农村部管理干部学院副研究员，管理学博士，从事农地流转，新型农业经营主体培育与政府规制方面研究。
习近平总书记强调，全面建成小康社会，不是一个“数字游戏”或“速度游戏”，而是一个实实在在的目标，它有两个检验标准，一是得到人民的认可，二是经得起历史的考验。“得到人民的认可”是指让人民有获得感、幸福感、满足感。因此，构建农村全面建成小康社会评价指标体系，既要包括理性的指数型指标，也要包括感性的满意度指标，两类指标互补，全面科学反映农村全面建成小康社会的短板及短板程度。
本文吸纳国内外相关研究成果，遵循客观性、系统性、导向性、代表性、可行性原则，兼顾数据可得性，设计了包括3个一级指标、8个二级指标、28个三级指标的指数型指标体系①。基于相关部委公开数据，对标对表全面建成小康社会2020年目标值，测算农业农村各领域各项目的目标实现程度、年均增长速度、2020年预期实现值。其中，正向指标的目标实现程度=年度实现值/2020年目标值×100，逆向指标的目标实现程度= 2020年目标值/年度实现值×100。
对应指数型指标所涉领域，满意度指标设计了55个项目赋分值。借鉴李克特量表法的“五点”量表，请受访者对各项目赋分，分值区间设定为1-5，5表示满意程度最高，4至1表示满意程度依次递减。赋值小于等于2表示很不满意、非常突出的短板，小于等于3表示不满意、突出短板，3-4视为基本满意、相对短板，大于4表示满意。
以下从农民持续增收、农村公共服务、农村人居环境整治、农村基础设施、农村治理、农业生产条件及农业绿色发展七个方面，对照2020年全面建成小康社会的目标任务，分析指数性指标和满意度指标相关数据，结合相关职能部门的政策文件要求，综合判断当前全面建成小康社会农业农村领域的短板及短板程度，并提出相应政策建议。
一、农民持续增收
就指数型指标看，2019年城镇居民收入是农村居民收入的2.64倍，2018年农村居民恩格尔系数降至30.1%，均已实现2020年设定的2.69和30.2%的目标值。就满意度指标看，农民就业与收入赋值3.21，属于相对短板。其中，城乡居民收入差距缩小、村民教育文化娱乐消费、村民财产性收入的情况分别赋值2.95、2.98和2.99，属于非常突出的短板。
综合判断，农民收入的持续增长是以低基数为前提的，城乡收入差距依然很大，近年来宏观经济增长趋缓，农民增收动能乏力、增收渠道单一等问题依然存在，在新冠肺炎疫情影响下，农民持续增收难度更加凸显，是应密切关注的突出短板。
二、农村公共服务
就指数型指标看，农村义务教育学校专任教师本科以上学历比例，农村每千老年人口养老床位数，农村每千人口执业（助理）医师数，农村居民教育、文化、娱乐支出占比的目标实现程度分别为97.03%，83.29%、72.8%和85.23%，按年均增长水平测算，2020年后三项仍不能实现目标值，亟待加大力度强化供给，尤其是养老、医疗服务供给，是需要提升和完善的重要方面。就满意度指标看，农村公共服務赋值3.39，为相对短板，农村养老设施条件赋值2.73，为非常突出的短板。
综合判断，农村公共服务是需要补齐的突出短板。农村教育方面，乡镇寄宿制学校建设还需要强化，乡村小规模学校办学条件还比较薄弱，乡村学校教师队伍配置还有待优化。农村医疗卫生服务方面，农村医疗卫生条件还有待改善，乡村医疗卫生人才队伍也有待建强。农村社会保障方面，农村养老保险和低保标准仍然偏低，低收入家庭中重病重残人员缺乏政策支持，专项救助政策对相对贫困人员支持不足，乡镇敬老院的改造提升和规范化建设力度不足，农村留守儿童和困境儿童关爱服务能力较弱。
三、农村人居环境整治
就指数型指标看，对生活垃圾进行处理的行政村比例、农村卫生厕所普及率、对生活污水进行处理的行政村比例，实现程度分别为98%、70.59%、59.6%，据年均增长率预测，2020年后两者的实现值距离目标值仍有相当差距。就满意度指标看，农村人居环境整治赋值2.86，为突出短板，尤其是村级垃圾分类处理、农村生活污水集中处理、村级排污口分布、村级雨水排放口分布等情况，赋值分别仅为2.52、2.58、2.61和2.76。
综合判断，农村人居环境整治是亟待补上的突出短板。完成三年行动方案目标，2020年全面完成县域村庄布局规划编制，并结合实际逐村编制“多规合一”实用性村庄规划，仍需付出巨大努力。
四、农村基础设施建设
就指数型指标看，农村自来水普及率、建制村通客车率、农村社区综合服务设施覆盖率、农村互联网普及率的实现程度分别为97.59%、97.48%、90.6%和75.42%，以年均增长速度预测，2020年农村互联网普及率的实现值距离51.6%的目标值仍有一段距离。就满意度指标看，农村基础设施赋值3.81，是相对短板，且除建制村通客车情况赋值为3.46外，各个项目赋值均高于3.60，且农村用电情况赋值达到5.33。
综合判断，农村基础设施是需要补齐的相对短板，尤其需要强化的是农村互联网建设力度。农村饮水安全方面的剩余任务是：提高520万农村人口供水保障水平。“四好农村路”方面需要攻关的是，实现具备条件的乡镇和建制村通客车。村级综合服务设施方面，截至2019年6月，全国45.7%的村建有综合服务设施，要实现50%的目标，还有约2.32万个村待建。“新基建”方面，农村互联网普及率仅为38.4%，农村数字医疗远未普及，数字化基础设施薄弱，高质量物流通道滞后，传统基础设施短板突出。
五、农村治理
从指数型指标看，县级以上文明村占比、农村居民对村委会民主选举和村务公开情况的满意度的目标实现程度分别为54.80%和92.59%，以年均增长速度预测，2020年前者距离50%的目标值仍有一段距离。
综合判断，农村治理是需要持续推进的相对短板。农村基层党组织作用发挥不充分，弱化、虚化、边缘化的农村基层党组织仍然存在。村民自治作用发挥不够，有些地方村内事务村民议村民定、村民建村民管的机制还不健全。农民参与乡村建设的主动性不够，在调动农民积极性上办法不多、手段不够。
六、农业生产条件与粮食综合生产能力
就指数型指标看，当前农业科技进步贡献率、农业劳动生产率（按2015年价格计算）的实现程度分别为98.7%、66.38%，以年均增长速度预测，2020年的实现值与目标值之间仍有差距，特别是农业劳动生产率的实现难度较大。就满意度指标看，农业生产条件与经营状况赋值3.20，为相对短板，各个项目赋值均居于3.10～3.40之间。
综合判断，我国农业生产条件是相对短板，尤其是农业科技驱动能力亟待充分释放。当前农产品市场价格总体低迷，农业生产效益呈下滑态势，农民种粮积极性下降，部分地区出现抛荒弃种现象，现代农业设施支撑不足，农业稳产保供仍然存在风险隐患。
七、农业绿色发展
就满意度指标看，农业绿色发展满意度赋值2.99，属于突出短板。除农药减量使用赋值5.07外，其他项目赋值均低于3.0。
综合判断，多年来粗放性、掠夺式经营方式导致农业资源约束趋紧、环境污染加重，农业发展的资源环境约束尚未得到根本转变，农业绿色发展是突出短板。
八、农业农村领域短板及短板程度综合判断
综上判断，全面建成小康社会农业农村领域的短板情况见表1。
九、加快补上农业农村领域突出短板，决胜全面建成小康社会
2020年是全面建成小康社会目标实现之年，在最后的冲刺和收官阶段，要在做好疫情防控工作的前提下，坚持党的领导、优先发展，因地制宜、分类施策，拓宽渠道、保障投入，农民主体、激发活力，聚焦关键地区、关键群体、薄弱环节，明确需要补齐的短板和短板程度，加快补上短板弱项，确保全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。
在基础设施建设和农村人居环境整治方面，围绕重点领域持续加大投资，巩固提升道路、电力、通讯等村庄基本硬件，推进厕所改造、污水处理、燃料等生活设施和公共厕所、公交站、活动场所等公共设施建设。在公共服务方面，提升教育、医疗、社会保障等服务质量，形成县乡村为一体、功能衔接互补的公共服务体系。在稳产保供方面，压实粮食安全省长责任制，加大高标准农田建设力度，推进农业全程全面机械化，推动农业数字信息管理系统建设，加快建设现代农业流通和加工基础设施，补齐病虫害防控的短板弱项，加快构建完善的生猪产业链和猪肉供应链。在农业绿色发展方面，继续推进农药化肥减量行动和农膜、农药化肥包装物回收處理，支持新型肥料、农药研发和应用，加大对推广有机肥替代化肥支持力度。在促进农民增收方面，加快发展乡村特色产业和农产品加工业，扩大“以工代赈”实施范围，加大农村公益岗位开发力度，加大创新创业政策支持力度。在乡村治理方面，推动社会治理和服务重心向乡镇和村下移，加快建设乡镇综合便民服务平台。聚焦公共卫生、动植物疫病防控、安全生产等，建立健全农村地区应急管理机制。
